Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/531 28 november 2002
16010 Meststoffenwet
Registratie referentie hoeveelheid
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr. M. Haan en mr. F. Nijnuis, beiden werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 27 maart 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 februari 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant heeft gemaakt tegen een afwijzende beslissing naar aanleiding van een door appellante aan het Bureau Heffingen toegezonden formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen".
Bij brief van 29 april 2002 heeft appellante de gronden van haar beroep aan het College toegezonden.
Op 27 mei 2002 heeft het College van verweerder een verweerschrift ontvangen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2002. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht. Tevens is C namens appellante verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538, hierna: Wijzigingswet), die op 1 januari 2001 in werking is getreden.
Artikel 1, aanhef en onder j, Meststoffenwet definieert bedrijf als geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van de landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden, en in ieder geval dat geheel van productie-eenheden dat is opgegeven op grond van de krachtens artikel 7 gestelde Pro regels inzake de registratie van de productie van dierlijke meststoffen, dan wel het na deze opgave ontstane geheel van productie-eenheden als gevolg van splitsing of samenvoeging overeenkomstig de bij of krachtens hoofdstuk V, de Wet verplaatsing mestproductie of de Wet herstructurering varkenshouderij gestelde regels.
Artikel 1, aanhef en onder q, Meststoffenwet definieert tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, daaronder niet begrepen de oppervlakte waarop zich de bedrijfsgebouwen en daarbij behorende voorzieningen bevinden, die tot het bedrijf behoort op grond van eigendom, een zakelijk gebruiksrecht of een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Pachtwet, en die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is.
Met de inwerkingtreding van de wijzigingswet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet. In artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet is bepaald dat het pluimveerecht overeenkomt met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
" 1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
Artikel 4 van Pro het Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet luidt als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een bedrijf ten aanzien waarvan voldaan is aan de voorwaarden, gesteld in artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, van de wet en gesteld in deze paragraaf, komt overeen met de overeenkomstig hoofdstuk V, titel 2, paragraaf 3, met uitzondering van de artikelen 58k en 58m, van de wet bepaalde hoeveelheid, vermeerderd met de door de belanghebbende bij de melding aangegeven hoeveelheid fosfaat.
2. De door de belanghebbende aangegeven hoeveelheid fosfaat komt ten hoogste overeen met:
a. het op 5 november 1998 voor het bedrijf geldende mestproductierecht, verminderd met de overeenkomstig hoofdstuk V, titel 2, paragraaf 3, met uitzondering van de artikelen 58k en 58m, van de wet bepaalde hoeveelheid fosfaat, of, indien de aldus bepaalde hoeveelheid minder is,
b. de hoeveelheid meststoffen afkomstig van het aantal kippen en kalkoenen waarmee het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen kan worden vergroot ingevolge:
- de milieuvergunning, bedoeld in artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, eerste gedachtestreepje, van de wet, dan wel
- de naar aanleiding van de aanvraag, bedoeld in artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, tweede gedachtestreepje, van de wet verleende milieuvergunning, dan wel
- de melding, bedoeld in artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, derde gedachtestreepje, van de wet, ten opzichte van:
1°. het aantal dat kon worden gehouden op grond van de Wet milieubeheer voor de verlening van deze milieuvergunning, onderscheidenlijk voor deze melding, of, indien het aldus bepaalde aantal hoger is,
2°. het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig hoofdstuk V, titel 2, paragraaf 3, met uitzondering van de artikelen 58k en 58m, van de wet.
3. De hoeveelheid meststoffen afkomstig van kippen, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, wordt slechts in aanmerking genomen voorzover de som van deze hoeveelheid fosfaat en de in het referentiejaar geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen niet groter is dan de som van het op 5 november 1998 voor het bedrijf geldende niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen en het grondgebonden mestproductierecht."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 3 augustus 1995 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente B, met toepassing van artikel 8.4 Wet milieubeheer, appellante een nieuwe, de gehele inrichting omvattende, milieuvergunning verleend voor een pluimveehouderij en akkerbouwbedrijf. De oude vergunning bood ruimte aan 59.500 legkippen terwijl de voornoemde nieuwe vergunning ziet op een uitbreiding tot 110.928 legkippen.
- Door toezending van het formulier "Melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen", door Bureau Heffingen ontvangen op 13 februari 2001, heeft appellante gemeld in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 1 en daarbij aangegeven dat zij in aanmerking wil komen voor de maximale pluimveerechten.
- In reactie op deze melding heeft verweerder appellante bij besluit van 17 augustus 2001 het volgende medegedeeld:
" (…)
Uw bedrijf voldoet aan de voorwaarden van het door u gekozen hardheidsgeval. Bij berekening van het door u gekozen hardheidsgeval heeft uw bedrijf zowel definitieve als voorwaardelijke pluimveerechten.
Wanneer het pluimveerecht alleen op basis van de standaardberekening wordt berekend - dus zonder hardheidsgeval - heeft uw bedrijf meer pluimveerechten. Deze pluimveerechten zijn bovendien allemaal definitief. Hierbij geldt als referentiejaar 1996. Omdat deze berekening gunstiger is gaat Bureau Heffingen daarom uit van de standaardberekening. (…)"
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 25 september 2001 bezwaar gemaakt. Op 30 oktober 2001 heeft appellante een toelichting naar aanleiding van het ingediende bezwaarschrift aan verweerder toegezonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Hiertoe is het volgende overwogen:
" Beoordeling van het bezwaar
Voor uw bedrijf zijn op basis van de standaardberekening pluimveerechten berekend. Uw pluimveerecht wordt op basis van de hoogste productie aan pluimvee in de referentiejaren 1995, 1996 en 1997 bepaald. In het referentiejaar 1996 heeft u de hoogste productie aan pluimvee, 31050 kilogram. Het totale mestproductierecht op 31 december 2000 bedraagt voor uw bedrijf 30.000 kilogram fosfaat. Uw pluimveeproductie past niet binnen uw mestproductierecht van 30 december 2000. Gezien het bovenstaande wordt u een onvoorwaardelijk pluimveerecht van maximaal 30.000 kilogram toegekend. Gelet op de wijze van berekenen van het (extra) pluimveerecht zoals vastgelegd in artikel 4 van Pro het Uitvoeringsbesluit betekent dit, dat u nooit meer dan 30.000 kilogram pluimveerechten kunt krijgen.
Indien uw pluimveerechten worden berekend op basis van hardheidsgeval 1 zou u in de referentiejaren 1995 en 1996 niet aan één van de voorwaarden van hardheidsgeval 1 voldoen. Het betreft hier de voorwaarde dat u ten minste 10% meer pluimveerechten kunt krijgen dan op grond van de standaardberekening. Indien uw pluimveerechten worden berekend op basis van hardheidsgeval 1 zou u in het referentiejaar 1997 wel aan de voorwaarden voldoen. Op basis van hardheidsgeval 1 zou u 30.000 kilogram voorwaardelijke pluimveerechten verkrijgen. Omdat de standaardberekening in uw geval gunstiger is gaat Bureau Heffingen daarom uit van deze berekening. Alle pluimveerechten zijn immers definitief.
Vervolgens geeft u aan dat u een geldige milieu- en bouwvergunning heeft. Daarnaast bent u ook mestproductierechten nodig. Een gedeelte van de mestproductierechten is op uw bedrijf aanwezig. Voor de uitbreiding van de mestproductierechten had u de keuze uit twee mogelijkheden. Deze keuze bestond uit de aankoop van mestproductierechten of het gebruik maken van grondgebonden mestproductierechten. U heeft gekozen voor een samenwerking met een akkerbouwer om op deze manier gebruik te kunnen maken van de grondgebonden mestproductierechten. Er is gezocht naar een passende juridische samenwerkingsvorm. Echter op 5 november 1998 waren de contracten nog niet ondertekend en geregistreerd bij Bureau Heffingen.
De genoemde datum hangt samen met de aankondiging van de maatregelen van de pluimveehouderij. Op deze dag stuurde minister Apotheker een brief aan de Tweede Kamer waarin de hoofdlijnen van de maatregelen reeds waren aangegeven. Om die reden wordt in de Msw en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit geen rekening gehouden met gebeurtenissen die na 6 november 1998 hebben plaatsgevonden. Een andere handelswijze zou anticipatie op toekomstige wet- en regelgeving mogelijk maken, waarmee het effect van de maatregelen grotendeels teniet gaat.
Ten aanzien van uw verzoek om extra pluimveerechten toe te kennen, merk ik het volgende op. De berekening van het extra pluimveerecht ligt vast in de regelgeving.
Hoewel ik begrip heb voor uw situatie, heeft Bureau Heffingen niet de mogelijkheid om van deze berekening af te wijken. Om die reden kan niet aan uw bezwaar tegemoet gekomen worden. Het bezwaar is ongegrond.
In uw situatie heeft de berekening van de pluimveerechten op basis van de standaardberekening plaatsgevonden. Dit is de meest gunstige berekening voor uw bedrijf."
Hieraan heeft verweerder - voor zover thans van belang - in zijn verweerschrift en ter zitting het volgende toegevoegd.
Uit de toepasselijke regelgeving volgt dat appellante voor 6 november 1998 krachtens één van de titels eigendom, zakelijk recht of reguliere pacht diende te beschikken over de 140 hectare landbouwgrond van D teneinde de daarmee samenhangende grondgebonden rechten omgezet te kunnen krijgen in pluimveerechten. Appellante beschikte niet (tijdig) over één van deze titels.
De door appellante beoogde maatschap met D is niet (tijdig) tot stand gekomen, zodat appellante niet op grond hiervan aanspraak kan maken op voornoemde grondgebonden mestproductierechten.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Op grond van de oude milieuvergunning mochten 59.500 legkippen worden gehouden op het bedrijf van appellante. De nieuwe milieuvergunning die op 3 augustus 1995 is verleend zag op een uitbreiding tot 110.928 legkippen. Appellante kon echter op basis van haar mestproductierechten slechts het oude vergunde aantal kippen houden.
Appellante heeft er toen voor gekozen om door middel van een samenwerkingsverband met een akkerbouwer grond bij het bedrijf te betrekken. Appellante heeft D bereid gevonden om aan de beoogde maatschap deel te nemen. D zouden 140 hectare grond inbrengen, corresponderend met 17.500 kilgoram grondgebonden mestproductierechten, terwijl appellante haar inrichting in zou brengen in de maatschap.
Op 23 juli 1998 zijn D akkoord gegaan met de financiële (schriftelijke) afspraken die ter zake van de maatschap moesten worden gemaakt. Mondeling is toen reeds een maatschap overeengekomen.
Ten aanzien van de juridische vastlegging van het maatschapscontract moest nog een aantal zaken worden uitgezocht. Partijen wensten een maatschapscontract dat voor alle partijen bevredigend was en voorts de toets van de Meststoffenwet kon doorstaan. Op 6 november 1998 waren partijen alsmede hun respectievelijke financiers nog in onderhandeling over de precieze uitwerking van het maatschapscontract. In 2000 is definitief afgezien van het tot stand brengen van de maatschap omdat de daarmee te dienen doelen niet meer konden worden gerealiseerd.
Verweerder weigert ten onrechte de grondgebonden mestproductierechten die samenhangen met de 140 hectare grond die D in de maatschap hebben ingebracht te betrekken bij de hoogte van het pluimveerecht van appellante.
Indien deze grond wel wordt betrokken bij het bedrijf van appellante is toepassing van categorie 1 van de hardheidsgevallen bij appellante geboden.
Verweerder is volledig voorbij gegaan aan het gegeven dat voor 6 november 1998 het financiële raamwerk van de maatschapsovereenkomst reeds vaststond. Van anticipatie op toekomstige wet- en regelgeving was dan ook geen sprake. Verweerder heeft verzuimd dienaangaande bij appellante informatie in te winnen alvorens de bestreden beslissing te nemen. In zoverre acht appellante dit besluit op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen.
Verweerder geeft in de bestreden beslissing ten onrechte niet aan op welke artikelen van de Meststoffenwet en het Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet het bestreden besluit berust. Aldus is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1. Vooropgesteld wordt dat tussen partijen niet in geschil is dat appellante voldoet aan de voorwaarden voor hardheidsgeval 1, zoals gesteld in artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet, terwijl appellante voorts voor 6 november 1998 beschikte over een niet-gebonden mestproductierecht varkens/kippen van 30.000 kg fosfaat.
5.2. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat, hoewel in het onderhavige geval wordt voldaan aan de voorwaarden voor vaststelling van pluimveerechten overeenkomstig hardheidsgeval 1, die vaststelling achterwege dient te blijven nu dit gelet op artikel 4, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet voor appellante niet tot een gunstiger uitkomst dan de standaardberekening kan leiden.
5.3. Appellante heeft in dit verband betoogd dat verweerder bij de beoordeling van haar mestproductierechten ingevolge hardheidsgeval 1 ten onrechte de grondgebonden mestproductierechten van D buiten beschouwing heeft gelaten, terwijl het in aanmerking nemen van deze rechten (voor 140 hectare landbouwgrond, corresponderend met 17.500 kg fosfaat) voor haar wel degelijk tot een gunstiger uitkomst dan de standaardberekening leidt.
5.4. Het College verwerpt het betoog van appellante en overweegt daartoe als volgt.
Anders dan appellante stelt was op 6 november 1998 geen sprake van een (mondelinge) maatschapsovereenkomst tussen haar en D. De gestelde overeenstemming met betrekking tot de financiële aspecten is hiertoe onvoldoende.
Ter zitting van het College heeft appellante bovendien verklaard dat partijen op 6 november 1998 nog in onderhandeling waren over de invulling van de tot stand te brengen maatschap en meegedeeld dat de plannen om tot een maatschap te komen uiteindelijk (in 2000) zijn stilgelegd omdat de met een maatschap te dienen doelen niet meer konden worden verwezenlijkt. Nu reeds uit het door appellante gestelde moet worden geconcludeerd dat van een (uiterlijk op 5 november 1998) totstandgekomen maatschap geen sprake was, bestaat geen aanleiding terzake getuigen te doen horen. Dit leidt er eveneens toe dat verweerder niet in strijd met de door hem in acht te nemen zorgvuldigheid heeft gehandeld, doordat hij heeft nagelaten nadere informatie bij appellante in te winnen omtrent de beoogde maatschap.
5.5. Uit het voorgaande volgt dat de grondgebonden mestproductierechten van D op 5 november 1998 niet tot het bedrijf van appellante behoorden, zodat verweerder deze mestproductierechten bij diens beoordeling of vaststelling overeenkomstig hardheidsgeval 1 voor appellante gunstiger was, terecht buiten beschouwing heeft gelaten.
Verweerder heeft derhalve terecht geconcludeerd dat toepassing van de bepalingen van hardheidsgeval 1 voor appellante minder gunstig was dan de standaardberekening, zodat appellante bij die toepassing geen belang heeft.
5.6. Hoewel het verweerder niet zou hebben misstaan in het bestreden besluit uitdrukkelijk melding te maken van de artikelen van de Meststoffenwet en het Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststroffenwet waarop dit is gebaseerd, kan dit in de gegeven omstandigheden, waaronder het feit dat het debat tussen partijen zich in bezwaar niet heeft toegespitst op de relevante bepalingen terwijl de reden om geen toepassing te geven aan hardheidsgeval 1 voor appellante genoegzaam kenbaar was, evenmin leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering berust.
Het beroep van appellante dient ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr M.A. van der Ham, mr J.A. Hagen en mr J.L.W. Aerts in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 november 2002.
w.g. M.A. van der Ham w.g. Th.J. van Gessel