Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
No. AWB 02/1493 20 december 2002
29010 Wet op de kansspelen
Aanwezigheidsvergunning
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. "B", te Ermelo, appellant,
gemachtigde: mr. B. Molenaar, advocaat te Ede,
tegen
de burgemeester van Ermelo, verweerder,
gemachtigde: C, werkzaam bij de gemeente Ermelo.
1. De procedure
Op 7 augustus 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 juni 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de weigering van een vergunning voor het in zijn inrichting aanwezig hebben van twee kansspelautomaten, ongegrond verklaard.
Bij brief van 5 september 2002 heeft appellant zijn beroep nader aangevuld.
Op 10 oktober 2002 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Verweerder heeft op 18 oktober 2002 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaats gevonden op 29 november 2002, alwaar partijen hun standpunt nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) is het volgende bepaald.
" Titel Va. Speelautomaten
§ 1. Inleidende bepalingen
Artikel 30
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
d. hoogdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend:
1°. waar het café en het restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en
2°. waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
e. laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld is in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is, of een inrichting waarin horeca-activiteiten worden verricht en waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca.
§ 2. Vergunning tot het aanwezig hebben van speelautomaten
Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben
a.(…);
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;
c. in niet voor het publiek toegankelijke inrichtingen, waarvoor ingevolge artikel 3 van Pro de Drank- en Horecawet een vergunning voor de uitoefening van het horecabedrijf is vereist of waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is bij het
Bedrijfschap Horeca.
2. (…)
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een laagdrempelige inrichting;
b. in een hoogdrempelige inrichting;
c. (…);
2. Bij gemeentelijke verordening wordt het aantal speelautomaten vastgesteld waarvoor per inrichting, als bedoeld in het eerste lid, vergunning wordt verleend, met dien verstande dat:
a. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder a, geen vergunning kan worden verleend voor kansspelautomaten;
b. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder b, het aantal kansspelautomaten waarvoor vergunning kan worden verleend, op twee wordt bepaald.
3. (…)
4. Indien zich binnen een laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet bevindt, waarin rechtmatig alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt, dan wordt deze ruimte als een hoogdrempelige inrichting aangemerkt voor de toepassing van deze titel, indien:
a. voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 30, onder d, en;
b. de overige ruimten in die inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze ruimte te betreden.
5. (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In 1981 is appellant een vergunning verleend ingevolge de Drank- en Horecawet.
- Bij besluit van 25 januari 2001 heeft verweerder appellant vergunning verleend voor het in 2001 aanwezig hebben van twee kansspelautomaten in zijn inrichting "B".
- Op 20 december 2001 heeft D in opdracht van de gemeente in de inrichting van appellant onderzoek verricht naar de kwalificatie van hoog- of laagdrempelig. Blijkens de rapportage heeft D de inrichting van appellant als laagdrempelig gekwalificeerd, omdat deze als een eetcafé moet worden aangemerkt. De ondernemer van het eetcafé richt zich volgens D hoofdzakelijk op het winkelend publiek en de winkeliers. Overdag worden voornamelijk koffie, thee, fris, kleine gerechten en lunches geserveerd. Op koopavondenden worden ook menu's geserveerd. De openingstijden lopen grotendeels gelijk met de openingstijden van de winkels in het winkelcentrum.
- Op 16 januari 2002 heeft de burgemeester een verzoek om vergunning voor het in 2002 aanwezig hebben van twee kansspelautomaten ontvangen.
- Bij besluit van 13 maart 2002 heeft verweerder het verzoek om vergunning voor het aanwezig hebben van twee speelautomaten afgewezen.
- Op 23 mei 2002 heeft een hoorzitting plaatsgehad.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder doet het bestreden besluit, onder overneming van het advies van de Commissie voor bezwaarschriften, onder meer steunen op de volgende overweging van deze commissie.
" (…)
Bezwaarde is van mening dat er sprake is van een hoogdrempelige inrichting, omdat aan alle elementen van artikel 30 sub d is Pro voldaan. Hiertoe wordt aangevoerd dat het cafébezoek op zich zelf staat en dat er geen andere activiteiten zijn waaraan zelfstandige betekenis kan worden toegekend. Hierbij merkt bezwaarde op dat het serveren van eten slechts bijzaak is. Daarnaast spitsen de activiteiten zich hoofdzakelijk toe tot het bargedeelte.
(…)
Zelfstandige betekenis houdt in dat de activiteit niet uitsluitend ter ondersteuning van het café bezoek dient en een zelfstandige stroom van bezoekers trekt.
In de inrichting wordt naast de café functie tevens de gelegenheid geboden om uitsmijters, belegde broodjes, tosti's e.d. te nuttigen. Zo worden o.a. lunches en koffie met gebak geserveerd op het terras en binnen aan de tafels. Naar het oordeel van de commissie trekken deze activiteiten een zelfstandige stroom van bezoekers aan, waardoor er sprake is van een laagdrempelige inrichting. Tevens zijn deze activiteiten niet ter ondersteuning van het cafébezoek. Daarbij heeft de commissie tevens laten meewegen dat de inrichting voornamelijk tijdens winkeltijden geopend is. Hiermee is naar het oordeel van de commissie de doelgroep voornamelijk het winkelend publiek. Naar het oordeel van de commissie is hierdoor niet gebleken dat de activiteiten zich in belangrijke mate richten op personen ouder dan 18 jaar. Dat de inrichting volgens bezwaarde ook in de regel 's avonds open is brengt hier geen verandering in, met name omdat er in die gevallen sprake is van besloten avonden.
Voorts geeft bezwaarde aan dat sinds 1990 de onderneming als hoogdrempelig wordt aangemerkt en dat een wijziging hiervan door de gemeente gemotiveerd zou moeten worden. De commissie stelt vast dat de aanvraag voor een speelautomatenvergunning is binnengekomen op 14 januari 2002. Hiermee valt de vergunningaanvraag onder de gewijzigde wet op de kansspelen van 1 juni 2000. In deze wetswijziging is voor het eerst de definitie hoog-en laag- drempelig opgenomen. Dat naar de mededeling van bezwaarde zijn onderneming lange tijd is aangemerkt als hoogdrempelig brengt in de toets aan de gewijzigde wet op de kansspelen geen verandering.
Tijdens de hoorzitting is nog besproken dat vorig jaar de inrichting B een speelautomatenvergunning heeft gekregen. Van uw zijde is meegedeeld dat deze vergunning is verleend op onjuiste gronden. De commissie is van oordeel dat er geen juridische grondslag bestaat waaruit zou blijken dat op een eenmaal gemaakte fout moet worden voortgebouwd.
Voorts doet appellant een beroep op het vertrouwensbeginsel. De commissie is van oordeel dat een beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. De wet is per 1 juli 2000 gewijzigd en daarmee is wettelijk een onderscheid gemaakt tussen hoog- en laagdrempeligheid. Voorts heeft de gemeenteraad op 25 januari 2001 de derde wijziging van de APV vastgesteld. In deze wijziging is het opstelplaatsenbeleid geformuleerd. Door de onjuiste verstrekking van een vergunning in 2001 is niet het vertrouwen opgewekt dat appellant ook dit jaar weer een speelautomatenvergunning zou krijgen.
(…)."
4. Het standpunt van appellant
Appellant handhaaft zijn stelling dat alle elementen van de definitie van een hoogdrempelige inrichting door hem worden vervuld. Hij beschikt over een van kracht zijnde vergunning op grond van de Drank- en Horecawet. Het cafébezoek staat op zichzelf en er vinden in de inrichting geen andere activiteiten plaats dan dit cafébezoek, althans geen andere activiteiten waaraan zelfstandige betekenis kan worden toegekend. Het serveren van koffie met gebak, uitsmijters, broodjes en tosti's is slechts bijzaak.
Voorts richten de in de inrichting ontplooide activiteiten, die zich hoofdzakelijk toespitsen op het bargedeelte - waar voornamelijk bier, wijn en sterke drank wordt geschonken - zich uiteraard per definitie op een meerderjarig publiek. Dit publiek beperkt zich overigens geenszins tot het winkelend publiek en winkeliers, doch bevat eveneens (al dan niet vaste) cafébezoekers.
De Commissie voor bezwaarschriften verwijst naar de gewijzigde Wet op de Kansspelen van 1 juni 2000. In deze wetswijziging is voor het eerst de definitie van hoogdrempeligheid opgenomen. Echter, de inrichting is ook in 2000 en 2001 als hoogdrempelig aangemerkt. Waarom dit in 2002 anders is, is onduidelijk en dient bovendien expliciet nader gemotiveerd te worden, welke motivering is uitgebleven. De burgemeester geeft niet aan waarom aan in de jaren 2000 en 2001 wel een vergunning is verstrekt voor het aanwezig hebben van twee gokkasten en waarom zulks ten onrechte zou zijn geweest. Voorts getuigt het besluit van de burgemeester niet van enige zelfstandige beoordeling van het ingediende bezwaar, nu hij volstaat met een verwijzing naar de bevindingen van de Commissie voor bezwaarschriften.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt voorop dat niet in geding is dat de inrichting van appellant moet worden aangemerkt als een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet nu in overeenstemming met de aan appellant verleende vergunning anders dan om niet aan particulieren alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt.
Ter beantwoording van de vraag of verweerder terecht de aanvraag voor de aanwezigheid van twee kansspelautomaten in de inrichting van appellant heeft geweigerd, is beslissend of sprake is van een hoogdrempelige inrichting in de zin van artikel 30, onder d, van de Wet. Hierbij is van belang of binnen de inrichting van appellant het cafébezoek op zichzelf staat en of hier geen andere activiteiten plaats vinden waaraan een zelfstandige betekenis kan worden gehecht. Daarbij is beslissend op welke wijze de inrichting feitelijk op basis van de verleende vergunning functioneert en geëxploiteerd wordt.
Blijkens de rapportage van D moet de inrichting "B" worden aangemerkt als eetcafé, omdat zij zich hoofdzakelijk richt op het winkelend publiek en de winkeliers. Overdag worden voornamelijk koffie, thee, fris, kleine gerechten en lunches geserveerd. Op koopavondenden worden ook menu's geserveerd. De openingstijden lopen grotendeels gelijk met de openingstijden van de winkels in het winkelcentrum. Appellant heeft deze bevindingen niet bestreden. Hij heeft slechts gesteld dat aan de genoemde activiteiten geen zelfstandige betekenis toekomt. Dit heeft hij echter op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt. Voorts heeft appellant ter zitting desgevraagd verklaard dat in de zomermaanden vóór de inrichting een terras wordt gerealiseerd. Naar het oordeel van het College moet, gelet op het samenstel van genoemde activiteiten in combinatie met de plaats waar de inrichting van appellant is gevestigd en de tijden waarop deze geopend is, met verweerder worden geconstateerd dat in redelijkheid niet staande kan worden gehouden dat binnen de inrichting van appellant geen activiteiten plaatshebben die, naast het gewone cafébezoek, een zelfstandige stroom van bezoekers trekken. De activiteiten kunnen derhalve niet worden geacht slechts te dienen ter ondersteuning van het cafébezoek.
Het betoog dat ten onrechte ongemotiveerd is gebleven waarom voor 2000 en 2001 wel vergunning is verleend en voor 2002 niet, faalt omdat verweerder duidelijk en gemotiveerd heeft gesteld dat voor 2001 sprake is geweest van een misslag, waarbij verweerder op goede gronden heeft overwogen dat hij niet gehouden is om een dergelijke fout voor 2002 te herhalen. Wat betreft de voor 2000 verleende vergunning is aannemelijk dat deze is verleend voor de wetswijziging van 1 juni 2001.
Gelet op het bovenstaande heeft verweerder, de aanvraag van appellant terecht afgewezen en de bezwaren van appellant tegen deze afwijzing evenzeer terecht ongegrond verklaard. Aangezien ook overigens niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd danwel voor onrechtmatig moet worden gehouden, dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 december 2002.
w.g. D. Roemers w.g. L. van Duuren