Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/787 25 september 2002
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr M.M.F. Lobles, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 3 oktober 2001 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 augustus 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant heeft gemaakt tegen de afwijzing van zijn aanvraag voor het jaar 2000 op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling).
Verweerder heeft op 27 november 2001 een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak onderzocht ter zitting van 10 juli 2002, alwaar partijen - appellant in persoon en verweerder bij monde van zijn gemachtigde - hun standpunten nader hebben toegelicht. Voorts is aan de zijde van appellant verschenen ing. F. Wouters van Geoserve B.V. en aan de zijde van verweerder drs M. Honig van GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 7, eerste volzin van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999, tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen, kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die voor 31 december 1991 - onder meer - als blijvend grasland in gebruik was. Op grond van bijlage I bij Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 wordt onder 'blijvend grasland' verstaan: grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.
Ingevolge artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 wordt, wanneer wordt vastgesteld dat de in de aanvraag oppervlakten aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Er wordt geen aan oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
In dit artikel wordt onder geconstateerde oppervlakte verstaan de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde voorwaarden is voldaan.
Ingevolge artikel 1, aanhef, onder l, van de Regeling dient - voorzover hier van belang - onder akkerland te worden verstaan:
a. geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet agrarische doeleinden in gebruik was.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft bij op 12 mei 2000 bij het agentschap LASER ingekomen formulier een aanvraag oppervlakten, algemene regeling en voederareaal, ingediend. Hierbij heeft hij onder meer het perceel met het volgnummer 4, een oppervlakte van 10.34 ha en de gewascode maïs, voor akkerbouwsubsidie in aanmerking gebracht.
- Bij brief van 29 november 2000 heeft de teammanager van LASER appellant verzocht aan te tonen dat het door hem in zijn aanvraag met volgnummer 4 opgegeven perceel in de jaren 1987 tot en met 1991 als akkerland in gebruik is geweest.
- In reactie hierop is namens appellant bij brief van 12 december 2000 meegedeeld dat het desbetreffende perceel op 28 juli 1994 als bouwland is gekocht, ten bewijze waarvan een akte van levering is bijgevoegd, en dat dit perceel in de nazomer van 1991 is omgeploegd voor de teelt van snijmaïs in 1992.
- In de akte van levering wordt het onderhavige perceel aangeduid als een "perceel bouwland, C, groot tien hectaren vierendertig aren vijf centiaren".
- Bij besluit van 9 januari 2001 is de aanvraag van appellant afgewezen omdat van perceel 4 slechts 0.80 ha voldoet aan de definitie akkerland. Hierdoor bedraagt het verschil tussen de voor de percelen 4, 5 en 7 gezamenlijk aangevraagde oppervlakte maïs en de geconstateerde oppervlakte maïs meer dan 20 % van die geconstateerde oppervlakte, zodat geen subsidie kan worden verstrekt.
- Appellant heeft tegen voormeld besluit tijdig bezwaar gemaakt. Hierbij heeft hij een door hem zelf ondertekende verklaring overgelegd, waarin de maatschap D, tot en met 1994 eigenaar/gebruiker van het perceel bouwland, kadastraal bekend gemeente C, groot 10.34,50 ha, verklaart dat dit perceel in 1987 bij haar in gebruik was als akkerland.
- Op 25 juni 2001 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Ter gelegenheid hiervan is door F.B. van der Laan van GeoRas onder meer gesteld dat op de aldaar middels een laptop aan appellant onder meer getoonde satellietopnamen van het onderhavige perceel van 25 april 1987 en 2 oktober 1987 niet te zien is dat daarop maïs is geteeld en dat de opnamen wijzen op grasland. Vervolgens heeft de hoorcommissie appellant gevraagd of hij andere bewijzen kon overleggen om aan te tonen dat dit perceel in de jaren 1987 tot en met 1991 als akkerland in gebruik is geweest.
- Bij brief van 2 juli 2001 aan LASER heeft appellant een aantal foto's van het onderhavige perceel, alsmede een aan D te B gerichte nota van "09. 11 1987" van loonbedrijf E overgelegd. In de nota wordt voor onder meer het hakselen van 10.36 ha maïs in C een bedrag in rekening gebracht. Appellant heeft bij de brief van 2 juli 2001 tevens een op 2 juli 2001 gedateerde verklaring van F overgelegd, waarin deze verklaart reeds jaren maïs te hakselen voor A en derhalve op de hoogte te zijn van de ligging van diens landbouwgronden en dat hij ook in 1987 van het perceel landbouwgrond aan de G te C, gehakseld heeft.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
" Om satellietfoto's te weerleggen is bewijs op perceelsniveau een vereiste. Ten aanzien van het perceel met volgnummer 4 (…) met een aangevraagde oppervlakte van 10,34 ha. waarvan 9.54 ha. niet voldoet aan de definitie akkerland, dient u aan te tonen dat dit in één van de jaren 1987 tot en met 1991 is gebruikt voor de teelt van een akkerbouw- of tuinbouwgewas, en derhalve voldoet aan de definitie akkerland uit artikel 1, onder l, van de Regeling.
De door u, bij brief van 12 december 2000, overgelegde koopakte en de door u bij uw bezwaarschrift gevoegde verklaring van de maatschap D, is als onvoldoende beoordeeld. Met betrekking tot de verklaring moet worden geconcludeerd, dat deze achteraf is opgesteld. Bovendien heeft u zelf als maat in de Mts. D, het perceel in gebruik gehad. De onderhavige verklaring is door u ondertekend. Met betrekking tot de koopakte, waarin wordt gesproken over bouwland, merk ik op dat deze is opgesteld in 1994 en derhalve niets zegt over de situatie in de periode 1987 tot en met 1991.
Op 5 juli 2001 heeft u LASER, zoals afgesproken tijdens de hoorzitting, een verklaring en een nota van het Loonbedrijf F betreffende het hakselen van maïs doen toekomen. Echter, ook deze stukken zijn niet voldoende om ten aanzien van het perceel met volgnummer 4 op perceelsniveau aan te tonen dat het perceel aan de definitie akkerland voldoet.
Voorts heeft LASER op 5 juli 2001 een zestal foto's van u ontvangen. In een begeleidende brief schrijft u het volgende.
Daar de medewerker van Georas op de satellietbeelden geen onderscheid kan maken tussen maïsland waarop veel onkruiden staan en grasland, evenals onbeteeld land waar onkruiden aanwezig zijn, voegt u enkele foto's van het betreffende perceel bij waaruit wel goed is te onderscheiden of er maïs staat. Volgens u blijkt uit de foto's 2 tot en met 6 dat de bodem ook één homogene groene massa is, indien er maïs staat. Tevens blijkt volgens u uit foto nummer 1, dat indien er geen gewas staat het perceel nat en volledig groen is van onkruiden, dus één groene massa.
Hierover bericht ik u het volgende.
Georas is alleen dan niet in staat een onderscheid te maken tussen maïsland waarop veel onkruiden staan en grasland, evenals onbeteeld land waar onkruiden aanwezig zijn, wanneer sprake is van een klein en smal perceel. Wanneer sprake is van een dergelijk perceel en Georas twijfelt, zal het perceel altijd goedgekeurd worden. Het perceel met volgnummer 4 is door u opgegeven met een oppervlakte van 10,34 ha. en derhalve kan niet worden gesproken van een klein en smal perceel. Ik ben dan ook van mening dat u onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de interpretatie van de satellietfoto's door Georas onjuist is.
Overigens merk ik op dat LASER begrip heeft voor de moeilijke bewijspositie waarin u als aanvrager na bijna 10 jaren verkeert. Echter, de referentieperiode is in communautair verband bepaald en LASER heeft niet de beleidsvrijheid om hiervan af te wijken."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende meegedeeld en aangevoerd.
Appellant stelt zich op het standpunt dat het door hem met het volgnummer 4 in zijn aanvraag vermelde perceel wel degelijk voldoet aan de definitie akkerland.
Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst appellant naar de reeds voorafgaand aan het bestreden besluit door hem overgelegde stukken, alsmede naar een bij het beroepschrift overgelegd rapport van 28 september 2001 van Geoserve B.V (hierna: Geoserve).
Geoserve heeft in opdracht van appellant onderzocht of er aan de hand van satellietopnamen bewijzen konden worden gevonden dat perceel 4 op enig moment in de periode 1987 tot en met 1991 niet met grasland bedekt is.
In het rapport concludeert ing. F. Wouters (hierna mede: Wouters) van Geoserve aan de hand van een Landsat-satellietopname van 5 juli 1987 dat het desbetreffende perceel toen naar alle waarschijnlijkheid braak lag. Ook een ter verificatie van deze conclusie bestudeerde satellietopname van 6 juli 1987 van Spot XS wijst naar de mening van Wouters sterk in deze richting. Blijkens de toelichting, die Wouters ter zitting van het College heeft gegeven, moet de in het rapport vermelde conclusie aldus worden opgevat dat ten tijde van de bestudeerde opnamen in ieder geval geen sprake was van egaal grasland en dat niet uit te sluiten is dat toen sprake was van kleine, jonge aanplant van een gewas in combinatie met tussenliggende ruimten. Aangezien het voor appellant niet ongebruikelijk is pas in juni maïs in te zaaien, zijn de door Wouters bestudeerde opnamen van begin juli 1987 derhalve niet strijdig met de stelling van appellant dat in dit jaar maïs op het onderhavige perceel heeft gestaan.
Voorts wijst appellant er nogmaals dat, zoals ook blijkt uit door hem getoonde foto's, tussen de ingezaaide maïs vaak gras groeit.
Ter zitting heeft appellant voorts meegedeeld dat de maatschap, die hij destijds met zijn vader vormde, in 1987 in C slechts één ander perceel, met een oppervlakte van 60 are, in gebruik had, zodat de op 9 november 1987 gedateerde nota van F wel betrekking moet hebben op het in de onderhavige aanvraag onder nummer 4 opgegeven perceel. Voorts heeft appellant verklaard dat het in de leveringsakte en in de verklaring van F genoemde perceel het in de aanvraag vermelde perceel 4 is; het gebied waarin het perceel is gelegen heet het G en de weg waaraan het perceel ligt H.
5. Het nadere standpunt van verweerder
De door appellant bij zijn beroepschrift overgelegde rapportage van 28 september 2001 van Geoserve was ten tijde van de totstandkoming van het bestreden besluit niet bekend, zodat daarmee bij het nemen van dit besluit geen rekening kon worden gehouden.
Zelfs indien met deze rapportage rekening wordt gehouden, is appellant er naar de opvatting van verweerder niet in geslaagd aan te tonen dat de interpretatie van GeoRas van de satellietopnamen met betrekking tot perceel 4, er op neerkomend dat in de referentie-periode sprake was van blijvend grasland, onjuist zou zijn.
De door Geoserve beoordeelde satellietopnamen zijn van twee achtereenvolgende dagen in juli 1987, terwijl GeoRas in beginsel werkt met voor- en najaarsopnamen en mede aan de hand van een vergelijking tussen die opnamen tot conclusies komt met betrekking tot het gebruik van de grond. Uit de door GeoRas beoordeelde voorjaarsopnamen van het onderhavige perceel 4, genomen in de jaren 1987 tot en met 1990, kan uit de kleurstelling rood worden afgeleid dat op dit perceel hoog gras heeft gestaan en uit de voorjaarsopname van 1991 dat kennelijk sprake was van 'laag' gras. Gelet op de door GeoRas beoordeelde najaarsopnamen uit de referentieperiode heeft er gelet op de kleurstelling van dit perceel, die anders is dan rood, maar in elk geval niet de op een ander gewas duidende kleur blauw, op dit perceel 'laag' gras gestaan.
Ter zitting is namens verweerder meegedeeld, dat 0.80 ha van perceel 4 geacht wordt wel te voldoen aan de definitie akkerland, omdat dit gedeelte van het perceel op de door GeoRas beoordeelde satellietopname van 31 juli 1990 blauw gekleurd is, zodat niet met zekerheid kan worden geconcludeerd dat dit toen niet als akkerland in gebruik was. In een dergelijk geval wordt aan de aanvrager van akkerbouwsubsidie het voordeel van de twijfel gegeven.
Voor het overige blijft verweerder bij zijn standpunt dat appellant er niet in geslaagd is aan de hand van bewijsstukken op perceelsniveau aannemelijk te maken dat de conclusies van GeoRas met betrekking tot het gebruik van perceel 4 in de jaren 1987 tot en met 1991 onjuist zijn.
6. De beoordeling van het geschil
Naar vaste rechtspraak staat de omstandigheid dat verweerder in voorafgaande jaren aanvragen om akkerbouwsubsidie minder fijnmazig heeft gecontroleerd er niet aan in de weg dat verweerder een latere aanvraag toetst aan gedetailleerde controlegegevens, zoals satellietopnamen die inmiddels tot zijn beschikking zijn gekomen, en aan de hand daarvan terugkomt op zijn in eerdere jaren getrokken conclusie dat een perceel voldoet aan de definitie akkerland. In dit verband heeft het College tevens overwogen dat een aanvrager van subsidie in de gelegenheid dient te worden gesteld aannemelijk te maken dat het perceel, waarop bedoelde satellietopnamen betrekking hebben, wel degelijk in de periode van 1987 tot en met 1991 als akkerland in gebruik is geweest, waarbij in aanmerking dient te worden genomen dat de bewijspositie van de betrokken producent slechter kan zijn geworden door de tijd die inmiddels sedert de referentieperiode is verstreken.
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn stelling dat perceel 4 in het jaar 1987 met maïs beteeld is geweest onder meer gewezen op de met betrekking tot dat jaar door hem - na de hoorzitting in bezwaar - overgelegde rekening en verklaring van de loonwerker F.
Blijkens de in rubriek 3 weergegeven passages van het bestreden besluit acht verweerder deze bewijsstukken van appellant onvoldoende om ten aanzien van perceel 4 op perceelsniveau aan te tonen dat dit aan de definitie akkerland voldoet.
Naar het oordeel van het College kon verweerder echter aan genoemde rekening niet zonder meer voorbij gaan. Gelet op de daarin genoemde oppervlakte, die nagenoeg overeenkomt met die van het in geding zijnde perceel, had verweerder tenminste moeten onderzoeken of de rekening op enig ander destijds bij de maatschap D in gebruik zijnd perceel betrekking zou kunnen hebben. Als dan was komen vast te staan, dat geen ander perceel of combinatie van percelen van de maatschap in C een vergelijkbare oppervlakte had, zou dat in combinatie met de verklaring van de heer F, dat de rekening het perceel aan de H betrof, een niet te verwaarlozen aanwijzing vormen, dat de aan de satellietopnamen ontleende informatie onjuist zou kunnen zijn.
In die situatie had het op verweerders weg gelegen nader onderzoek te doen, bijvoorbeeld door de heer F te horen en, voorzover mogelijk, aanvullende satellietfoto's in de beschouwing te betrekken.
Nu verweerder appellants bewijsmiddelen zonder gedegen onderzoek terzijde schoof en het bezwaar ongegrond verklaarde is appellant nieuw bewijs gaan zoeken en heeft daartoe Geoserve opdracht gegeven nader onderzoek te plegen.
Het College kan verweerder dan ook niet volgen in zijn stelling dat de aldus verworven informatie in dit geding buiten beschouwing gelaten zou moeten worden, omdat appellant deze eerst na de bezwaarschriftprocedure in geding gebracht heeft.
Gelet op de aan een dergelijk onderzoek verbonden kosten is het alleszins begrijpelijk, dat appellant eerst geprobeerd heeft verweerder met andere middelen van zijn zienswijze te overtuigen en pas toen verweerder daarvoor niet gevoelig bleek, besloten heeft om Geoserve een onderzoeksopdracht te verstrekken.
Van appellant kon redelijkerwijs derhalve niet gevergd worden, dat hij het Geoserve- rapport in een eerdere fase van de besluitvorming ter tafel had gebracht. Hierbij is van belang dat het hier gaat om nader bewijs, dat wordt bijgebracht ter onderbouwing van appellants ook in bezwaar naar voren gebrachte stellingen.
De bevindingen van Geoserve versterken in dit geval de twijfel aan de houdbaarheid van verweerders feitelijke stelling, dat het bewuste perceel - op een gedeelte van 0.80 ha na - in de jaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland in gebruik is geweest.
Een en ander leidt het College tot de conclusie, dat appellant in bezwaar en beroep zodanige gegevens heeft aangedragen, dat verweerders oordeel, dat perceel 4 niet als akkerland in de zin van artikel 1, aanhef en onder l van de Regeling kan gelden, niet zonder nadere onderbouwing in stand kan blijven. Het College heeft bij dit oordeel de in de eerste alinea van deze rubriek aangeduide problematische bewijspositie van de subsidieaanvrager mede in aanmerking genomen.
Anderzijds roepen de door appellant aangevoerde gegevens nog wel vragen op, zodat niet reeds nu kan worden geoordeeld dat appellant recht kan doen gelden op de door hem aangevraagde akkerbouwsubsidie.
Het College zal het beroep dan ook gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van Pro de Awb. Dit artikel verplicht verweerder ertoe om bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten te vergaren.
Verweerder zal dan ook opnieuw op appellants bezwaren moeten beslissen met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene.
Het College ziet voorts aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs gemaakte kosten.
Met betrekking tot de door appellant gemaakte kosten in verband met het deskundigenonderzoek van Geoserve alsmede de aanwezigheid van ing. Wouters ter zitting, stelt het College vast dat deze voor vergoeding in aanmerking komen.
Appellant heeft echter nagelaten de door hem terzake gestelde kosten van € 8000,-- te onderbouwen of een daarop betrekking hebbende gespecificeerde rekening over te leggen.
Daarom zal het College op de voet van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht de vergoeding hiervoor forfaitair vaststellen en wel op een bedrag van € 1500,--.
Voorts rekening houdende met door appellant - op basis van de kosten voor het openbaar vervoer - gemaakte reiskosten en redelijkerwijs in aanmerking komende verletkosten, komt het College tot een totaalbedrag van € 1700,--.
7. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar beslist met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.700,-- onder aanwijzing van de Staat der
Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan appellant dient te vergoeden;
- bepaalt dat de Staat het griffierecht ad € 102,10 aan appellant vergoedt.
Aldus gewezen door mr M.A. van der Ham, mr W.E. Doolaard en mr F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr Th. J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 september 2002.
w.g. M.A. van der Ham w.g. Th.J. van Gessel