Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/3 19 december 2002
20270 Landbouwkwaliteitswet
Tuchtgerecht Skal
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te X,
appellanten van een tegen hen op 18 december 2001 gewezen tuchtbeschikking van het Tuchtgerecht van de Stichting Skal te Zwolle (hierna: het tuchtgerecht),
gemachtigden: mr. E. Appünn en mr. drs. J.P. Vogelaar, werkzaam bij Wallast accountants belastingadviseurs bedrijfsjuristen te Capelle aan den IJssel.
1. De procedure
Bij op 27 december 2002 ter griffie ingekomen beroepschrift hebben appellanten beroep ingesteld tegen voormelde tuchtbeschikking, die aan appellanten ter kennis is gebracht bij brief 19 december 2001.
De secretaris van het tuchtgerecht heeft het College bij brief van 8 februari 2002 de op de zaak betrekking hebbende stukken doen toekomen.
Op 19 april 2002 heeft het College van het tuchtgerecht een reactie op bij griffiersbrief van 14 maart 2002 gestelde vragen ontvangen.
Appellanten hebben bij brief van 24 mei 2002 de gronden van het beroep aangevuld.
Het College heeft de zaak behandeld ter zitting van 12 november 2002, alwaar appellanten hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht.
Voorts zijn ter zitting inlichtingen verstrekt door J.A. Bergsma-Krediet, J.G.C. Hofsteede en J.A. Tietsma, werkzaam bij de Stichting Skal.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EEG) nr. 2092/91 van de Raad van 24 juni 1991, zoals nadien gewijzigd (hierna: de Verordening), behelst communautaire regels inzake de biologische productiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwproducten en levensmiddelen.
Ingevolge artikel 5, eerste en derde lid, van de Verordening, voorzover hier van belang, mag voor de producten als bedoeld in artikel 1, bij de etikettering of in de reclame alleen worden verwezen naar de biologische productiemethode voorzover de marktdeelnemer die het desbetreffende product heeft ingevoerd of geproduceerd, zich heeft onderworpen aan de controlemaatregelen van de artikelen 8 en 9 van de Verordening en de etikettering de naam en/of het codenummer bevat van de controle-instantie, die met de controle is belast.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening moet iedere marktdeelnemer die de in artikel 1 van de Verordening bedoelde producten produceert, bereidt of uit een derde land invoert om ze in de handel te brengen, zijn onderneming onder meer onderwerpen aan het in artikel 9 bedoelde systeem van controle. Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Verordening voeren de lidstaten een controlesysteem in dat wordt toegepast door de door de lidstaat aan te wijzen controle-instantie(s) en/of erkende particuliere organisaties. Op grond van artikel 9, derde lid, van de Verordening dient de controle tenminste de in bijlage III bij de Verordening omschreven controle- en voorzorgsmaatregelen te omvatten. Blijkens onderdeel B, onder 5, van bijlage III moet de marktdeelnemer de controleorganisatie voor inspectie toegang geven tot de eenheid, alsmede tot de schriftelijke administratie en de bijbehorende bewijsstukken. Voorts dient de marktdeelnemer de controleorganisatie alle inlichtingen te geven die deze voor de inspectie nodig acht.
Ter uitvoering van de Verordening zijn regels gesteld in het Landbouwkwaliteitsbesluit biologische productiemethode (Stb. 1992, 661, zoals nadien gewijzigd, hierna te noemen het Besluit).
Het Besluit luidt voorzover hier van belang als volgt:
" Artikel 3
1. Tenzij is voldaan aan het bij of krachtens dit besluit bepaalde, is het verboden bij het verhandelen van produkten en bij de reclame voor produkten, de term 'biologisch' te bezigen, dan wel andere aanduidingen of vermeldingen te bezigen, welke verwijzen naar biologische produktiemethoden of die de koper van dergelijke produkten kunnen doen aannemen dat de betreffende produkten of ingrediënten daarvan zijn verkregen overeenkomstig de regels bedoeld in artikel 2, eerste lid.
(…)
Artikel 4
1. Iedere in Nederland gevestigde natuurlijke of rechtspersoon die produkten, waarvoor aanduidingen of vermeldingen worden gebezigd die verwijzen naar biologische produktiemethoden of waarvan het in de bedoeling ligt om daarvoor dergelijke aanduidingen te bezigen, produceert, bereidt of met het oog op verhandeling in Nederland invoert, dient zich aan te sluiten bij de in artikel 7 genoemde controle-instelling.
2. De in artikel 7 genoemde controle-instelling stelt een reglement vast omtrent de inhoud en het verloop van de door haar uit te oefenen controles. (…)
(…)
Artikel 7
De Stichting Skal te Zwolle is
a. belast met het toezicht op de naleving door de bij haar aangeslotenen van het bij of krachtens dit besluit bepaalde (…)"
In de op het Besluit gebaseerde Landbouwkwaliteitsregeling biologische produktiemethode 1996 (Stcrt 137) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
Bij de verhandeling van of in de reclame voor produkten mag alleen worden verwezen naar de biologische produktiemethode indien:
- is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens verordening (EEG) 2092/91
- bij de etikettering van produkten (…) de naam of het codenummer wordt vermeld van de controle-instantie (…) "
Op 3 maart 1993 heeft het bestuur van de Stichting Skal op grond van artikel 13, derde lid, van de Landbouwkwaliteitswet het tuchtreglement Skal vastgesteld, welk reglement ingevolge het bepaalde in artikel 10, derde lid, van deze wet op 30 maart 1993 is goedgekeurd. In artikel 27, eerste lid, van dit reglement is - in overeenstemming met artikel 18, tweede lid, van het Tuchtrechtbesluit Landbouwkwaliteitswet en voorzover hier van belang - bepaald dat het tuchtgerecht beraadslaagt en beslist in raadkamer, zo mogelijk in aansluiting aan de behandeling ter zitting en dat de uitspraak zo mogelijk terstond na raadkamer ter zitting wordt gedaan of op een door de voorzitter te bepalen nadere datum binnen drie weken nadat de behandeling ter zitting is afgesloten.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- A exploiteert een banketbakkerij en B een stroopwafelbakkerij.
- A produceert onder meer "K" en B onder meer "L", welke producten bestemd zijn voor de Duitse markt. Deze producten worden verpakt in een door de Duitse afnemer geleverde verpakking, die - in de Duitse taal - een verwijzing bevat naar de biologische productiemethode.
- Op 2 juni 1999 heeft een bespreking plaatsgevonden tussen J. Holthuis van de Stichting Skal (hierna: Skal) en mr. drs. J.P. Vogelaar (hierna: Vogelaar) namens appellanten, waarvan de inhoud bij brief van 9 juni 1999 door Vogelaar aan Skal is bevestigd. In deze brief stelt Vogelaar onder meer dat hij Skal heeft meegedeeld aan appellanten te zullen adviseren hun voor de binnenlandse markt bestemde biologische producten bij Skal aan te melden en de voor de Duitse markt bestemde biologische producten van appellanten zonder certificering van Skal aan de Duitse afnemer te leveren. Voorts vermeldt de brief dat namens Skal is meegedeeld dat een dergelijke handelwijze problemen op zal leveren.
- Op 8 juli 1999 heeft wederom een bespreking plaatsgevonden tussen Vogelaar en Skal, waarvan de inhoud bij brief van Vogelaar van 9 juli 1999 aan Skal is bevestigd. Hierin is voorzover van belang vermeld dat de door Vogelaar aan Skal gezonden verslaglegging van het begin juni gehouden gesprek volgens Skal, behoudens marginale aanpassingen, een zuivere weergave vormt van de besproken standpunten, problemen en oplossingen en dat dit door Skal zou worden bevestigd. Een dergelijke bevestiging bevindt zich niet bij de gedingstukken.
- Op 31 augustus 1999 heeft J.G.C. Hofsteede als controleur van Skal naar aanleiding van een bezoek aan appellanten controlerapporten opgemaakt.
- Blijkens op 1 december 1999 door de controleur van Skal opgemaakte controlerapporten hebben appellanten op deze datum geweigerd aan controle door Skal mee te werken.
- Op 31 mei 2000 heeft J.G.C. Hofsteede ten aanzien van beide appellanten een tuchtrechtelijke verklaring opgemaakt. Blijkens deze verklaringen heeft hij in de periode van 31 augustus 1999 tot en met november 1999 - samengevat - de volgende overtredingen van appellanten geconstateerd:
1. het niet verstrekken van de gevraagde, voor controle benodigde informatie;
2. het niet toelaten van de controleur tot de inrichting en het weigeren van inzage in de schriftelijke administratie en bescheiden;
3. het bij het bereiden en verhandelen van de hiervoor vermelde producten van appellanten ten onrechte bezigen van de term "bio" of enige andere aanduiding of vermelding, die verwijst naar de biologische productiemethode, nu deze producten niet zijn onderworpen aan het controlesysteem van Skal;
4. het in de handel brengen van producten zonder dat daarop de vereiste aanduidingen, waaronder de naam van Skal, zijn vermeld.
- Op 16 februari 2001 heeft de zitting van het tuchtgerecht plaatsgevonden.
- Blijkens de op 19 april 2002 door het College ontvangen brief van 15 april 2002 is door het tuchtgerecht pas op 18 december 2001 uitspraak gedaan omdat in een eveneens op 16 februari 2001 ter zitting van het tuchtgerecht behandelde zaak tegen C het verweer is gevoerd dat het controlereglement biologische productiemethode van Skal ten onrechte niet bij de Europese Commissie zou zijn aangemeld, het 'Securitel-verweer'. In die zaak heeft het tuchtgerecht op 6 november 2001 uitspraak gedaan. Aanvankelijk dacht het tuchtgerecht dat de in de 'C' bij Skal opgevraagde informatie ook gevolgen zou kunnen hebben voor de zaak van appellanten, doch de uiteindelijke conclusie was dat voormeld controlereglement voor de beoordeling in de onderhavige zaken niet van belang is, zodat de nadere informatie met betrekking tot het (niet-)aanmelden van het controlereglement niet bij de onderhavige procedure is betrokken en evenmin aan appellanten is meegedeeld.
3. De bestreden beschikking
Bij de bestreden tuchtbeschikking heeft het Tuchtgerecht appellanten ieder bij wege van tuchtrechtelijke maatregel een geldboete opgelegd van fl. 1000,--. Voor de gronden waarop de tuchtbeschikking berust wordt kortheidshalve verwezen naar de inhoud van die beschikking, die in afschrift aan deze uitspraak is gehecht en als hier ingelast wordt beschouwd.
4. Het standpunt van appellanten
4.1 De tuchtbeschikking is niet behoorlijk gemotiveerd. Het tuchtgerecht is ten onrechte niet ingegaan op de stellingen van appellanten, inhoudende dat onverkorte handhaving van de voorschriften leidt tot een belemmering van het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Unie. Appellanten moeten hierdoor dubbele kosten maken en lopen om die reden een concurrentieachterstand op. Zij hebben al in bezwaar aangevoerd dat in Duitsland onvoldoende vertrouwen bestaat in het EKO-keurmerk van Skal en dat de voor de Duitse markt bestemde biologische producten om die reden worden gekeurd door de in Duitsland erkende controle-instantie QC&I, ten bewijze waarvan zij door deze instantie op
8 mei 2000 aan hen afgegeven certificaten hebben overgelegd. Nu deze producten derhalve wel degelijk aan controle op de biologische kwaliteit zijn onderworpen - de door QC&I gestelde eisen zijn zelfs zwaarder dan die van Skal - achten appellanten het niet zinvol deze producten ook aan keuring door Skal te onderwerpen.
Bovendien heeft het tuchtgerecht het beroep van appellanten op de met Skal gemaakte afspraken en het hieraan door appellanten ontleende gerechtvaardigde vertrouwen dat de voor de Duitse markt bestemde producten niet aan controle en certificering door Skal onderworpen hoefden te worden, onvoldoende weerlegd.
4.2 Het tuchtgerecht heeft voorts gehandeld in strijd met algemene beginselen van behoorlijke rechtspraak, nu de uitspraak in strijd met de ter zake geldende voorschriften niet binnen uiterlijk drie weken na de zitting van het tuchtgerecht is gedaan en evenmin binnen de ter zitting meegedeelde zes weken. Het tuchtgerecht had appellanten in ieder geval eigener beweging van zijn beslissing tot aanhouding van de uitspraak en de daaraan ten grondslag liggende redenen op de hoogte moeten stellen.
Hierbij komt dat de reden van aanhouding, namelijk de vraag of vaststaat dat het controlereglement biologische productiemethoden van Skal is aangemeld bij de Europese Commissie, naar de opvatting van appellanten ook in het onderhavige geval van belang is. Ook appellanten zijn immers van mening dat toepassing van dit controlereglement het vrije verkeer van goederen belemmert, zodat het tuchtgerecht ten onrechte heeft nagelaten de in dit verband opgevraagde nadere informatie bij de onderhavige procedure te betrekken.
4.3 Tenslotte heeft het tuchtgerecht niet in redelijkheid tot de aan beide appellanten opgelegde maatregel kunnen komen. Het doel van de - van oorsprong Europese - regelgeving is dat voor alle biologische producten in de lidstaten dezelfde voorschriften gelden, zodat een eerlijke concurrentie wordt bevorderd. Door het onverkort handhaven van de voorschriften en de daaruit voor appellante voortvloeiende dubbele controlekosten wordt het tegenovergestelde bereikt.
5. De beoordeling
5.1 Aan appellanten kan worden toegegeven dat de tegen hen gewezen tuchtbeschikking niet binnen de termijn, als bedoeld in artikel 18, tweede lid, van het Tuchtrechtbesluit Landbouwkwaliteitswet juncto artikel 27, eerste lid, van het tuchtreglement Skal is gegeven en evenmin binnen de ter zitting van het tuchtgerecht van 16 februari 2001 meegedeelde termijn van zes weken na die zitting. Dit brengt echter op zich zelf niet mee dat het aan die tuchtbeschikking voorafgaande tuchtgeding is gevoerd in strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijke rechtspraak.
Daartoe merkt het College allereerst op dat geen rechtsregel valt aan te wijzen, die bepaalt dat ingeval de uitspraaktermijn is overschreden de tuchtbeschikking niet in stand kan blijven.
Bovendien blijkt uit de namens het tuchtgerecht aan het College verstrekte informatie dat de reden voor het aanhouden van de tuchtbeschikking was gelegen in de - aanvankelijke - veronderstelling dat het eventueel niet aangemeld zijn van het controlereglement biologische productiemethode van Skal ook in de onderhavige zaak, en wel ten gunste van appellanten, van belang was voor de beoordeling door het tuchtgerecht. Nu niet valt in te zien dat appellanten door de - ruime - termijn tussen de behandeling van de zaak ter zitting en de datum van de tuchtbeschikking in hun belang, in het bijzonder in hun verdediging, zijn geschaad, is in de overschrijding van de uitspraaktermijn geen grond gelegen voor het oordeel dat de bestreden tuchtbeschikking niet in stand kan blijven.
Dat het tuchtgerecht heeft nagelaten appellanten eigener beweging en binnen een korte termijn van de reden van aanhouding van de tuchtbeschikking op de hoogte te stellen is een tekortkoming in de gevolgde procedure, maar deze kan, mede gelet op het vorenoverwogene, evenmin leiden tot het oordeel dat de bestreden tuchtbeschikking niet in stand kan blijven.
5.2 Met betrekking tot de overigens door appellanten aangevoerde gronden stelt het College voorop dat de Verordening noch de ter uitwerking daarvan vastgestelde nationale regels aan een marktdeelnemer die producten als bedoeld in artikel 1 van de Verordening produceert en middels etikettering of anderszins als zodanig in de handel brengt, de mogelijkheid bieden zich te onttrekken aan controle door de daartoe aangewezen nationale controle-instantie(s). De omstandigheid dat appellanten ervoor hebben gekozen de door hen voor de Duitse markt geproduceerde biologische producten te onderwerpen aan controle door een Duitse controle-instantie en het feit dat op de verpakking van die producten in de Duitse taal staat vermeld dat het om dergelijke producten gaat, brengt derhalve niet mee dat appellanten in zoverre niet aan de controle door Skal zouden zijn onderworpen. Voorzover appellanten hebben willen betogen dat het tuchtgerecht, gelet op de met dubbele controle gemoeide kosten, niet in redelijkheid tot de aan hen opgelegde boetes heeft kunnen komen, strandt dit reeds op de toepasselijke regelgeving.
Het vorenstaande brengt tevens mee dat het tuchtgerecht terecht heeft overwogen dat het appellanten noch Skal vrijstaat in onderling overleg af te wijken van de toepasselijke bepalingen. Overigens merkt het College in dit verband op dat uit hetgeen hiervoor in rubriek 2.2 is weergegeven geenszins kan worden geconcludeerd dat Skal heeft ingestemd met de door appellanten ten aanzien van de voor Duitse markt bestemde producten gevolgde handelwijze. Het door appellanten met Skal gevoerde overleg kan derhalve niet leiden tot het oordeel dat het tuchtgerecht niet in redelijkheid tot de aan appellanten opgelegde maatregelen heeft kunnen komen.
5.3 Het door appellanten aan de hand van de uitspraak van het tuchtcollege in de zaak 'C' gevoerde 'Securitelverweer' is voor de beoordeling van het beroep niet van belang.
De aan appellanten verweten en door hen niet weersproken overtredingen, die alle zijn terug te voeren op het feit dat zij ten onrechte hebben geweigerd bepaalde door hen bereide producten aan controle door Skal te onderwerpen, brengen immers reeds naar hun aard mee dat van toepassing van in het controlereglement van Skal vervatte technische voorschriften geen sprake is geweest. Derhalve is voor het bewezen verklaren van die overtredingen niet van belang dat dit controlereglement niet (aantoonbaar) bij de Europese Commissie is aangemeld.
Gelet op het vorenoverwogene kan aan de argumenten die appellanten ontlenen aan de omstandigheid dat het tuchtgerecht de in verband met de zaak 'C' nader ingewonnen informatie niet aan hen heeft doen toekomen, voorbij worden gegaan.
5.4 Gelet op de aard van de aan appellanten verweten overtredingen komt het College tenslotte tot het oordeel dat het beroep van appellanten, voorzover dit ertoe strekt te betogen dat het tuchtgerecht niet in redelijkheid tot de aan hen opgelegde boetes heeft kunnen komen, niet kan slagen.
Het beroep van appellanten moet dan ook worden verworpen.
6. De beslissing
Het College verwerpt het beroep.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. van der Ham en mr. J.W.M. Tijnagel, in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 december 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. B. van Velzen