Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/148 9 oktober 2002
7200 Restitutie
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr H.J. Bronkhorst, advocaat te Den Haag,
tegen
het Productschap Zuivel, te Rijswijk, verweerder,
gemachtigde: mr A.C.R. Geelen, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 28 februari 2001 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 januari 2001, bij welk besluit is beslist op een bezwaar tegen intrekking van restitutie.
Op 2 april 2001 is een verweerschrift ingediend.
Op 1 juni 2001 heeft appellante een conclusie van repliek ingediend.
Op 22 juni 2001 heeft verweerder een conclusie van dupliek ingediend.
Bij brief van 22 augustus 2002 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Op 4 september 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen, bij monde van hun gemachtigden, hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EEG) nr. 876/68 van de Raad van 28 juni 1968 tot vaststelling van de algemene voorschriften betreffende de toekenning van de restituties bij de uitvoer en de criteria voor de vaststelling van het bedrag van de restitutie in de sector melk en zuivelproducten (Pb. 1968, L 155) is onder meer bepaald:
" Artikel 6
1. De restitutie wordt uitbetaald wanneer het bewijs wordt geleverd dat de produkten
- uit de Gemeenschap zijn uitgevoerd, en
- behalve ingeval van toepassing van artikel 7, van oorsprong uit de
Gemeenschap zijn.
(…)
Artikel 7
1. Bij de uitvoer van in artikel 1 van Pro Verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde, uit derde landen ingevoerde en naar derde landen wederuitgevoerde produkten wordt geen restitutie toegekend, tenzij de exporteur aantoont:
- dat het uit te voeren produkt hetzelfde is als het tevoren ingevoerde produkt
en
- dat bij de invoer van dit produkt de heffing is toegepast."
Artikel 5 van Pro Verordening (EEG) nr. 802/68 van de Raad van 27 juni 1968 betreffende de gemeenschappelijke definitie van het begrip "oorsprong van goederen" luidt:
" Goederen bij de vervaardiging waarvan twee of meer landen betrokken zijn geweest zijn van oorsprong uit het land waar de laatste ingrijpende en economisch verantwoorde verwerking of bewerking heeft plaatsgevonden in een daartoe ingericht bedrijf en welke verwerking of bewerking hetzij heeft geleid tot de fabricage van een nieuw produkt, hetzij een belangrijke fabricagefase uitmaakt."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft in de periode van november 1992 tot en met juni 1993 van C, te D (hierna: C), een product gekocht met een gewicht van 1.265.000 kg, welk product door appellante wordt aangeduid als een basispreparaat voor sauzen en door verweerder als boter.
- Appellante heeft restitutie ontvangen in verband met de export van een deel van de boterolie, die in haar opdracht was vervaardigd door het omsmelten van het van C gekochte product.
- Bij brief van 6 september 1994 is namens de onder de Direction Genérale des Douanes et Droits Directs ressorterende directeur van de Direction du Renseignement et de la Documentation, te Parijs, aan het Douaneinformatiecentrum in Vlaardingen een verzoek om wederzijdse bijstand gedaan. In het verzoek wordt verslag gedaan van een aantal bevindingen naar aanleiding van onderzoek bij C en gevraagd om na te gaan of appellante restitutie heeft ontvangen voor de uitvoer van de partijen boterolie die appellante van C had betrokken.
- Naar aanleiding van het verzoek om wederzijdse bijstand heeft de Belastingdienst/ Douane district Roosendaal een boekhoudkundige nacontrole bij appellante verricht, waarvan een controleverslag is gemaakt, gedateerd 2 december 1999. De in het verslag opgenomen conclusies luiden, voorzover hier van belang:
" 1e. De Franse firma C (…) heeft in de periode november 1992-juni 1993 een hoeveelheid van 1265.000 kg boter verkocht aan A, en deze in opdracht van A afgeleverd bij de smelterijen E (…) en F (…)
2e. (…)
3e. Alle 1265.000 kg boter is omgesmolten tot boterolie, die als volgt ten onrechte met EEG origine is afgezet:
(…)
export met aanspraak op restitutie na smelten E 304.188 kg
boterolie ex E, export met aanspraak op
restitutie na afvullen bij F 134.070 kg
export met aanspraak op restitutie na smelten F 174.000 kg"
- Op 11 mei 2000 heeft verweerder appellante op de hoogte gebracht van het rapport van de Belastingdienst. Afgesproken werd dat appellante tot 1 juli 2000 de gelegenheid zou krijgen te reageren op het voornemen van verweerder om tot intrekking van de uitbetaalde restitutie over te gaan.
- Bij brief van 30 juni 2000 heeft appellante, onder overlegging van een aantal documenten, op dit voornemen gereageerd.
- Bij brief van 3 juli 2000 heeft appellante wederom enige stukken aan verweerder gezonden.
- Bij besluit van 18 juli 2000 heeft verweerder de door hem verleende restitutie teruggevorderd tot een bedrag van fl. 3.994.954,34, inclusief een verhoging. Het besluit vermeldt, voorzover hier van belang:
" De Commissie heeft diverse malen bepaald dat het omsmelten van boter tot boterolie geen handeling is die de oorsprong wijzigt. Het omsmelten van de onderhavige Hongaarse boter verleende deze dan ook geen EEG-origine. Toekenning van restitutie voor de onderhavige zendingen boterolie op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EEG) nr. 876/68 was niet mogelijk, aangezien er geen sprake is van hetzelfde product dat tevoren is ingevoerd, zoals deze bepaling vereist.
(…)
Voor de hierboven bedoelde hoeveelheden boterolie welke met aanspraak op exportrestitutie zijn uitgevoerd wordt de restitutie dan ook ingetrokken op grond van artikel 118 van Pro de Regeling in- en uitvoer landbouwgoederen. De (…) bedragen, die indertijd bij wijze van voorschot zijn uitbetaald, dienen verhoogd met 15% te worden terugbetaald."
- Bij brief van 8 augustus 2000 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van 18 juli 2000.
- Op 29 september 2000 heeft de president van het College een door appellante gevraagde voorlopige voorziening geweigerd.
- Op 17 oktober 2000 heeft appellante haar bezwaar toegelicht op een hoorzitting.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft hiertoe onder meer overwogen:
" Gelet op de samenstelling van de onder de post 21.03 in de Gemeenschap ingevoerde grondstof , leidde de bewerking daarvan tot boterolie niet tot communautaire oorsprong. De indeling van de grondstof in de gecombineerde nomenclatuur is in dit verband niet relevant. (…) Bij niet preferentiële oorsprong geldt het bepaalde in artikel 5 van Pro Verordening (EEG) nr. 802/68 (thans artikel 24 Communautair Pro douanewetboek).
De verwerking van boter tot boterolie is geen ingrijpende bewerking en is niet oorsprongswijzigend. Dit standpunt wordt in Nederland gehanteerd bij de afgifte van oorsprongsverklaringen (…). De toevoeging van 3% suiker en 0,5% zout aan de in het onderhavige geval verwerkte boter brengt niet met zich dat de bewerking ingrijpend is. Beide componenten blijven bij het afscheiden van het vet achter in de waterfractie. Een extra bewerking ten opzichte van boter die tot boterolie wordt verwerkt is niet nodig."
Het verweerschrift luidt, voorzover hier van belang:
" Gelet op de samenstelling van het onderhavige product leidt de verwerking daarvan tot boterolie niet tot wijziging van de oorsprong. Het gaat immers om melkvet (boter) waaraan slechts een geringe hoeveelheid suiker en zout is toegevoegd. Om hieruit boterolie te bereiden behoeven ten opzichte van de bewerking van boter tot boterolie geen additionele handelingen te worden verricht. De suiker en het zout blijven bij het bereidingsproces in de waterfractie achter.
Het productschap merkt hierbij op dat het hier een product betreft met een ongewone samenstelling. Grondstoffen voor sauzen bevatten in de regel een veel hoger percentage specerijen, smaakstoffen, etc. Het onderhavige product bevat slechts 3% suiker, 0,5% zout en een verwaarloosbare hoeveelheid citroenzuur. Deze toevoegingen zijn naar de mening van het productschap alleen gebruikt om invoer in de EU onder de post 21.03 mogelijk te maken (voor deze post geldt een lagere heffing bij invoer dan voor boter) en omdat ze bij de verwerking tot boterolie op een eenvoudige wijze zijn te onttrekken. Hierbij moet bovendien worden opgemerkt dat de onderhavige grondstof niet is verwerkt tot saus, maar tot boterolie."
Als bijlage 6 bij het verweerschrift is een document gevoegd, gedateerd 24 februari 1992, afkomstig van het Committee on Origin, met de titel "Harmonization of non-preferential origin rules, Part II, Chapters 4 to 6 of the Harmonized System".
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De verwerking van een in post 21.03 of 21.06 in te delen product tot boterolie, van welke verwerking sprake is, betreft volgens artikel 5 Verordening Pro (EEG) nr. 802/68 een handeling die leidt tot wijziging van de oorsprong, nu bij de fabricage meerdere landen zij betrokken. Het gaat immers om een bewerking die ingrijpend en economisch verantwoord is en die leidt tot de fabricage van een nieuw product en die een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt. De verwerking geschiedt in een speciaal hiertoe uitgerust bedrijf en betreft een handeling die een product doet ontstaan met zeer specifieke eigenschappen en een zeer specifieke samenstelling die voorafgaand aan de verwerking niet aanwezig waren. Zo is boterolie, anders dan het basispreparaat, praktisch onbeperkt houdbaar. Door deze houdbaarheid is er voor boterolie sprake van een zeer specifieke markt aan de vraagzijde.
Het voorgaande geldt eveneens indien het te verwerken product geen in post 21.03 of 21.06 in te delen product zou zijn, maar boter.
Bij haar conclusie van repliek heeft appellante een rapport in geding gebracht, waarin G, voormalig staflid van het Nederlands Instituut voor Zuivelonderzoek, en H, voormalig bestuurslid van het Centraal Orgaan Kwaliteit Zuivel, het volgende stellen:
" Wanneer men boterolie uit boter maakt, verdwijnen fosfolipiden, eiwitten en water als serum en blijft er watervrij melkvet (boterolie) over. Melkfosfolipiden zijn niet separaat te verkrijgen en zijn onmisbaar, met andere ingrediënten om weer boter te maken van boterolie. Bij margarine is het verhaal anders, hier kan men van plantaardige vetten met behulp van (plantaardige) lipiden een smeerbaar mengsel maken dat bekend staat als margarine. Dit verhaal gaat niet op bij boter(vet).
Bovendien komt hier nog bij dat de eigenschappen van boter (uitgangsproduct) en boterolie (nieuw product) zeer verschillend zijn nl:
A) Boter moet bevroren (gekoeld) worden opgeslagen. Boterolie is lang houdbaar op niet gekoelde temperaturen. Dus met name geschikt voor landen met beperkte koelcapaciteit; dus nieuwe markten komen binnen bereik (over economisch voordeel gesproken!), en melkvet komt zo binnen bereik van volkeren die er anders van verstoken zouden zijn
B) Boter is direct geschikt voor menselijke consumptie als eindproduct. Boterolie is een grondstof voor verdere fabricage van een veelheid van producten zoals consumptie-ijs, banket, brood, etc.
C) Gefractioneerd melkvet kan alleen uit boterolie gemaakt worden, niet rechtstreeks uit boter.
· Zachte melkvetfractie is b.v. ijsbereiding
· Middelharde melkvetfractie is b.v. voor banket
· Harde melkvetfractie is b.v. voor korstdeeg
D) Bij transport worden belangrijke kostenbesparingen gerealiseerd (economisch)
· Ongekoeld transport is veel goedkoper
· In geval van boterolie vervoert men geen water (minder volume, zelfde hoeveelheid vet)
E) Boter is als product ongeschikt en boterolie is wel geschikt voor toepassing in de productie van:
· Melkchocolade
· Veevoeder
· Verschillende soorten cosmetica
· Extractie van bepaalde aroma componenten"
5. De beoordeling van het geschil
Het College constateert allereerst dat niet in geschil is dat geen sprake is van de bijzondere situatie waarin op grond van artikel 7, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 876/68 restitutie dient te worden toegekend.
Dit betekent dat ingevolge artikel 6 van Pro Verordening (EEG) nr. 876/68 voor uitbetaling van restitutie vereist is dat het bewijs wordt geleverd dat het uit de Gemeenschap uitgevoerde product van oorsprong uit de Gemeenschap is.
Nu het product waaruit de boterolie is bereid (boter dan wel een basispreparaat voor sauzen) afkomstig is uit Hongarije, zijn bij de vervaardiging van het product boterolie twee of meer landen betrokken geweest. Dit betekent dat ingevolge artikel 5 van Pro Verordening (EEG) nr. 802/68 slechts aangenomen kan worden dat de boterolie van oorsprong uit de Gemeenschap is, indien vaststaat dat op het grondgebied van de Gemeenschap sprake was van een laatste ingrijpende en economisch verantwoorde verwerking of bewerking in een daartoe ingericht bedrijf, terwijl tevens vast moet staan dat deze ver- of bewerking hetzij heeft geleid tot de fabricage van een nieuw product, hetzij een belangrijke fabricagefase uitmaakt.
Blijkens het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 26 januari 1977, nr. 49/76 (Gesellschaft für Überseehandel; Jur EG 1977, blz. 41), is een be- of verwerking slechts ingrijpend in de zin van artikel 5 van Pro Verordening (EEG) nr. 802/68, wanneer het voortgebrachte product specifieke eigenschappen en een specifieke samenstelling vertoont, die het voor die be- of verwerking niet bezat. Vereist is volgens het Hof dat de verrichtingen de kwalitatieve eigenschappen van het product in belangrijke mate wijzigen.
Appellante heeft in de verschillende stadia van de procedure gemotiveerd aangegeven waarom naar haar mening aan de door het Hof geformuleerde criteria wordt voldaan. Laatstelijk is dit geschied door overlegging van het rapport van de heren G en H, waarin wordt betoogd dat een verwerking van boter tot boterolie geen oorsprongswijziging tot gevolg heeft en in het bijzonder aandacht wordt besteed aan het verschil in houdbaarheid en geschiktheid voor verdere verwerking tussen beide producten.
Verweerder motiveert het bestreden besluit op dit onderdeel uitsluitend met op te merken dat het door hem ingenomen standpunt in Nederland wordt gehanteerd bij de afgifte van oorsprongsverklaringen, waarbij hij doelt op de door de Kamers van Koophandel gehanteerde "Handleiding afgifte oorsprongsverklaringen", waarvan verweerder overigens alleen een versie uit januari 1999 kent. In deze handleiding is vermeld dat het vervaardigen van boterolie uit boter geen wezenlijke verandering van het product meebrengt, mede gezien de geringe toegevoegde waarde. Deze vermelding kan niet dienen als toereikende motivering waardoor de door appellante aangevoerde argumenten zijn weerlegd.
Ook de in het primaire besluit en het verweerschrift opgenomen verwijzing naar een bespreking in de vergadering van het Comité Douane Code van januari 1992 - die kennelijk haar neerslag heeft gevonden in het als bijlage 6 bij het verweerschrift gevoegde document - vormt, zonder nadere precisering, geen voldoende motivering waardoor de specifiek door appellante naar voren gebrachte argumenten zijn weerlegd.
Nu verweerder, ook indien met hem zou worden aangenomen dat het uitgangsproduct als boter zou moeten worden aangemerkt, zijn standpunt dat de boterolie niet van oorsprong uit de Gemeenschap is, niet draagkrachtig heeft gemotiveerd, is het beroep reeds hierom gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Ten behoeve van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar merkt het College op dat ook verweerders aanname dat het uitgangsproduct boter zou zijn, zo verweerder hierbij blijft, nadere motivering behoeft.
Het College acht termen aanwezig voor nadere beslissingen als hierna in het dictum van deze uitspraak vermeld.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellante beslist met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellante, vastgesteld op € 805,-- (zegge:
achthonderdvijf euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht van € 204,20 (zegge: tweehonderdvier euro en
twintig cent) vergoedt.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr C.J. Borman en mr F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2002.
w.g. D. Roemers w.g. R.P.H. Rozenbrand