Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 02/682 28 november 2002
16010 Meststoffenwet
Registratie referentie hoeveelheid
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr J.A.J. van Houtum, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder.
1. De procedure
Op 24 april 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 maart 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 16 augustus 2001, waarbij aan appellant is bericht dat hij niet in aanmerking komt voor toepassing van hardheidsgeval 1, als geregeld in artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, van de Meststoffenwet (hierna: Msw).
Verweerder heeft op 21 juni 2002 een verweerschrift ingediend.
Nadat beide partijen bij op 14 oktober 2002 ontvangen faxberichten aan het College toestemming hebben gegeven het onderzoek ter zitting achterwege te laten, heeft het College het onderzoek met toepassing van artikel 19 Wet Pro bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie juncto artikel 8:57 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) heeft verweerder de Tweede Kamer onder meer te kennen gegeven dat het kabinet het gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen en dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Het vorenstaande heeft geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. nr. 538, hierna Wijzigingswet), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet (hierna: Msw) is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, van de Msw. In artikel 58h, eerste lid, Msw is bepaald dat het pluimveerecht overeenkomt met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Ingevolge artikel 58g, tweede lid, Msw geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Msw is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
" 1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer."
Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de met ingang van 1 maart 1993 ingetrokken Hinderwet verviel een op grond van die wet verleende vergunning - voorzover hier van belang - indien de inrichting waarop die vergunning betrekking had, niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning was voltooid en in werking gebracht. Ingevolge het derde lid van deze bepaling verviel - onder meer - de vergunning voor het gedeelte van de inrichting dat gedurende drie achtereenvolgende jaren buiten gebruik was geweest.
Sedert 1 maart 1993 is in artikel 8.18, eerste lid, Wet milieubeheer (Wmb) onder meer bepaald dat een vergunning vervalt indien de inrichting niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning is voltooid en in werking gebracht.
Ingevolge artikel 8.4 van de Wmb kan het bevoegd gezag dat wordt geconfronteerd met een vergunningaanvraag voor het veranderen van een inrichting of de werking daarvan, terwijl voor die inrichting al een of meer vergunningen krachtens deze wet zijn verleend,
uit eigen beweging of op verzoek - kort gezegd - bepalen dat een vergunning wordt gevraagd, die de eerdere vergunning(en) vervangt; de revisievergunning.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 18 november 1974 is aan appellant een Hinderwetvergunning verleend voor het houden van 90.000 vleeskuikens.
Nadat appellant in 1990 en 1993 bij burgemeester en wethouders van C (hierna: burgemeester en wethouders) veranderingen in de inrichting heeft gemeld, hebben burgemeester en wethouders naar aanleiding van een aanvraag van appellant op 29 april 1996 een nieuwe, de gehele inrichting omvattende (revisie)vergunning verleend, op grond waarvan het appellant onder meer is toegestaan maximaal 90.000 vleeskuikens te houden.
- Appellant heeft een op 26 januari 2001 ondertekend formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen" aan Bureau Heffingen doen toekomen, waarin hij heeft aangegeven in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 1.
- Bij besluit van 16 augustus 2001 heeft verweerder aan appellant meegedeeld dat zijn bedrijf niet voldoet aan de voorwaarden voor hardheidsgeval 1, omdat (de aanvraag voor de) nieuwe milieuvergunning geen betrekking heeft op vergroting van het aantal kippen en/of kalkoenen.
- Bij brief van 18 september 2001 heeft appellant, onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 27, derde lid, van de Hinderwet, tegen voormeld besluit bezwaar gemaakt.
- Bij aanvullend bezwaarschrift van 31 oktober 2001 heeft appellant er op gewezen dat de nieuwe milieuvergunning wel degelijk ziet op een uitbreiding van het aantal op zijn bedrijf te houden mestkuikens, aangezien er gedurende een aantal jaren sprake is geweest van onderbezetting en hierdoor een gedeelte van het vergunde aantal vleeskuikens van rechtswege is komen te vervallen. Ter motivering van deze stelling wijst appellant op de aangiften overschotheffingen, zoals die door hem jaarlijks bij Bureau Heffingen zijn ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant kennelijk ongegrond verklaard. Dit besluit houdt - voorzover hier van belang - het volgende in.
" Beoordeling van het bezwaar
Vergroting aantal te houden dieren
Volgens artikel 58k, eerste lid, onderdeel a Msw moet de aangevraagde of verleende vergunning of de ingediende melding zien op een 'vergroting' van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen. Om vast te stellen of er sprake is van een vergroting wordt een vergelijking gemaakt tussen het aantal kippen of kalkoenen (uitgedrukt in kg fosfaat) in de aangevraagde vergunning en het aantal kippen of kalkoenen dat daarvòòr vergund was (uitgedrukt in kg fosfaat). De toegestuurde milieuvergunning ziet niet op een uitbreiding van het aantal op het bedrijf te houden kippen.
Vervallen van vergunning
Op grond van artikel 27 Hinderwet Pro of artikel 8.18 Wet milieubeheer kan (een deel van) de vigerende vergunning, al dan niet van rechtswege, komen te vervallen. Indien dit aan de orde is, maakt Bureau Heffingen een vergelijking tussen het aantal kippen of kalkoenen van het niet-vervallen deel van de vigerende vergunning en het aantal kippen of kalkoenen in de nieuwe aanvraag. De vraag of een (deel van de) vergunning vervallen is, dient te worden beantwoord door de gemeente, omdat deze het bevoegd gezag is met betrekking tot milieuvergunningen. Bureau Heffingen treedt niet in deze beoordeling door de gemeente.
Op basis van artikel 27 Hinderwet Pro zijn er volgens de gemeente C geen rechten komen te vervallen. Hiervoor verwijs ik naar de verklaring van de gemeente C, waarvan een kopie is bijgevoegd. Het vervallen van een deel van de rechten kan niet worden aangetoond door te verwijzen naar de dieraantallen op de aangifte overschotheffing."
Aan het bestreden besluit is een brief gehecht van 15 januari 2002 van burgemeester en wethouders aan Bureau Heffingen. In deze brief verklaren burgemeester en wethouders naar aanleiding van een op 9 januari 2001 gevoerd telefoongesprek tussen een medewerker van Bureau Heffingen en een medewerker van de gemeente dat in de vergunning van
29 april 1996 het vigerend recht tot het houden van dieren is opgenomen en dat bij vergunningen, die verleend zijn voor 1993 toetsing plaatsvindt of de eerder verleende rechten tot het houden van dieren in stand zijn gebleven (artikel 27 Hinderwet Pro). Voorts stellen zij dat blijkens verslagen van het vooroverleg in het kader van de vergunningverlening diertellinggegevens nodig waren betreffende de periode 1986 tot en met mei 1993 en dat na toetsing van door appellant overgelegde afleverbonnen van kuikens van 1986 en 1993, alsmede meitellinggegevens van 1985 en 1992 is gebleken dat geen rechten tot het houden van dieren vervallen zijn.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder baseert zijn standpunt dat geen sprake is van het gedeeltelijk van rechtswege vervallen van het recht tot het houden van vleeskuikens, ten onrechte volledig op de door hem ontvangen informatie van burgemeester en wethouders. Uit de brief van 15 januari 2002 blijkt dat de gemeente slechts enkele willekeurige meetmomenten heeft gehanteerd, zodat niet deugdelijk is vastgesteld of de oude vergunning wegens het gedurende een aaneengesloten periode van drie jaar niet gebruiken van een deel van het vergunde aantal dieren, gelet op artikel 27, derde lid, Hinderwet gedeeltelijk was vervallen. Hierbij komt dat verweerder, althans Bureau Heffingen, zelf de beschikking heeft over gegevens, waaruit is af te leiden of zich de situatie van voormeld artikellid van de Hinderwet heeft voorgedaan.
Aan de hand van bij het beroepschrift gevoegde diertellingkaarten stelt appellant dat wel degelijk sprake is geweest van een zodanige onderbezetting van het aantal vleeskuikens in de aaneengesloten periode van 1989 tot en met 1992, dat het vergunde aantal van 90.000 hierdoor gedeeltelijk van rechtswege is vervallen. Appellant stelt zich op het standpunt dat ook niet aannemelijk is dat geen sprake is geweest van het gedeeltelijk vervallen van de oorspronkelijke vergunning, omdat het dan immers voor hem niet nodig was geweest de nieuwe vergunning, zoals die op 29 april 1996 is verleend, aan te vragen.
Op grond van het vorenstaande verzoekt appellant het College het bestreden besluit te vernietigen en verweerder te veroordelen in de kosten en schade.
5. De beoordeling van het geschil
Appellant heeft reeds in bezwaar aangevoerd dat een gedeelte van de oorspronkelijke Hinderwetvergunning, voorzover deze betrekking had op het maximaal toegestane aantal vleeskuikens, op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet van rechtswege vervallen zou zijn. Naar aanleiding hiervan heeft Bureau Heffingen telefonisch informatie verzocht bij de gemeente C, welke informatie vervolgens bij de brief van 15 januari 2002 door burgemeester en wethouders is verschaft. Vervolgens heeft verweerder zonder appellant in kennis te stellen van (de inhoud van) voormelde brief het bestreden besluit genomen.
Door deze handelwijze heeft verweerder gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 4:7, eerste lid, van de Awb, terwijl geen sprake is van de uitzonderingsgrond als vervat in het tweede lid van dit artikel. Reeds om deze reden is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
Verweerder zal derhalve opnieuw op het bezwaar van appellant moeten beslissen. In dit verband wijst het College voorts op het volgende.
In de bij partijen bekende uitspraken van het College van 5 september 2002 (zaaknrs. AWB 02/293 en 02/644) heeft het College de vraag of voor een vergroting van het varkensrecht op grond van het - met artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Msw corresponderende - artikel 9, eerste lid, Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (Bhv) is vereist dat ingevolge de in het relevante tijdvak aangevraagde en verleende milieuvergunning meer varkens op het bedrijf mogen worden gehouden dan ingevolge de oude Hinderwet- of milieuvergunning ten hoogste was toegestaan, ontkennend beantwoord. Vervolgens heeft het College in de uitspraak van 10 oktober 2002 in de zaak met het nr. AWB 02/286 geoordeeld dat het gelet op voormelde uitspraken en de door de wetgever beoogde aansluiting van de hardheidsregeling voor het stelsel van pluimveerechten bij de hardheidsregeling in het kader van de Wet herstructurering varkenshouderij en het Bhv, in de rede ligt om bij toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, van de Msw evenmin een vergelijking te maken tussen het aantal op basis van een revisievergunning te houden dieren en het aantal, dat ten hoogste mocht worden gehouden op basis van de voordien geldende (oprichtings)vergunning. In die uitspraak heeft het College er tevens op gewezen dat de verwijzing in artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, van de Msw naar artikel 58h van deze wet, er - onmiskenbaar - op duidt dat het niet gaat om uitbreiding van het aantal kippen/kalkoenen dat op basis van de oude vergunning ten hoogste is toegestaan, maar om uitbreiding van het feitelijk (in een bepaald referentiejaar) gehouden aantal dieren en dat deze conclusie wordt bevestigd door de wetsgeschiedenis van de Wijzigingswet.
Verweerder is derhalve bij het bestreden besluit uitgegaan van een onjuiste interpretatie van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Msw, zodat dit besluit tevens in strijd is met de wet. Bij de nieuw te nemen beslissing op het bezwaar van appellant zal verweerder derhalve alsnog moeten nagaan of de revisievergunning van 29 april 1996 ziet op een vergroting met ten minste 10% van het aantal vleeskuikens dat appellant feitelijk in het door hem gekozen referentiejaar heeft gehouden.
Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant, zijnde de kosten van de door zijn gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van het beroepschrift), die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op € 322,-. Voorts ziet het College aanleiding voor nevenbeslissingen als hierna te melden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van verweerder van 21 maart 2002;
- bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellant, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 109,--(zegge: honderdennegen euro) aan hem wordt
vergoed;
- veroordeelt verweerder in de kosten aan de zijde van appellant, vastgesteld op € 322,- (zegge driehonderd twee en twintig
euro);
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die genoemde bedragen moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 november 2002.
w.g. M.A. van der Ham w.g. Th.J. van Gessel