Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/58 17 december 2002
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. G.W.A. Bernards, advocaat te Veldhoven,
tegen
1) de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, en
2) de inspecteur-districtshoofd van de Veterinaire Dienst, te Nijmegen, verweerders,
gemachtigde: (thans) mr. J.C.M. Oudshoorn, werkzaam op het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te Den Haag.
1. De procedure
Op 20 januari 1999 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 9 december 1998 van verweerders. Bij dit besluit zijn ongegrond verklaard de bezwaren van appellant tegen (a) het besluit van 10 februari 1997 van verweerder sub 2, houdende maatregelen als bedoeld in artikel 22 Gezondheids Pro- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd), en (b) het besluit van 28 maart 1997 van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: LNV), strekkende tot tegemoetkoming op grond van artikel 86 Gwd Pro in door appellant geleden schade, onder verlaging van het bedrag van de tegemoetkoming met vijfendertig procent.
Op 19 april 1999 heeft het College de gronden van het beroep ontvangen.
Op 27 september 1999 heeft het College van verweerders een verweerschrift ontvangen.
Bij griffiersbrief van 17 maart 2000 is appellant gevraagd of hij zijn beroep wenst te handhaven in het licht van de, bij de griffiersbrief gevoegde, uitspraken van 29 februari 2000 van het College (AWB 98/140; AB 2000, 206; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer ZG1820; en AWB 99/49). Bij brief van 30 mei 2000 heeft appellant (a) te kennen gegeven dat hij zijn beroep wenst te handhaven, (b) de gronden van zijn beroep nader aangevuld en (c) nadere stukken ingebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juni 2001. Appellant en zijn gemachtigde zijn niet verschenen. Het standpunt van verweerders is toegelicht door mr. G. de Goede en mr. J.J.H.M. Hanssen, destijds beiden werkzaam op het ministerie van LNV. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Bij beschikking van 14 juni 2001 heeft het College het onderzoek heropend teneinde verweerders de gelegenheid te bieden het taxatierapport toe te zenden, alsmede (andere) stukken waaruit blijkt op welk tijdstip de varkens op het bedrijf van appellant zijn gedood en op welke grondslag deze maatregel berustte.
Bij brief van 27 juni 2001 heeft appellant stukken in het geding gebracht.
Bij brief van 18 juli 2001 hebben verweerders stukken overgelegd en een nadere standpuntbepaling ingezonden.
Bij brief van 3 augustus 2001 heeft appellant gereageerd op de nadere standpuntbepaling van verweerders.
Bij brief van 3 oktober 2001 hebben verweerders gereageerd op de brief van 3 augustus 2001 van appellant.
Het tweede onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2001. Appellant en zijn gemachtigde zijn niet verschenen. Het standpunt van verweerders is nader toegelicht door mr. Hanssen voornoemd. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Bij beschikking van 25 januari 2002 (www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AD9080) heeft het College het onderzoek heropend teneinde partijen in de gelegenheid te stellen, op basis van de gepubliceerde tekst van de algemene maatregel van bestuur tot wijziging van het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten hun nadere standpunt kenbaar te maken. Als bijlage bij deze beschikking is gevoegd de beschikking van 10 januari 2002 van het College in de zaken AWB 98/260 en 98/314 (AB 2002, 81; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AE1292).
Bij griffiersbrief van 16 april 2002 is appellant de vindplaats van de wijziging van het Besluit verlaging tegemoetkoming (Staatsblad 2002, 22) en het advies van de Raad van State met de daarbij behorende stukken (Staatscourant 2002, 30, bijvoegsel) medegedeeld.
Bij brief van 29 juli 2002 heeft appellant verzocht om toezending van de nadere standpuntbepaling van de appellanten in de zaken AWB 98/260 en 98/314.
Bij griffiersbrief van 1 augustus 2002 is appellant medegedeeld dat, omwille van de bescherming van de persoonsgegevens van de appellanten in de zaken AWB 98/260 en 98/314, niet wordt overgegaan tot toezending van de gevraagde nadere standpuntbepaling. In de griffiersbrief is geadviseerd de gemachtigde van de appellanten in de zaken AWB 98/260 en 98/314, zijnde een kantoorgenoot van de gemachtigde van appellant, te vragen of appellanten in de zaken AWB 98/260 en 98/314 er bezwaar tegen hebben dat hun nadere standpuntbepaling aan appellant ter beschikking wordt gesteld.
Nadat partijen hiervoor toestemming hadden gegeven, verweerders bij brief van 5 augustus 2002 en appellant bij brief van 10 oktober 2002, heeft het College met toepassing van artikel 8:57 Algemene Pro wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het College het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een weergave van de ten tijde hier van belang geldende wet- en regelgeving verwijst het College allereerst naar paragraaf 2.1 van zijn voormelde uitspraak van 29 februari 2000 (AWB 98/140).
Ten tijde hier van belang bepaalde artikel 2, aanhef en onder h, van de - inmiddels ingetrokken - Richtlijn 80/217/EEG, zoals gewijzigd, dat zowel een officiële bevestiging van klinische symptomen van klassieke varkenspest als een positieve uitslag van laboratoriumonderzoek geldt als bewijs van besmetting met klassieke varkenspest.
De verplichting iedere aan- en afvoer van varkens binnen twee werkdagen te melden aan het Identificatie- en Registratiebureau Varkens te Deventer (hierna: Bureau) was ten tijde hier van belang neergelegd in artikel 9 van Pro de - inmiddels vervallen - Verordening van het Landbouwschap inzake de identificatie en registratie van varkens 1995 (PBO-blad 29 december 1995, jaargang 45, nummer 83, L67; hierna: Verordening). Dit artikel luidde als volgt:
" 1. De ondernemer is verplicht binnen 2 werkdagen alle mutaties in zijn varkensstapel met uitzondering van geboorten, aan het I & R bureau te melden.
2. Het melden wordt volledig en naar waarheid gedaan volgens de door de Afdeling te stellen regels en heeft in ieder geval betrekking op:
a. het UBN van betrokken vestiging;
b. het UBN van de vestiging of van het bedrijf waaraan afgestaan of waarvan ontvangen is;
c. indien dit afwijkt van de in onderdeel b. bedoelde UBN's, het nummer op het merk dat is aangebracht op het varken waarop de mutatie betrekking heeft;
d. het aantal varkens en de soort varkens waarop de mutatie betrekking heeft;
e. de datum van mutatie;
f. in voorkomend geval het nummers van het gezondheidscertificaat; en
g. de wijze van vervoer."
De artikelen 7, 8 en 8a Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten (Staatsblad 1996, 256; hierna: Zoönosenbesluit), genoemd in voormelde uitspraken van 29 februari 2000 van het College, zijn inmiddels vervallen. De daarin geregelde materie wordt thans geregeld in het, op 20 december 2000 in werking getreden, Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten (Staatsblad 2000, 537; hierna: Besluit verlaging tegemoetkoming).
2.2 Op grond van de stukken en de onderzoeken ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 7 februari 1997 zijn bij varkens op het bedrijf van appellant aan het adres B te X (UBN: K) klinische symptomen van varkenspest vastgesteld.
- Op 8 februari 1997 zijn monsters van varkens op het bedrijf van appellant aan het adres B, onder vermelding van het bedrijf van appellant aan het adres C te X (UBN: L), voor onderzoek opgestuurd naar ID-Lelystad (thans genaamd CIDC-Lelystad). Op het inzendformulier diagnostisch onderzoek van de Gezondheidsdienst voor Dieren, gedagtekend 8 februari 1997 en ingevuld door dierenarts J. Vos, is (a) vermeld dat organen zijn ingezonden, (b) het hokje "klassieke varkenspest" aangekruist en (c) vermeld: "klinisch verdacht varkenspest". Volgens het formulier is materiaal van vier identificatienummers ingezonden.
- Op 9 februari 1997 zijn de varkens van appellant op het bedrijf aan het adres B (UBN: K) en bepaalde producten en voorwerpen aldaar getaxeerd, waarna de varkens zijn gedood en de getaxeerde producten en voorwerpen zijn vernietigd.
- In zijn besluit van 10 februari 1997 heeft verweerder sub 2 de door hem in verband met besmetting met varkenspest noodzakelijk geachte maatregelen als bedoeld in artikel 22 Gwd Pro neergelegd, waaronder het doden van alle varkens op het bedrijf en het vernietigen van bepaalde producten en voorwerpen. Het besluit van 10 februari 1997 is als volgt geadresseerd:
"A (perceel B)
P/a C
X
UBN-nummer: [niet ingevuld, opmerking CBb]"
- In een rapport van 26 februari 1997 van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) wordt onder meer het volgende opgemerkt:
" Naar aanleiding van besmetverklaring met varkenspest hebben wij, A.H.J. REIJNTJES en H.J.M. BERTENS een onderzoek ingesteld naar de naleving van de voor dat bedrijf geldende voorschriften, als bedoeld in artikel 8 van Pro het Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten ten behoeve van de schaderegeling.
(…)
Het betreft hier uitsluitend het mestbedrijf van A (UBN K), B te X. Het fokbedrijf van A (UBN L), C te X is op 13 februari 1997 preventief geruimd.
(…)
Uit meldingsgegevens van het I&R-systeem varkens, verstrekt door het I&R-bureau, na vergelijking met de gegevens, vermeld op de diverse "I&R regeling Varkens Vervoerdocumenten" bleek (…) ondermeer het navolgende:
Aanvoer afmestbiggen:
- 18-01-97 198 x Van A (UBN L); geen aanmelding A (UBN K), wel afmelding A (UBN L) d.d. 08-02-1997.
- 23-12-96 145 x Van A (UBN L); geen aanmelding A (UBN K), ook geen afmelding A (UBN L).
- 09-12-96 66 x Van A (UBN L); geen aanmelding A (UBN K), ook geen afmelding A (UBN L)."
- Bij brief van 24 maart 1997 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 10 februari 1997 van verweerder sub 2.
- Bij besluit van 28 maart 1997 heeft de Minister van LNV appellant een tegemoetkoming in de schade ten bedrage van fl. 106.562,11 verstrekt. Het bedrag van de tegemoetkoming is met vijfendertig procent verlaagd, omdat appellant volgens voormeld rapport van de AID drie keer de aanvoer van een partij varkens niet heeft gemeld aan het Bureau.
- Bij brief van 7 mei 1997 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 maart 1997.
- Op 26 januari 1998 is de toenmalige gemachtigde van appellant gehoord omtrent voormelde bezwaren.
- Op 9 februari 1998 heeft de toenmalige gemachtigde van appellant telefonisch verklaard dat appellant de feiten die in het AID-rapport zijn geconstateerd niet langer betwist.
- Bij brief van 27 oktober 1998 hebben verweerders appellant een aantal stukken toegezonden, onder mededeling dat in deze stukken abusievelijk wordt gesproken over het bedrijf aan het adres C met UBN L, terwijl het gaat om het bedrijf aan het adres C met UBN K. In de brief delen verweerders mede dat zij er zonder tegenbericht van uitgaan dat appellant geen behoeft heeft aan een reactie op de toegezonden stukken. Bij de brief van 27 oktober 1997 is onder meer een stuk gevoegd, waarin het volgende wordt vermeld:
" Bedrijf: A, C, X
UBN: L
Inzending orgaanmateriaal t.b.v. klassieke varkenspest diagnostiek:
· Datum ontvangst materiaal op ID-DLO: 8-2-1997
· materiaal (tonsil en nier) van 4 dieren
· Uitgevoerd onderzoek: IFT (dus geen IPT voor bevestiging diagnose KVP)
· Uitslag (zie inzendformulier): 2 dieren positief voor pestivirus antigeen
· De uitslag is waarschijnlijk telefonisch aan de RVV doorgegeven.
· Officiële uitslag volgde later.
· Datum uitslag: 10-2-1997
In een later stadium is op het oorspronkelijk materiaal van een positief monster alsnog een IPT (specifiek voor klassieke varkenspest) gedaan:
· Datum IPT: 22-6-1998
· Uitslag: positief voor klassieke varkenspest (…)
Conclusie: Bedrijf A was op 8-2-1997 besmet met het klassieke varkenspest virus."
- Onder evenbedoeld overzicht is een uitdraai van een computerscherm zichtbaar, met de aanduiding "LMS OPVRAAGSCHERM BATCH-GEGEVENS VARKENSPEST LMS 9E". De uitdraai heeft betrekking op UBN 1704790, waarbij appellant als eigenaar wordt genoemd. Als datum ontvangst wordt genoemd 8 februari 1997, als monsterdatum I 8 februari 1997 en als datum uitslag 10 februari 1997.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij faxbericht van 18 juli 2001 heeft drs. P.L. Eblé, ten tijde hier van belang vervangend labhoofd lab Varkenspest bij ID-Lelystad, verweerders desgevraagd het volgende medegedeeld:
" (…) nota betreffende de uitslag van de IFT van de organen van bedrijf A, X, UBN-nr L, opgestuurd door de GD Boxtel onder SZ-nr M.
Op het inzendformulier diagnostisch onderzoek is links onderaan een datum ingevuld, dit wordt door de GD gedaan. Op de copie die in jullie bezit is, zie je rechts bovenaan een vierkant kader, dit is de stempel die door het ID op het formulier wordt gezet zodra het materiaal binnenkomt op het lab. In dit kader worden verschillende dingen ingevuld, de inzending krijgt o.a. een zgn. MP-nr (test-nr voor de IFT, in dit geval N), en de ontvangstdatum op het lab wordt ingevuld.
Op de copie is in dit kader te zien dat de monsters op 8 februari op het lab zijn binnengekomen. Uit de werkprotocollen van de IFT blijkt dat MP-nr N op 8 februari is getest en ook positief was.
De gewoonte was om positieve uitslagen dezelfde dag nog telefonisch door te geven aan RVV centraal (rechtstreeks vanuit het lab, of via de directeur van het ID).
Het invoeren van de uitslagen in het computersysteem van het ID (het LMS) waarmee de uitslagen normaliter worden verzonden, werd bewust pas een dag later gedaan dan het telefonisch doorgegeven, zodat de RVV tijd had om evt maatregelen uit te voeren voordat de uitslag via het LMS openbaar werd. Hoogstwaarschijnlijk is het invoeren in LMS in dit geval pas op 10 februari ipv 9 februari gedaan omdat 9 februari een zondag was.
Op het gedeelte van de handmatig gemaakte fax van 8 februari 1997 die in het bezit is van LNV staat een bevestiging van de bedrijven die op 8 februari 1997 positief waren in de IFT. Het nummer van de afzender (faxnummer dat bovenaan de fax staat) is het faxnummer van het 'oude' varkenspestlab."
- In het dossier bevindt zich een kopie van een faxbericht. Aan de bovenzijde van dit faxbericht wordt onder meer vermeld "08/02 '97" en "ID-DLO, AFD.PEV". In het faxbericht, dat verder geen aanduiding van datum, afzender of geadresseerde bevat, wordt onder meer het volgende vermeld:
" Het materiaal van onderstaande bedrijven is m.n.v. de kryostaat IFT positief op varkenspest.
UBN nr. Bedrijf Adres Woonplaats Aantal dieren
(…)
L A C X 4"
- In het dossier bevindt zich een brief van 12 juli 2001, waarin het volgende wordt verklaard:
" O[nd]ergetekende drs H. Moser verklaart hierbij dat hij tijdens de varkenspest uitbraak in de periode februari 1997 t/m voorjaar 1998, verantwoordelijk was voor de afdeling tracering in het crisiscentrum in Boekel en Uden.
Op de afdeling tracering werden o.a. de positieve uitslagen van het onderzoek op varkenspest van het ID-DLO te Lelystad verwerkt en doorgegeven aan de afdeling ruiming.
Tijdens bovengenoemde periode zijn nimmer varkensbedrijven als besmet bedrijf geruimd, voordat de uitslag van het onderzoek op het ID-DLO te Lelystad bekend was."
3. Het bestreden besluit en de standpunten van partijen
3.1 In het bestreden besluit hebben verweerders met name het volgende overwogen.
Het besluit tot besmetverklaring is rechtmatig, reeds nu vaststaat dat varkens op het bedrijf van appellant zijn besmet met klassieke varkenspest. Gelet op de spoedeisendheid van het treffen van bestrijdingsmaatregelen was verweerder sub 2 bevoegd het besluit van 10 februari 1997 te nemen en hoefde hij appellant voordien niet te horen. Doding van de varkens op een besmet bedrijf is verplicht voorgeschreven in artikel 5 Richtlijn Pro 80/217/EEG.
De Gwd bevat een gesloten stelsel van tegemoetkomingen in de schade. Volledige schadeloosstelling op grond van de Gwd is, afgezien van het bepaalde bij artikel 91 Gwd Pro, niet mogelijk. Van een bijzonder geval als bedoeld in evengenoemd artikel is in casu geen sprake. Schade door maatregelen ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte dient in beginsel als een normaal bedrijfsrisico te worden aangemerkt, aangezien het houden van vee nu eenmaal het risico van ziekte van dat vee insluit. Mitsdien bestaat geen aanleiding tot verdere tegemoetkoming in de schade dan appellant reeds is vertrekt.
Gelet op de intensieve wijze waarop de varkenshouderij in Nederland wordt uitgeoefend, de belangen van deze sector en de hoge mate van besmettelijkheid van het varkenspestvirus, is een snelle en effectieve tracering van dit virus van groot belang. Gelet hierop dienen varkenshouders de in de Verordening neergelegde verplichtingen stipt na te leven. Bezien in het licht van het vorenstaande is het in artikel 8 Zo Proönosenbesluit neergelegde kortingspercentage van vijfendertig in geval van het niet naleven van door een bedrijfslichaam - in casu het Landbouwschap - opgestelde regelen, in het onderhavige geval de verplichting alle mutaties in de varkensstapel binnen twee werkdagen te melden aan het Bureau, ten algemene niet onevenredig. Hierbij is in aanmerking genomen dat de meldplicht niet onevenredig bezwarend is voor varkenshouders.
Het opleggen van de korting getuigt in casu niet van een onevenredige hardheid, gelet op enerzijds voormelde algemene belangen en anderzijds het aantal overtredingen van de meldplicht. Appellant heeft drie keer de aanvoer van een partij varkens niet gemeld. Dat volgens appellant sprake was van interne transporten, leidt niet tot een ander oordeel. De betreffende bedrijven hebben elk een eigen UBN en dienen derhalve als afzonderlijke bedrijven te worden aangemerkt. Dat zijn administratie volgens appellant wegens drukte niet volledig was bijgewerkt, komt voor zijn rekening.
3.2 In het aanvullend beroepschrift heeft appellant met name het volgende aangevoerd.
De toegepaste verlaging van de tegemoetkoming in de schade is een administratieve boete, zodat sprake is van een strafvervolging in de zin van artikel 6 Europees Pro Verdrag tot bescherming voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden. De in dat artikel neergelegde rechtswaarborgen zijn jegens appellant niet in acht genomen.
Het automatisch toepassen van in algemeen verbindende voorschriften neergelegde verlagingspercentages is in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Het gaat niet aan het verlagingspercentage niet mede te laten afhangen van de individuele belangen van de overtreder en de aard en ernst van de geconstateerde overtredingen.
De wetgever heeft bij het opstellen van artikel 86, tweede lid, Gwd beoogd dat het stelsel van verlagingen van tegemoetkomingen in de schade wordt neergelegd in een algemene maatregel van bestuur. Het toepassen van een verlaging wegens het overtreden van de Verordening is hiermee in strijd.
Blijkens de Nota van Toelichting bij het Instellingsbesluit Landbouwschap mag dit schap alleen regels stellen met betrekking tot onderwerpen waarvan hem de (nadere) regeling uitdrukkelijk is overgelaten. Hiervan is in casu geen sprake: de Wet op de Bedrijfsorganisatie noch het Instellingsbesluit kent het Landbouwschap de bevoegdheid toe regelen te stellen met betrekking tot de onderhavige materie.
Het is niet aan verweerders maar aan de Europese Commissie te beoordelen of de Verordening handelsbelemmerend kan uitwerken. Bovendien bevat Richtlijn 92/102/EEG slechts minimumvoorschriften. Deze voorschriften kunnen door de lidstaten niet zonder meer worden overgenomen, maar behoeven nadere uitwerking. Gelet op het Securitel-arrest heeft niet-naleving van de notificatieplicht terzake van een technisch voorschrift tot gevolg dat het betreffende voorschrift niet toepasbaar is.
Bestraffing van het niet onverkort naleven van de meldplicht door het toepassen van een verlaging van de tegemoetkoming in de schade met vijfendertig procent is onevenredig. De varkens van appellant waren te allen tijde eenvoudig te traceren, zodat niet kan worden staande gehouden dat de dierziektebestrijding is bemoeilijkt door het niet onverkort naleven van de meldplicht. Verweerder (sub 2) heeft ten onrechte nagelaten dit in de belangenafweging te betrekken. Bovendien hebben de onder verantwoordelijkheid van verweerders werkzame medewerkers van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees het virus door onzorgvuldig optreden zelf verder verspreid.
Het is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, bij besmet geruimde bedrijven de tegemoetkoming in de schade in voorkomende gevallen wel te verlagen, maar dit niet te doen bij preventief geruimde bedrijven, ongeacht of en in hoeverre door toedoen van de betreffende varkenshouder het risico van verspreiding van het virus is vergroot. Met het gelijkheidsbeginsel is evenmin verenigbaar dat de vergoeding voor zieke dieren vijftig procent van de waarde in gezonde toestand bedraagt, terwijl verweerder (sub 1) in geval van preventieve ruiming een, niet op enige regeling gegronde, hogere tegemoetkoming in de schade verstrekt, hetgeen niet valt te rijmen met het naar gesteld gesloten wettelijk systeem van tegemoetkomingen in de schade. Nu verweerder (sub 1) niettemin een hogere vergoeding toekent in geval van preventieve ruiming, dient hij deze ook toe te kennen in geval van repressieve ruiming, zeker nu de besmetting van het bedrijf van appellant niet aan hem te wijten is.
Niet zeker is dat de meerderheid van de personen die betrokken waren bij het horen van appellant in bezwaar, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest. Evenmin is bekend of tijdens de hoorzitting in bezwaar gemachtigden van verweerder aanwezig waren, zodat niet duidelijk is of belanghebbenden in elkaars aanwezigheid zijn gehoord, zoals wordt voorgeschreven in artikel 7:6 Awb Pro. Appellant plaatst vraagtekens bij de onafhankelijkheid van de adviescommissie.
3.3 In hun brief van 18 juli 2001 hebben verweerders aangevoerd dat, blijkens de stukken en de verklaringen van Eblé en Moser, pas is besloten tot doding van de varkens op het bedrijf van appellant nadat verweerder sub 2 door ID-DLO Lelystad op de hoogte was gesteld van de besmetting met klassieke varkenspest. Dat het besluit tot besmetverklaring pas op 10 februari 1997 is genomen, houdt uitsluitend verband met het feit dat de monsters op een zaterdag (8 februari 1997) zijn onderzocht en 10 februari 1997 de eerstvolgende werkdag was.
3.4 In zijn brief van 3 augustus 2001 heeft appellant aangevoerd dat op de stukken van ID-DLO Lelystad steeds wordt gesproken over het bedrijf van appellant aan het adres C, welk bedrijf preventief is geruimd. Dit doet de vraag rijzen of de door verweerders gestelde besmetting wel betrekking heeft op het bedrijf van appellant aan het adres B. Dat op laatstbedoeld bedrijf klinische verschijnselen zijn vastgesteld, impliceert nog niet dat daadwerkelijk sprake is van besmetting: een aantal andere virussen gaat gepaard met dezelfde klinische verschijnselen. Het besluit tot besmetverklaring heeft appellant pas na de doding van de varkens bereikt. Gelet op het vorenstaande staat volgens appellant niet vast dat het bedrijf van appellant aan het adres B besmet is geruimd, hetgeen in ieder geval moet betekenen dat de verlaging van de tegemoetkoming in de schade niet in stand kan blijven.
3.5 In hun brief van 3 oktober 2001 hebben verweerders naar voren gebracht dat bij het opsturen van de monsters op 8 februari 1997 per ongeluk het postadres van appellant aan het adres C en het UBN van het adres C zijn vermeld. Tijdens de varkenspestepidemie zijn alleen monsters genomen van varkens met klinische verschijnselen. Bij de varkens aan het adres C zijn nimmer klinische verschijnselen aangetroffen en was reeds op 7 februari 1997 tot preventieve ruiming besloten, In hun brief van 3 oktober 2001 hebben verweerders verwezen naar de op laatstbedoelde preventieve ruiming betrekking hebbende uitspraak van 4 september 2001 van het College (AWB 99/5; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AD3636). Uit het vorenstaande kan volgens verweerders niet anders worden geconcludeerd dan dat de onderzochte monsters afkomstig waren van varkens op het bedrijf aan het adres B.
Ingevolge artikel 2 Richtlijn Pro 80/217/EEG volstaan klinische verschijnselen van klassieke varkenspest om een varken als met deze ziekte besmet aan te merken.
4. De beoordeling van het beroep
4.1 Bij de beoordeling van het beroep stelt het College voorop dat het, op grond van (a) de in paragraaf 2.2 genoemde gedingstukken, (b) de aldaar aangehaalde verklaringen van Eblé en Moser en (c) de door verweerders bij brief van 3 oktober 2001 gegeven nadere toelichting, van oordeel is dat vaststaat dat de op 8 februari 1997 ingezonden en onderzochte monsters afkomstig zijn van varkens op appellants bedrijf aan het adres B te X met UBN K. Naar het oordeel van het College kan hierover bij appellant geen misverstand (hebben) bestaan. Appellant wist immers als geen ander, op welk bedrijf monsters waren genomen en op welk bedrijf niet. Gelet hierop dient, waar in de stukken wordt gesproken over onderzoek naar en besmetting van varkens op het bedrijf aan het adres C te X met UBN L, zulks te worden aangemerkt als een voor appellant kenbare verschrijving, waaraan geen rechtsgevolg wordt verbonden.
4.2 Naar het oordeel van het College vormden de voorhanden zijnde gegevens voldoende grond voor het nemen van het besluit van 10 februari 1997. In dit verband wordt het volgende overwogen.
Een officiële bevestiging van klinische symptomen van klassieke varkenspest, welke bevestiging in casu voorhanden is in de vorm van de door dierenarts Vos op het inzendformulier met dagtekening 8 februari 1997 geplaatste aantekening "klinisch verdacht varkenspest", brengt ingevolge artikel 2, aanhef en onder h, Richtlijn 80/217/EEG mee dat het betreffende varken als met klassieke varkenspest besmet heeft te gelden. De stelling van appellant dat een aantal andere virussen gepaard gaat met dezelfde klinische verschijnselen, doet daar niet aan af. Naar het oordeel van het College heeft verweerder sub 2 de kans dat de varkens van appellant waarbij klinische verschijnselen van klassieke varkenspest zijn vastgesteld, desondanks niet met deze ziekte waren besmet, als verwaarloosbaar gering terzijde kunnen schuiven. Hierbij zijn in aanmerking genomen (a) de positieve uitslag van de IFT, (b) het feit dat de varkenspest reeds was uitgebroken en op 6 februari 1997 een besmetting te X was vastgesteld (paragraaf 2.2 van de uitspraken van 16 november 1999 van het College in de zaken AWB 98/612, 98/163 en 98/164; AB 2000, 48; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AB2630) en (c) de grote mate van besmettelijkheid van de ziekte.
Het feit dat verweerder sub 2 in zijn besluit van 10 februari 1997 de maatregel van doding heeft aangezegd, terwijl deze maatregel op 9 februari 1997 reeds mondeling was bekendgemaakt en vervolgens geëffectueerd, kan naar het oordeel van het College niet afdoen aan de rechtmatigheid van (dit onderdeel van) het besluit van 10 februari 1997. De Gwd staat er niet aan in de weg dat na effectuering van maatregelen als bedoeld in artikel 22 Gwd Pro alsnog opschriftstelling van de beslissing tot het treffen van de maatregelen plaatsvindt. In aanmerking genomen dat artikel 5 Richtlijn Pro 80/217/EEG voorschrift dat de dieren op een bedrijf waar besmetting met klassieke varkenpest is vastgesteld onverwijld worden gedood, waartoe verweerder sub 2 ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd bevoegd was, kan opschriftstelling van de beslissing achteraf in het voorliggende geval naar het oordeel van het College te minder als onrechtmatig worden beschouwd. Het College merkt in dit verband nog op dat ook uit andere wettelijke bepalingen, bijvoorbeeld artikel 106, tweede lid, Gwd en het op 1 januari 1998 in werking getreden artikel 5:24, zesde lid, Awb blijkt dat opschriftstelling achteraf in (zeer) spoedeisende gevallen op zichzelf niet rechtens onaanvaardbaar wordt geacht. Het vorenstaande laat onverlet dat opschriftstelling vooraf, waartoe verweerder sub 2 in gevallen als het onderhavige doorgaans is overgegaan, naar het oordeel van het College omwille van de rechtszekerheid en de mogelijkheid tot effectieve bestuursrechtelijke rechtsbescherming in beginsel de voorkeur verdient.
In verband met het voorgaande hebben verweerders het bedrijf van appellant terecht als een besmet, en derhalve niet preventief, te ruimen bedrijf aangemerkt.
4.3 Het College gaat voorts in op de in het beroepschrift neergelegde grieven van procedurele aard.
Het College volgt appellant niet in zijn stelling dat niet zeker is dat, van de personen die betrokken waren bij het horen van appellant in bezwaar, de meerderheid niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest, reeds omdat appellant deze stelling op geen enkele wijze heeft onderbouwd. Hetzelfde geldt voor de door appellant in twijfel getrokken onafhankelijkheid van de adviescommissie.
Naar aanleiding van het beroep van appellant op artikel 7:6 Awb Pro overweegt het College, evenals in bijvoorbeeld zijn uitspraak van 17 juli 2001 (AWB 98/631; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AB3002), dat verweerders niet als belanghebbende in de zin van artikel 7:6 Awb Pro kunnen worden beschouwd, nu degene die het besluit heeft genomen waartegen bezwaar is gemaakt in afdeling 7.2 Awb wordt aangeduid als bestuursorgaan. Dat verweerder sub 2 heeft beslist op het bezwaar tegen een besluit van de Minister van LNV leidt in dit verband niet tot een ander oordeel.
Voorzover appellant geacht moet worden een beroep te hebben gedaan op schending van artikel 7:13, vijfde lid, Awb, verwijst het College naar rechtsoverweging 5.1 van zijn meergenoemde uitspraken van 29 februari 2000 (AWB 98/140 en AWB 99/49). Gelet op de zeer uitvoerige gedachtewisseling in rechte, die alle in bezwaar aangevoerde argumenten mede heeft omvat, is het College ook in de onderhavige zaak van oordeel dat appellant door schending van het vormvoorschrift niet is benadeeld en laat het vernietiging van het bestreden besluit op deze grond met toepassing van artikel 6:22 Awb Pro achterwege.
4.4 Vervolgens zal het College ingaan op de andere in het beroepschrift aangevoerde argumenten, zoals verwoord in paragraaf 3.2 van deze uitspraak.
Met betrekking tot hetgeen in het beroepschrift is opgemerkt over (a) het karakter van de verlaging van de tegemoetkoming in de schade, dat volgens appellant punitief is, (b) de (on)verbindendheid van de Verordening en (c) het gelijkheidsbeginsel, verwijst het College opnieuw naar zijn uitspraken van 29 februari 2000 (AWB 98/140 en AWB 99/49), waarin de desbetreffende argumenten zijn beoordeeld en verworpen. Voorts wordt gewezen op rechtsoverweging 5.2 van de uitspraak van 8 februari 2001 (AWB 98/227; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AB0037), waarin het College zijn jurisprudentie in dezen heeft bevestigd.
Bij het beoordelen van de evenredigheid van het bij algemene maatregel van bestuur in het leven geroepen stelsel van verlagingen van tegemoetkomingen in de schade, zoals ten tijde hier van belang neergelegd in artikel 8 Zo Proönosenbesluit, heeft het College in zijn uitspraak van 29 februari 2000 (AWB 98/140) vooropgesteld dat de wetgever de Kroon bij vaststelling van het Zoönosenbesluit beleidsruimte heeft gelaten en dat de rechter niet kan treden in de innerlijke waarde en billijkheid van een algemeen verbindend voorschrift. Het College dient zich dan ook te beperken tot het beantwoorden van de vraag of de Kroon, bij afweging van alle betrokken belangen, in redelijkheid tot de kortingspercentages heeft kunnen besluiten. In aanmerking genomen het karakter van het Zoönosenbesluit, dat niet punitief van aard is maar een stelsel van risicoverdeling tussen overheid en veehouders inhoudt, heeft het College geen grond gezien voor het oordeel dat zodanige risicoverdeling door de Kroon niet in redelijkheid zo globaal had mogen worden vastgesteld als in het Zoönosenbesluit is geschied. Voormelde risicoverdeling, zo heeft het College in laatstgenoemde uitspraak voorts geoordeeld, ziet immers niet op de daadwerkelijke gevolgen van individuele overtredingen, maar op de potentiële gevolgen daarvan voor de effectiviteit van preventie en bestrijding van besmettelijke dierziekten, waarbij het gaat om risico's die niet anders dan schattenderwijs zijn te benaderen. Naar deze jurisprudentie heeft het College ook verwezen in zijn beschikking van 10 januari 2002 in de onderhavige zaak.
4.5 Het College ziet zich thans gesteld voor de vraag of verweerder sub 1 in het geval van appellant in redelijkheid heeft kunnen besluiten de tegemoetkoming in de schade met vijfendertig procent te verlagen wegens het niet voldoen aan de meldplicht. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat het Zoönosenbesluit, zoals het College reeds eerder heeft geoordeeld, geen ruimte laat voor verlaging van een tegemoetkoming in de schade met minder dan vijfendertig procent. Dit betekent dat, indien de nadelige gevolgen, voor de individuele varkenshouder verbonden aan toepassing van bedoelde verlaging, onevenredig zijn in verhouding tot de met onverkorte uitvoering van het Zoönosenbesluit te dienen doelen, verweerder sub 1 (geheel) dient af te zien van zodanige verlaging.
Volgens appellant heeft verweerder sub 1 geen enkel bewijs geleverd dat de aan de verlaging ten grondslag gelegde overtredingen van de meldplicht de dierziektebestrijding hebben bemoeilijkt. Zoals het College hiervoor heeft overwogen, is echter niet doorslaggevend of daadwerkelijk sprake is geweest van een bemoeilijkte dierziektebestrijding, maar of de geconstateerde overtredingen het risico met zich brachten dat de varkenspest minder effectief kon worden voorkomen of bestreden.
Hetgeen appellant in dit verband heeft aangevoerd, te weten dat zijn boekhouding (goeddeels) in orde was en dat met behulp daarvan de herkomst van aangevoerde varkens te allen tijde kon worden nagegaan, leidt het College niet tot het oordeel dat de overtreding van de meldplicht het hiervoor bedoelde risico niet met zich heeft gebracht. Zoals het College meermalen heeft overwogen, bijvoorbeeld in zijn reeds genoemde uitspraak van 17 juli 2001 (AWB 98/631), heeft verweerder sub 1 zich op goede grond op het standpunt gesteld dat het onverkort naleven van de voorschriften terzake van identificatie en registratie van groot belang is voor een effectieve bestrijding van het varkenspestvirus. Het centrale meldsysteem strekt ertoe dat verweerder bij uitbraak van een besmettelijke ziekte onmiddellijk de mogelijke herkomst van de ziekte kan traceren met het oog op te treffen bestrijdingsmaatregelen. Dat appellant, naar gesteld, met behulp van op zijn bedrijf aanwezige stukken duidelijkheid heeft kunnen verschaffen over de herkomst van de niet of niet tijdig door hem gemelde partijen varkens, impliceert op zichzelf niet dat het niet naleven van de meldplicht geen risico's heeft opgeleverd. Immers, indien eerst bij navraag bij iedere individuele varkenshouder duidelijk zou worden wat de herkomst van diens varkens is, zou veel tijd verloren gaan en het risico van (verdere) verspreiding van het zeer besmettelijke varkenspestvirus navenant toenemen. Of zodanige vertraging in een concreet geval daadwerkelijk leidt tot verspreiding van de ziekte, is - als gezegd - niet doorslaggevend voor de verwijtbaarheid van niet melden. Waar het om gaat, is dat door niet melden en de daarmee gepaard gaande bemoeilijking van traceringsonderzoek het risico van (verdere) verspreiding van de ziekte toeneemt. Appellant heeft drie keer een transport niet gemeld, wat gelet op het vorenstaande een reëel te achten toename van het risico van (verdere) verspreiding van het virus met zich heeft gebracht. Dat de betreffende transporten afkomstig waren van een ander bedrijf van appellant, maakt het vorenstaande niet anders: (ook) dit kon verweerders immers eerst duidelijk worden door tijdrovend onderzoek ter plaatse.
Het betoog van appellant dat verweerder (sub 1) de aan appellant verstrekte tegemoetkoming in de schade niet had mogen verlagen omdat de varkenspest door onder verantwoordelijkheid van verweerders werkzame ambtenaren verder is verspreid, kan niet slagen. Het College overweegt daartoe allereerst dat het beroep in de zaak waarnaar appellant ter onderbouwing van zijn stellingen heeft verwezen bij uitspraak van 17 juli 2001 (AWB 98/347; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AB2999) ongegrond is verklaard. Bovendien is gesteld noch gebleken dat de besmetting van het bedrijf van appellant met klassieke varkenspest (mede) is veroorzaakt door een aan verweerders toe te rekenen onzorgvuldig optreden.
4.6 Al het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat het bestreden besluit in overeenstemming is met de destijds geldende voorschriften en maatstaven.
4.7 Het College stelt vast dat appellant, hoewel daartoe door het College in de gelegenheid gesteld, geen nader standpunt kenbaar heeft gemaakt als bedoeld in de beschikking van 25 januari 2002 van het College. Appellant heeft voorts ingestemd met het achterwege blijven van een nader onderzoek ter zitting. Onder deze omstandigheden volstaat het College met de overweging dat in de zaken AWB 98/260 en 98/314, waarin eveneens heden uitspraak wordt gedaan, de - tot aanhouding van ook de onderhavige zaak geleid hebbende - vraag of de ontwikkelingen naar aanleiding van de mond- en klauwzeercrisis 2001, waaronder met name de wijziging van het Besluit verlaging tegemoetkoming, (alsnog) leiden tot een ander oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, ontkennend moet worden beantwoord.
4.8 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
5. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. H.C. Cusell en mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 december 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. B. van Velzen