Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/718 19 december 2002
32030 Bestrijdingsmiddelenwet
Verlenging
Uitspraak in de zaak van:
1. de vereniging Vereniging van Waterbedrijven in Nederland, (VEWIN), gevestigd te Rijswijk,
2. de naamloze vennootschap N.V. Duinwaterbedrijf Zuid-Holland, gevestigd te Voorburg,
3. de naamloze vennootschap N.V. Waterwinningbedrijf Brabantse Biesbosch, gevestigd te Werkendam, appellanten,
gemachtigde: mr. B. Meijer, advocaat te 's-Gravenhage,
tegen
het College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen, gevestigde te Wageningen, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Heus, advocaat te 's-Gravenhage,
aan welk geding voorts als partij deelneemt:
de besloten vennootschap Syngenta Crop Protection B.V., gevestigd te Roosendaal.
gemachtigde: mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te 's-Gravenhage.
1. De procedure
Op 5 september 2001 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 juli 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van onder andere appellanten tegen zijn besluit van 19 mei 2000, waarbij de toelating van het bestrijdingsmiddel Touchdown (toelatingnummer 11216 N) is verlengd tot 1 augustus 2003, ongegrond verklaard en heeft verweerder bepaald dat in het bestreden besluit in de plaats van de zinsnede "gelet op de artikelen 3, 3a, 4 en 5 van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962" gelezen dient te worden "gelet op de artikelen 5, eerste lid, van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 en artikel 7, vijfde lid, van de Regeling toelating bestrijdingsmiddelen".
Op 18 oktober 2001 hebben appellanten een aanvullend beroepschrift aan het College doen toekomen.
Het College heeft op 16 november 2001 terzake van dit beroep een verweerschrift van verweerder ontvangen.
Bij brief van 4 januari 2002 heeft de besloten vennootschap Syngenta Crop Protection B.V. (hierna: Syngenta) het College bericht als partij aan het ding te willen deelnemen, waarna Syngenta op 6 februari 2002 een schriftelijke uiteenzetting over de zaak heeft gegeven.
Bij brieven van 4 oktober 2002 en 15 oktober 2002 hebben appellanten nadere stukken in het geding gebracht.
Op 22 oktober 2002 heeft verweerder op deze stukken gereageerd.
Op 31 oktober 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben uiteengezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De toepasselijke regelgeving.
In de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (hierna: Bmw) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 3
1. Een bestrijdingsmiddel wordt slechts toegelaten indien:
a. op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en aan de hand van onderzoek van de gegevens, bedoeld in artikel 4, tweede lid, met inachtneming van de bij of krachtens artikel 3a vastgestelde regels en beginselen voor de beoordeling, is vastgesteld dat het bestrijdingsmiddel en zijn omzettingsprodukten, wanneer het overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt gebruikt:
(…)
9. geen schadelijke uitwerking heeft op het grondwater;
10. geen voor het milieu onaanvaardbaar effect heeft, waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met:
- de plaats waar het bestrijdingsmiddel in het milieu terecht komt en wordt verspreid, met name voor wat betreft besmetting van het water, met inbegrip van drink- en grondwater en belasting van de bodem;
(…)
Artikel 3a
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regelen worden gesteld met betrekking tot de toelatingscriteria als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, en kunnen beginselen voor de beoordeling worden vastgesteld.
(…)
Artikel 5
1. De toelating van een bestrijdingsmiddel geldt voor een in het besluit tot toelating te bepalen termijn van ten hoogste tien jaren. De toelating kan één of meerdere malen met ten hoogste tien jaren worden verlengd indien is gebleken dat nog steeds aan de voorwaarden voor toelating is voldaan. Zonodig kan de toelating worden verlengd voor de periode die met de beoordeling van de aanvraag tot verlenging gemoeid is.
(…)"
Ter uitvoering van artikel 3a van de Wet is het Besluit milieutoelatingseisen bestrijdingsmiddelen (Stb 1995, 37; hierna: Bmb) vastgesteld. In het Bmb, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 15 maart 2000, Stb. 2000, 136, is - voorzover hier van belang - het volgende bepaald:
" § 1. Algemene bepalingen
Artikel l
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
e. DT50: tijd die nodig is voor de omzetting van 50% van een hoeveelheid van een stof;
(…)
i. MTR: maximaal toelaatbaar risiconiveau waarbij het voortbestaan van 95% van de soorten binnen een ecosysteem volledig wordt gewaarborgd;
Artikel 3
1. Onverminderd het tweede lid, wordt een gewasbeschermingsmiddel slechts toegelaten indien het middel voldoet aan de bij of krachtens de artikelen 5 tot en met 7a gestelde regels,waarbij voor de toepassing van die regels wordt uitgegaan van het gebruik van het middel overeenkomstig de gebruiksvoorschriften.
(…)
§ 2. Persistentie in de bodem
Artikel 5
1. Het gewasbeschermingsmiddel en elk van zijn omzettingsprodukten hebben een DT50 van minder dan 90 dagen.
(…)
4. Bij regeling van Onze Minister worden voor de toepassing van dit artikel nadere regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop:
a. de DT50 wordt vastgesteld;
( …)
§ 4. Risico voor waterorganismen
Artikel 7
1. Een werkzame stof van een gewasbeschermingsmiddel en elk van zijn omzettingsprodukten hebben in het oppervlaktewater een concentratie van minder dan:
(…)
2. Een werkzame stof van een gewasbeschermingsmiddel en elk van zijn omzettingsprodukten hebben een maximale bioconcentratiefactor van minder dan:
(…)
3. Aan het eerste en tweede lid behoeft niet te zijn voldaan, indien de aanvrager
onderscheidenlijk houder van de toelating aantoont dat er geen onaanvaardbare directe of indirecte effecten zijn voor waterorganismen en organismen die afhankelijk zijn van waterecosystemen.
4. Bij regeling van Onze Minister worden nadere regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop wordt bepaald of aan het eerste, tweede en derde lid is voldaan.
§ 4a. Overige milieucriteria
Artikel 7a
Het gewasbeschermingsmiddel en elk van zijn omzettingsproducten voldoen aan de criteria genoemd in deel C, punt 2.5.1.3 en, onverminderd artikel 4, aan punt 2.5.2 van richtlijn nr. 97/57/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 1997 tot vaststelling van bijlage VI bij richtlijn 91/414/EEG betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PbEG L 227), zoals verwerkt in het Besluit uniforme beginselen gewasbeschermingsmiddelen."
In de Nota van Toelichting bij het besluit tot wijziging van het Bmb van 15 maart 2000 is ten aanzien van artikel 7a Bmb vermeld:
" Toelichting
In de doorvoering van milieucriteria bij de toelatingsbeoordeling is een fasering aangebracht. In de eerste fase werden drie milieucriteria ingevoerd:
1. persistentie in de bodem, 2. uitspoeling naar het grondwater en 3. risico voor waterorganismen.
Het hanteren van deze criteria is in 1995 juridisch verankerd in het Bmb. Daarbij werd aangekondigd dat deze criteria verder zouden worden aangevuld in afstemming met de Uniforme Beginselen (UB).
Met deze wijziging van het Bmb wordt de toepassing van deze zogenaamde tweede fase milieucriteria bij de beoordeling van bestaande stoffen wettelijk verankerd.
De toepassing van de milieucriteria bij beoordeling van stoffen die vallen onder de Bmb (de 'bestaande' stoffen) en die van stoffen die vallen onder het Besluit uniforme beginselen gewasbeschermingsmiddelen (de 'nieuwe' of op annex 1 van richtlijn nr. 91/414/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PbEG L 230) en richtlijn nr. 97/57/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 1997 tot vaststelling van Bijlage VI bij Richtlijn 91/414.EEG betreffende het op de markt brengen van gewasbe- schermingsmiddelen (PbEG L 227) geplaatste stoffen) is hiermee gelijk gemaakt. Dit betekent dat 'bestaande' stoffen in het vervolg ook aan milieucriteria moeten worden getoetst, die tot nu toe, formeel gezien, alleen gelden voor 'nieuwe' stoffen. Genoemde richtlijnen zijn verwerkt in het Besluit uniforme beginselen gewasbeschermingsmiddelen.
(...)
Voor een tweetal milieucriteria ontbreekt nog een operationele uitwerking voor de toepassing in de toelatingspraktijk. Het betreft de criteria over de winning van drinkwater uit oppervlaktewater en die voor atmosferische verspreiding. Indien een dergelijke uitwerking in Europees of nationaal kader wordt ontwikkeld, is de wettelijke basis voor hantering van deze criteria hierbij vastgelegd."
In het Besluit uniforme beginselen gewasbeschermingsmiddelen (Stb. 1995, 241, zoals gewijzigd bij besluit van 27 november 1997, Stb. 1997, 646) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
1. Met betrekking tot de toelatingscriteria, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, van de wet worden voor gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten die bij de in artikel 3, tweede lid, onderdeel a, van de wet bedoelde communautaire maatregel zijn aangewezen of die niet reeds vóór 26 juli 1993 werden afgeleverd als nadere regelen en als beginselen voor de beoordeling vastgesteld de uniforme beginselen als opgenomen in Bijlage VI bij de richtlijn, met uitzondering van Onderdeel A, Inleiding, onder 2a, 4 en 5, en Onderdeel C, Besluitvorming, onder 2.6. en 2.7.
(…)"
In de Nota van Toelichting bij het Besluit uniforme gewasbeschermingsmiddelen is ten aanzien van de uniforme beginselen (hierna: UB) het volgende vermeld:
" (…)
1.3. De Uniforme Beginselen
In artikel 4 van Pro de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn is onder meer bepaald dat de Lid-Staten een gewasbeschermingsmiddel slechts mogen toelaten indien, na toepassing van de Uniforme Beginselen, aan de in de richtlijn opgenomen toelatingscriteria wordt voldaan. De Uniforme Beginselen moeten ervoor zorgen dat de Lid-Staten bij het nemen van beslissingen betreffende de toelating van gewasbeschermingsmiddelen, de toelatingscriteria op uniforme wijze toepassen en zodoende komen tot de met de richtlijn nagestreefde hoge mate van bescherming van mens, dier en milieu. De Uniforme Beginselen zijn uitgesplitst in drie delen, te weten:
A. een algemene inleiding met de doelstellingen van de beginselen, de gegevens waarvan moet worden uitgegaan voor de beoordeling en voor de be- sluitvorming en de methode om gegevens te beoordelen teneinde tot een beslissing te komen;
B. de beginselen die gelden voor de beoordeling van de gegevens, zowel algemene als voor elk van de toelatingscriteria;
C. de beginselen die moeten worden toegepast bij het nemen van een besluit over een toelating, eveneens zowel algemene als specifieke, waarbij de alge- mene beginselen onverkort naast de specifieke beginselen gelden.
De specifieke beginselen gaan in op de volgende onderdelen:
1. werkzaamheid;
2. afwezigheid van niet-toelaatbare effecten op planten of plantaardige produkten;
3. effect op te bestrijden gewervelde dieren;
4. effect op de gezondheid van mens en dier;
5. milieu-effect;
6. analysemethoden;
7. fysische en chemische eigenschappen.
Een toelating zal in beginsel slechts mogen worden verleend wanneer aan alle eisen met betrekking tot bovengenoemde zeven onderdelen is voldaan.
Ingevolge de beginselen zal met betrekking tot de onderdelen 1-3 alsmede 6 en 7 onder de in Onderdeel C, Besluitvorming, onder 1.8. vermelde voorwaarden echter eveneens een toelating mogen worden verleend indien niet volledig aan de bedoelde eisen is voldaan. Van de onderdelen 4 en 5 (gezondheid mens en dier en milieu) zal niet mogen worden afgeweken. Wel is in een systeem van 'disclaimers' voorzien.
Deze disclaimers vinden hun grond in het feit dat ten behoeve van de beoordeling gebruik wordt gemaakt van gegevens uit laboratoriumproeven, terwijl op grond van adequate risico-evaluaties kan blijken dat onder veldomstandigheden geen schadelijke effecten optreden."
In de ter uitvoering van het Bmb gegeven Regeling uitvoering milieutoelatingseisen bestrijdingsmiddelen (Stcrt. 1995, 29, zoals laatstelijk gewijzigd bij besluit van 12 juli 1999, Stcrt. 1999, 136) (hierna: Rumb) is - voor zover hier van belang - het volgende bepaald:
" Artikel 3
1. De DT50 bedoeld in artikel 5, eerste lid, van het besluit wordt vastgesteld aan de hand van standaard laboratoriumstudies met betrekking tot de omzettingssnelheid, zoals genoemd in het aanvraagformulier. Als DT50 wordt beschouwd de gemiddelde waarde van de naar standaardomstandigheden omgerekende uitkomsten van geschikt bevonden onderzoek; het beoordelen van de geschiktheid van het onderzoek geschiedt met toepassing van Bijlage I.
Indien aan de hand van genoemde laboratoriumstudies een DT50 van 90 dagen of meer wordt vastgesteld, dan kan alsnog door veldgegevens worden aangetoond, met toepassing van Bijlage II, dat de DT50 minder dan 90 dagen bedraagt.
2. (…)
Artikel 5
(…)
4. Als onaanvaardbare directe of indirecte effecten als bedoeld in artikel 7, derde lid, van het besluit, wordt aangemerkt de overschrijding van het MTR van waterorganismen en daarvan afhankelijke organismen, vastgesteld met toepassing van Bijlage III, tenzij door een adequate risico-evaluatie met toepassing van Bijlage VII aanvullende gegevens worden verstrekt, die
aanleiding geven tot het bijstellen van de berekende concentratie bedoeld in het eerste lid dan wel tot het bijstellen van de effectconcentratie onder veldomstandigheden."
In de Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995 (Stcrt. 41) (hierna: Rtb 1995), een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Bmw, zoals deze laatstelijk is gewijzigd, is het volgende bepaald:
" Artikel 7
1. Aanvragen tot toelating van een bestrijdingsmiddel, tot verlenging van de toelating van een bestrijdingsmiddel en tot wijziging van de samenstelling of uitbreiding van het gebruiksgebied van een toegelaten bestrijdingsmiddel worden ingediend bij het college onder gebruikmaking van aldaar verkrijgbare formulieren.
(…)
5. Het college kan, indien de behandeling van een aanvraag tot verlenging van een toelating niet tijdig kan zijn afgerond, de betreffende toelating verlengen voor de duur die benodigd is voor de afronding van deze behandeling.
(…)
Artikel 10
1. Zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk vierendertig weken na ontvangst van het op grond van artikel 38 verschuldigde Pro bedrag, wordt de aanvrager een opgave gedaan van door hem, binnen een bij die opgave gestelde termijn alsnog te leveren dan wel aanvullend te leveren gegevens en van te verrichten onderzoekingen (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 17 december 1998 heeft de rechtsvoorgangster van Syngenta, Zeneca Agro B.V., een aanvraag gedaan om verlenging van de toelating van het middel Touchdown (toelatingsnummer 11216 N) op basis van de werkzame stof glyfosaat-trimesium. Het middel wordt toegepast als onkruidbestrijdingsmiddel, alsmede voor het doden van gras, rogge of gerst in de bloembollenteelt en de akkerbouw en als groenbemester geteelde grassen.
- Bij besluit van 19 mei 2000 heeft verweerder, met het oog op de expiratie van de toelatingen van bestrijdingsmiddelen op basis van de werkzame stof glyfosaat-trimesium per 1 augustus 2000, de toelating van het middel Touchdown procedureel verlengd tot 1 augustus 2003 omdat de besluitvorming ten aanzien van de aanvraag om verlenging niet tijdig kon worden afgerond en dit niet aan de toelatinghouder te wijten was.
- Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 28 juni 2000 bezwaar gemaakt. Bij brief van 31 augustus 2000 hebben appellanten een aanvullend bezwaarschrift ingediend.
- Op 16 mei 2001 hebben appellanten hun bezwaren mondeling toegelicht.
- De Adviescommissie voor de bezwaarschriften van verweerder heeft op 6 juni 2001 advies uitgebracht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt, samengevat weergegeven, onder meer het volgende in.
" (…)
De commissie heeft met betrekking tot het voorliggende bezwaarschrift geadviseerd om:
. de bezwaren van de Vewin en de Milieufederatie ten aanzien van het onterecht gebruik maken van de mogelijkheid van een procedurele verlenging, ongegrond te verklaren;
. het bezwaar van de Vewin dat geen evenredige belangenafweging heeft plaatsgevonden, ongegrond te verklaren;
. de termijn van de verlenging te bezien in relatie tot met het onderhavige besluit vergelijkbare besluiten.
Het College heeft vastgesteld dat het advies van de commissie op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en kan zich vinden in het advies om de bezwaren ongegrond te achten met betrekking tot het onterecht gebruik maken van de procedurele verlenging en dat geen evenredige belangenafweging heeft plaatsgevonden. Het College neemt de overwegingen en de conclusie van het advies over.
(…)
Tenslotte merkt het CTB op dat de grondslag van het bestreden besluit verkeerd is weergegeven. Zoals het nu in het bestreden besluit is verwoord lijkt het alsof een (inhoudelijke) beslissing omtrent de aanvraag tot verlenging van de toelating van het betrokken bestrijdingsmiddel is genomen. Dat is niet zo. Het bestreden besluit houdt in dat de toelating van het betrokken bestrijdingsmiddel is verlengd voor de periode die nodig lijkt te zijn om de besluitvorming omtrent de verlengingsaanvraag af te ronden. In de plaats van de zinsnede "gelet op de artikelen 3, 3a, 4 en 5 van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962" dient gelezen te worden "gelet op de artikelen 5, eerste lid, van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 en artikel 7, vijfde lid, van de Regeling toelating bestrijdingsmiddelen".
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Uit de gegevens blijkt dat het middel Touchdown op vijf onderdelen niet aan de voor toelating geldende normen voldoet. Indien op grond van de voorhanden gegevens vaststaat dat niet of niet langer wordt voldaan aan het bepaalde bij en krachtens de artikelen 3 en 3a van de Bmw is een procedurele verlenging van de toelating van een bestrijdingsmiddel niet geoorloofd. Verweerder heeft de toelating desalniettemin procedureel verlengd omdat bedoelde overschrijdingen binnen een bepaalde marge zouden blijven. Die marge heeft verweerder niet nader toegelicht en evenmin is duidelijk of de cumulatie van het hanteren van die marge bij de vijf overschrijdingen die ten aanzien van het onderhavige middel zijn geconstateerd, niet een groter milieurisico teweeg brengt.
De termijn van de procedurele verlenging is niet concreet gemotiveerd en is aanmerkelijk langer dan voor andere glysofaat-bevattende middelen. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom uiteenlopende termijnen zijn gegeven.
Ten onrechte is voorbijgegaan aan het principiële bezwaar van appellanten dat verweerder niet heeft getoetst aan het criterium 'winning van drinkwater uit oppervlaktewater', omdat het causale verband tussen het gebruik van het betreffende middel overeenkomstig het Wettelijk Gebruiksvoorschrift/Gebruiksaanwijzing (WG/GA) en de geconstateerde overschrijdingen niet is aangetoond.
Uit het Kiwa-rapport "Glyfosaat en AMPA, eigenschappen en aanwezigheid in drinkwaterbronnen" van december 1999 blijkt dat in het oppervlaktewater overschrijdingen door glyfosaat, maar bovenal door AMPA, van dat criterium voorkomen en dat deze overschrijdingen het gevolg zijn van glyfosaatgebruik. Uit onderzoeken van het Heemraadschap Fleverwaard, naar welke onderzoeken in genoemd Kiwa-rapport is verwezen, is gebleken dat door afspoeling van glyfosaat en AMPA van verhardingen sterk verhoogde concentraties in het ontvangende oppervlaktewater optreden. In het primaire besluit heeft verweerder zelf geconstateerd dat er sprake is van concentraties glyfosaat en de metaboliet AMPA boven 0,1 µg/liter en dus van overschrijding van het criterium winning van drinkwater in oppervlaktewater. Tevens blijkt uit dat besluit dat toepassing van het onderhavige middel tot forse milieuconcentraties en normoverschrijdingen leidt.
Op grond van deze constateringen is zeer aannemelijk dat toepassing van het middel conform het WG/GA tot forse overschrijding van het criterium winning van drinkwater uit oppervlaktewater leidt. Onder deze omstandigheden had het op de weg van verweerder gelegen om te onderzoeken of en zo ja, in hoeverre deze geconstateerde overschrijdingen het gevolg zijn van het gebruik van de onderhavige middelen overeenkomstig het WG/GA. Voorts is het aan de toelatinghouder om aan te tonen in welke omvang het betreffende middel bijdraagt aan die overschrijdingen. Ten onrechte is de bewijslast inzake het causaal verband tussen de toepassing van het onderhavige middel overeenkomstig het WG/GA en de geconstateerde overschrijdingen op de schouders van appellanten gelegd. Nu verweerder, noch de toelatinghouder kunnen aangeven wat de bijdrage van de onderhavige middelen is aan de in het besluit in primo geconstateerde overschrijdingen, is niet vast te stellen dat de onderhavige middelen voldoen aan de eisen van artikel 3 van Pro de Bmw.
Ten onrechte is verweerder niet ingegaan op het bezwaar van appellanten dat met hun belangen onvoldoende rekening is gehouden. Daarmee is ten onrechte ook voorbij gegaan aan het verzoek van appellanten om het bestreden besluit vergezeld te doen gaan van een voorziening in de vorm van nadeelcompensatie.
5. Het standpunt van verweerder
In verband met de expiratie van de toelating van het middel Touchdown heeft de toelatinghouder een aanvraag om verlenging van de toelating ingediend. Het dossier is volledig bevonden en de aanvraag is in behandeling genomen. In mei 2000 was de beoordeling van het merendeel van de aspecten, waaronder werkzaamheid, het risico voor de volksgezondheid en het risico voor de toepasser, afgerond. Ook de beoordeling van een groot aantal milieuaspecten kon worden afgerond en leidde tot het oordeel dat het middel aan de norm voor persistentie voldoet. Ten aanzien van de persistentie van de metaboliet AMPA en - in bepaalde toepassingen - de toxiciteit voor waterorganismen, de norm voor vogels, zoogdieren en niet-doelwitarthropoden werd in de eerste stap van de beoordeling, die is gebaseerd op berekeningen aan de hand van uitkomsten van laboratoriumonderzoeken, een overschrijding van de norm geconstateerd. Dat betekent dat vervolgens door middel van veldonderzoek diende te worden aangetoond dat in de praktijk geen sprake is van overschrijding. Hierdoor kon de besluitvorming niet tijdig worden afgerond. Nu dit laatste niet aan de toelatinghouder te wijten was is op grond van artikel 5, tweede lid, van de Bmw en artikel 7, vijfde lid, van de Rtb 1995 de toelating van het middel Touchdown ter afronding van de besluitvorming procedureel verlengd tot 1 augustus 2003.
De regelgeving staat uitdrukkelijk een procedurele verlenging als hier verleend toe. Ook het Kiwa-rapport van december 1999 stond niet aan die verlenging in de weg. Een operationele uitwerking voor de toepassing van het criterium winning van drinkwater uit oppervlaktewater is nog niet voorhanden, terwijl de meetgegevens uit het Kiwa-rapport niet zonder meer tot de conclusie kunnen leiden dat het onderhavige middel niet voldoet aan dit criterium. Een essentiële voorwaarde voor het hanteren van meetgegevens is dat er een causaal verband is te leggen tussen het gebruik van het middel conform het WG/GA enerzijds en de gemeten concentratie van het middel in het milieu anderzijds. Niet aangetoond is dat de in het Kiwa-rapport geconstateerde overschrijdingen te wijten zijn aan het gebruik van het middel Touchdown, zodat hierin geen belemmering voor een procedurele verlenging is gelegen.
De duur van de verlengingstermijn wordt per individueel geval vastgesteld. Bepalend voor de lengte van de termijn is de duur van het langstlopende onderzoek. In het onderhavige geval vergt het langstlopend onderzoek 24 maanden. Daarnaast is een periode van 12 maanden nodig voor de (administratieve) afronding van het onderzoek en de besluitvorming.
De Bmw laat geen ruimte voor een belangenafweging. Getoetst dient te worden of een middel voldoet aan de voorgeschreven criteria. Met economische belangen, zoals het belang van appellanten om de zuiveringskosten van drinkwater zo laag mogelijk te houden, kan geen rekening worden gehouden.
6. Het standpunt van Syngenta
Syngenta meent dat verweerder terecht en op goede gronden tot een procedurele verlenging heeft besloten. Aan het besluit tot procedurele verlenging ligt geen inhoudelijke beoordeling ten grondslag, zodat inhoudelijke bezwaren in deze procedure niet aan de orde zijn. Van een situatie dat de voorhanden gegevens reeds zouden dwingen tot het oordeel dat niet (meer) wordt voldaan aan de criteria van de artikelen 3 en 3a van de Bmw is geen sprake. Juist vanwege de plaatsing van de stof glyfosaat(-trimesium) op bijlage 1 van Richtlijn 91/414 mag worden verondersteld dat het middel Touchdown aan de criteria voor toelating voldoet.
De norm 'winning van drinkwater uit oppervlaktewater' is een nog niet geoperationaliseerde norm, noch in Nederland, noch in Europees verband. De (materiële) wetgever heeft met het oog op de ontwikkeling van een uitwerking van dit criterium in Europees of nationaal kader uit pragmatisch oogpunt de wettelijke basis voor het hanteren van dat criterium reeds vastgelegd in artikel 7a van het Bmb. Bij gebrek aan een eenduidige beoordelingsmethodiek kan deze norm nog niet worden toegepast, zonder een toelatinghouder voor een onmogelijke opgave te stellen.
Voorts heeft zowel de Europese als de nationale normstelling voor drinkwater uitsluitend betrekking op relevante metabolieten. Syngenta wijst in dit verband op de Uniforme Beginselen, de Oppervlaktewaterrichtlijn (75/440/EEG), het Besluit kwaliteitsdoelstellingen en metingen oppervlaktewateren, de herziene Drinkwaterrichtlijn (98/8/EG), de Waterleidingwet en op het daarop gebaseerde Waterleidingbesluit.
Uitgangspunt van de Nederlandse wetgever is dat de kwaliteit van oppervlaktewater waaraan de functie 'oppervlaktewater voor de bereiding van drinkwater' is toegekend zodanig moet zijn dat het als grondstof voor drinkwatervoorziening kan dienen. De conclusie dat voor drinkwater uitsluitend relevante metabolieten in beschouwing behoeven te worden genomen, leidt er toe dat bij eventuele toetsing aan de oppervlaktewaternorm eveneens alleen de relevante metabolieten in aanmerking behoeven te worden genomen. Door verweerder is vastgesteld dat AMPA een niet-relevante metaboliet is, zodat ook indien daadwerkelijk op eenduidige wijze een toets aan de norm 'winning van drinkwater uit oppervlaktewater' mogelijk zou zijn, de metaboliet AMPA buiten beschouwing zou moeten blijven.
Syngenta betwist dat appellanten tengevolge van de aanwezigheid van glyfosaat en/of van de metaboliet AMPA in het oppervlaktewater extra kosten moeten maken. Met de reeds toegepaste zuiveringsmethoden wordt glyfosaat aan het oppervlaktewater onttrokken, terwijl ten aanzien van de metaboliet AMPA geldt dat dit een niet relevante metaboliet is en deze metaboliet in het kader van de beoordeling van de toelaatbaarheid van Touchdown op grond van de Bmw buiten beschouwing moet blijven.
7. De beoordeling van het geschil
7.1 Partijen hebben hun discussie vooral geplaatst tegen de achtergrond van de uitspraak van de president van het College van 8 september 2000 (zaaknummers Awb 00/599 en meer, LJN-nummer ZG 2018). Bij die uitspraak heeft de president van het College onder meer overwogen dat bij de beoordeling van een (besluit tot) procedurele verlenging, gelet op het specifieke karakter daarvan, inhoudelijke aspecten niet worden getoetst, doch dat geen ruimte bestaat voor een procedurele verlenging indien de wel voorhanden zijnde gegevens reeds zouden dwingen tot het oordeel dat niet of niet langer aan het bepaalde bij en krachtens de artikelen 3 en 3a van de Bmw wordt voldaan. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de in dit geding beschikbare gegevens met betrekking tot het middel Touchdown niet tot voornoemd oordeel dwingen en terecht een procedurele verlenging van de toelating van dit middel is gegeven nu de besluitvorming nog niet kan worden afgerond en dit niet aan de toelatinghouder is te wijten.
Appellanten menen daarentegen dat geen procedurele verlenging van de toelating had mogen worden gegeven onder andere omdat uit de voorhanden gegevens blijkt dat het middel Touchdown niet aan de voor toelating geldende normen voldoet op de volgende vijf onderdelen: de metaboliet AMPA voldoet niet aan de norm voor persistentie zoals die is opgenomen in het Bmb, de toepassingen op basis van de werkzame stof glyfosaat-trimesium in de fruitteelt, akkerranden, droge slootbodem en verharding voldoen niet aan de norm van het Bmb voor waterorganismen, bijna alle onderhavige toepassingen van glyfosaat-trimesium overschrijden de chronische norm voor vogels en voor zoogdieren in de UB, terwijl alle onderhavige toepassingen niet voldoen aan de in de UB opgenomen norm voor niet-doelwit arthropoden.
7.2 Het College heeft de desbetreffende onderdelen van de in het bestreden besluit gehandhaafde primaire beslissing van 19 mei 2000 getoetst aan de op die onderdelen van toepassing zijnde regelgeving en is tot de hiernavolgende conclusies gekomen.
7.2.1 Met betrekking tot persistentie in de bodem zijn regels en nadere regels gesteld in onderscheidenlijk artikel 5 van Pro het Bmb en artikel 3 van Pro de Rumb. Op grond van het eerste lid van artikel 5 Bmb Pro heeft het gewasbeschermingsmiddel en elk van zijn omzettingsprodukten een DT50 van minder dan 90 dagen. Artikel 3, eerste lid, van de Rumb bepaalt dat de DT50 bedoeld in artikel 5, eerste lid, van het Bmb wordt vastgesteld aan de hand van standaardlaboratoriumstudies met betrekking tot de omzettingssnelheid en dat indien aan de hand van die standaard een DT50 van 90 dagen of meer wordt vastgesteld alsnog door veldgegevens kan worden aangetoond dat de DT50 minder dan 90 dagen bedraagt. Uit bijlage I bij het besluit van 19 mei 2000 blijkt met betrekking tot persistentie in de bodem dat voor de metaboliet AMPA onvoldoende betrouwbare gegevens omtrent de DT50 beschikbaar zijn en dat aanvullende gegevens met betrekking tot de afbraaksnelheid in de bodem noodzakelijk worden geacht. Naar het oordeel van het College kan onder deze omstandigheden, gelet op het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van de Rumb, het besluit van verweerder om appellanten in de gelegenheid te stellen nadere gegevens te leveren met betrekking tot de DT50 niet ongerechtvaardigd worden geacht.
7.2.2 Inzake het risico voor waterorganismen zijn regels en nadere regels gesteld in onderscheidenlijk artikel 7 van Pro het Bmb en artikel 5 van Pro de Rumb. Artikel 7, eerste lid, van het Bmb geeft de maximaal toegelaten concentratie in het oppervlaktewater aan van een werkzame stof van een gewasbeschermingsmiddel en elk van zijn omzettingsproducten. Op grond van het derde lid van artikel 7 van Pro het Bmb behoeft onder andere aan het eerste lid niet te zijn voldaan indien aangetoond wordt dat er geen onaanvaardbare directe of indirecte effecten zijn voor waterorganismen en organismen die afhankelijk zijn van waterecosystemen. Artikel 5, vierde lid, van de Rumb bepaalt dat als zodanige onaanvaardbare directe of indirecte effecten worden aangemerkt de overschrijding van het MTR van waterorganismen en daarvan afhankelijke organismen, vastgesteld met toepassing van Bijlage III, tenzij door een adequate risico-evaluatie met toepassing van Bijlage VII aanvullende gegevens worden verstrekt, die aanleiding geven tot het bijstellen van de berekende concentratie bedoeld in het eerste lid.
Uit bijlage I bij het besluit van 19 mei 2000 blijkt dat het risico voor waterorganismen voor de verschillende toepassingen van glyfosaat-trimesium wordt ingeschat met behulp van berekeningen van de concentraties in het oppervlaktewater die ontstaan door overwaaien van deze stof. In tabel M.10 van deze bijlage is voor glyfosaat-trimesium per toepassinggebied het overwaaipercentage en de berekende concentratie in het oppervlaktewater aangegeven, terwijl in tabel M.11 van de bijlage is aangegeven of en zo ja, in welke mate overschrijding van de hier aan de orde zijnde norm plaatsvindt. Aansluitend op deze tabellen is in genoemde bijlage 1 vermeld dat wanneer de concentraties in tabel M.10 en de normoverschrijdingen in tabel M.11 in ogenschouw worden genomen, de toepassingen in de fruitteelt, akkerranden en droge slootbodem en verhardingen niet blijken te voldoen aan de acute norm voor toxiciteit waterorganismen zoals opgenomen in het Bmb. Voorts is vermeld dat gezien het feit dat de overschrijdingsfactoren voor de overschrijdende toepassingen liggen tussen 1 en 100 geen toepassingen behoeven te worden beëindigd maar dat voor die toepassingen wel (semi-)veldonderzoek naar de effecten op aquatische ecosystemen dient te worden geleverd. Gelet op het bepaalde in artikel 5, vierde lid, van de Rumb kan naar het oordeel van het College ook ten aanzien van dit onderdeel van de beoordeling niet worden gezegd dat verweerder ten onrechte appellanten in de gelegenheid heeft gesteld om nadere gegevens als hier bedoeld te leveren.
De marge die verweerder voor de overschrijdende toepassingen heeft gehanteerd leidt het College niet tot een ander oordeel. Hoewel appellanten verweerder terecht hebben verweten dat hij de gehanteerde marge voor de overschrijdende toepassingen in het bestreden besluit niet nader heeft toegelicht is het College ter zitting gebleken en is door appellanten niet weersproken dat de berekende concentratie en de toets aan risico voor waterorganismen bepaalde onzekerheden met zich brengen en dat om die reden op de berekende waarden standaard een onzekerheidsfactor van 100 wordt toegepast. Gesteld noch gebleken is dat het toepassen van deze onzekerheidsfactor onaanvaardbaar is, zodat het College onvoldoende aanleiding ziet voor het oordeel dat het bestreden besluit omwille van het hanteren van deze marge, dan wel omwille van het ontbreken van een nadere motivering daarvan, niet in stand zou kunnen blijven.
7.2.3 Ten aanzien van de risicobeoordeling voor vogels, zoogdieren en niet-doelwit arthropoden zijn de UB van toepassing. Blijkens de Nota van toelichting van het Besluit uniforme beginselen gewasbeschermingsmiddelen mogen lidstaten een gewasbeschermingsmiddel slechts toelaten indien, na toepassing van de UB, aan de in de richtlijn 91/414/EEG opgenomen toelatingscriteria wordt voldaan. Een toelating zal in beginsel slechts mogen worden verleend als voldaan is aan alle eisen met betrekking tot 7 specifieke beginselen die, naast enkele algemene beginselen, in de UB zijn neergelegd. Van de onderdelen 4 (effect op de gezondheid van mens en dier) en 5 (milieu-effect) van die specifieke beginselen zal in geen geval mogen worden afgeweken. Wel is ten aanzien van deze onderdelen van de specifieke beginselen in een systeem van 'disclaimers' voorzien die hun grond vinden in het feit dat ten behoeve van de beoordeling gebruik gemaakt wordt van gegevens uit laboratoriumproeven, terwijl op grond van adequate risico-evaluaties kan blijken dat onder veldomstandigheden geen schadelijke effecten optreden.
Uit bijlage I bij het besluit van 19 mei 2000 blijkt aangaande de risicobeoordeling voor vogels dat de (chronische) norm zoals opgenomen in de UB voor vogels wordt overschreden en derhalve voor de overschrijdende toepassingen door middel van adequate risico-evaluaties dient te worden aangetoond dat zich onder veldomstandigheden geen onaanvaardbare effecten voordoen na toepassing van het middel volgens de voorgestelde Gebruiksaanwijzing. Naar het oordeel van het College heeft verweerder, gelet op de hiervoor aangehaalde passage uit de Nota van toelichting van het Besluit uniforme beginselen gewasbeschermingsmiddelen Syngenta op goede gronden in de gelegenheid gesteld om door middel van een adequate risico-evaluatie aan te tonen dat zich onder veldomstandigheden geen onaanvaardbare effecten voor vogels voordoen na toepassing van het gewasbeschermingsmiddel volgens de voorgestelde gebruiksaanwijzing.
Met betrekking tot de risicobeoordeling voor zoogdieren en voor niet-doelwit-arthropoden geldt dit evenzeer.
7.2.4 Gelet op het vorenoverwogene treft het argument van appellanten dat verweerder ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de aan hem op grond van artikel 5 van Pro de Bmw en van artikel 7 van Pro de Rtb 1995 toekomende bevoegdheid om de toelating van het onderhavige middel procedureel te verlengen omdat het onderhavige middel op vijf onderdelen niet aan de voor toelating geldende normen voldoet, geen doel.
7.3 Appellanten hebben hun betoog dat verweerder ten onrechte een procedurele verlenging van de toelating van het middel Touchdown heeft gegeven tevens gebaseerd op de stelling dat verweerder niet heeft getoetst aan de norm 'winning van drinkwater uit oppervlaktewater' van 0,1 µg/l, terwijl vast staat dat die norm in het onderhavige geval wordt overschreden.
Het College merkt dienaangaande op dat in dit geding de rechtmatigheid ter beoordeling staat van een besluit inzake de handhaving van de procedurele verlenging van de toelating van het middel Touchdown. In dat kader dient te worden vastgesteld of de ten tijde van het bestreden besluit voorhanden zijnde gegevens reeds dwingen tot het oordeel dat het middel niet of niet langer aan het bepaalde bij en krachtens de artikelen 3 en 3a van de Bmw voldoet. Naar het oordeel van het College bieden de meetgegevens waarop appellanten zich beroepen onvoldoende grond voor dat oordeel. Uit (onder meer) het Kiwa-rapport blijkt dat meetgegevens voorhanden zijn die inhouden dat in het oppervlaktewater overschrijdingen door glyfosaat, maar bovenal door AMPA, van genoemd criterium voorkomen en dat deze overschrijdingen het gevolg zijn van glyfosaatgebruik. In de samenvatting van genoemd Kiwa-rapport is evenwel uitsluitend geconcludeerd dat incidenteel verhoogde glyfosaatconcentraties in oppervlaktewater, tot boven de norm voor drinkwater, worden gemeten op innamepunten voor de drinkwatervoorziening en dat met name het gebruik van glyfosaat op verhardingen daaraan sterk bijdraagt, terwijl dit gebruik ook bijdraagt aan de gemeten AMPA concentraties in oppervlaktewater. Het rapport geeft in het bijzonder geen uitsluitsel omtrent een causaal verband tussen het gebruik van het betreffende middel overeenkomstig het WA/GA en de geconstateerde overschrijdingen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in de enkele veronderstelling van appellanten dat het causaal verband bestaat terecht onvoldoende grond gezien voor de conclusie dat aan die meetgegevens doorslaggevende betekenis in vorenbedoelde zin toekomt. In het kader van een besluit tot procedurele verlenging gaat het immers om een beoordeling van de voorhanden gegevens, waarbij het op de weg ligt van degene die zich tegen dat besluit verzet om aannemelijk te maken dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat die gegevens niet reeds dwingen tot het oordeel dat niet of niet langer aan de toelatingseisen wordt voldaan. De formulering van dit criterium als begrenzing van het beginsel dat bij het nemen van een besluit tot procedurele verlenging geen inhoudelijke toetsing plaatsvindt brengt dit met zich.
Gelet op het ontbreken van inzicht in het causale verband tussen de toepassing van het middel overeenkomstig het WG/GA en de geconstateerde overschrijdingen van de norm 'winning van drinkwater uit oppervlaktewater' kan naar het oordeel van het College niet worden geconcludeerd dat de voorhanden gegevens met betrekking tot deze norm dwingen tot het oordeel dat geen ruimte bestaat voor een procedurele verlenging en het bestreden besluit deswege voor vernietiging in aanmerking komt.
Het College overweegt in dit verband dat de door appellanten overgelegde stukken, voor zover die dateren van na het bestreden besluit, gelet op de hier aan de orde zijnde toetsing, geen rol kunnen spelen.
Met betrekking tot de door appellanten aan de orde gestelde problematiek rond de toepassing van de (thans) nog niet geoperationaliseerde norm van artikel 7a Bmw overweegt het College dat de vraag welk gewicht aan die norm dient te worden toegekend in het kader van deze procedure niet aan de orde kan komen. Zoals in genoemde uitspraak van de president van het College van 8 september 2000 is overwogen geeft een procedurele verlenging slechts een termijn met het oog op het verkrijgen van verder inzicht in de vraag of nog steeds aan de voorwaarden voor toelating wordt voldaan en verzet het specifieke karakter van een (besluit tot) procedurele verlenging zich ertegen dat inhoudelijke aspecten verdergaand worden getoetst dan de beperkte toetsing die hierboven is verricht.
7.4 Tenslotte hebben appellanten betoogd dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven omdat verweerder bij zijn besluitvorming onvoldoende rekening heeft gehouden met hun belangen. Verweerder heeft zich dienaangaande op het standpunt gesteld dat de Bmw geen ruimte laat voor een belangenafweging en mitsdien met economische belangen, zoals het belang van appellanten om de zuiveringskosten van drinkwater zo laag mogelijk te houden, geen rekening kan worden gehouden.
Het College overweegt hieromtrent dat de bevoegdheid van verweerder om toelatingen procedureel te verlengen een discretionaire bevoegdheid is die, anders dan bij de besluitvorming omtrent een aanvraag om (verlenging van) een toelating van een bestrijdingsmiddel, in beginsel ruimte laat voor een belangenafweging. Het College is niet tot het oordeel gekomen dat verweerder niet in redelijkheid tot het besluit tot procedurele verlenging heeft kunnen komen. Daartoe heeft het College overwogen dat verweerder heeft gehandeld overeenkomstig zijn beleid om de toelatinghouder in de gelegenheid te stellen door middel van veldonderzoek aan te tonen dat in de praktijk geen sprake is van overschrijding van de betreffende normen, terwijl de niet-tijdige afronding van de besluitvorming niet aan de toelatinghouder is te wijten. Dit beleid, dat is totstandgekomen na afweging van het algemeen belang en de belangen van de toelatinghouder en de gebruikers van het middel, acht het College niet onredelijk. In dit geding is niet van bijzondere omstandigheden gebleken die tot afwijking van dit beleid nopen.
7.5 Nu appellanten ter zitting desgevraagd hebben meegedeeld de beroepsgrond betreffende de duur van de procedurele verlenging niet langer te handhaven, behoeft die grond geen bespreking meer.
Op grond van het bovenstaande komt het bestreden besluit niet voor vernietiging in aanmerking en dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
8. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. J.L.W. Aerts en mr. F.H.M. Possen in tegenwoordigheid van mr. M.J. van den Broek-Prins, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 december 2002.
w.g. J.A. Hagen w.g. M.J. van den Broek-Prins