Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/575 19 december 2002
16000 Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te Leunen, appellante,
gemachtigde: mr. M.H.C. Peters, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand te Roermond,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Haan, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 20 juli 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 juni 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaarschrift dat zich richtte tegen het besluit van verweerder van 28 november 2000, ongegrond verklaard.
Op 8 oktober 2001 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Verweerder heeft op 27 december 2001 een verweerschrift ingediend.
Op 7 november 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Appellante heeft zich met bericht van verhindering niet ter zitting doen vertegenwoordigen. Verweerder heeft bij monde van zijn gemachtigde zijn standpunt nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Meststoffenwet (hierna: wet) is het volgende bepaald:
" Artikel 55
1. Het is verboden de productie van dierlijke meststoffen op een bedrijf uit te breiden indien de productie groter is of daarmee groter wordt dan 125 kilogram fosfaat per hectare per jaar van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond."
Artikel 59
1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
3. Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden."
De Kaderregeling ontheffingen experiment "het Zuivere Ei" (Stcrt. 1998, nr. 38, zoals gewijzigd bij de Regelingen van 18 oktober 1999, Stcrt. 201 en 18 december 2000, Stcrt. 249; hierna: kaderregeling) bevat beleidsregels die verweerder in acht neemt bij de uitoefening van zijn bevoegdheden op grond van het tweede en derde lid, van artikel 59 van de wet. In de kaderregeling is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
j) Zuivere Ei: beleidsexperiment in het kader waarvan ten hoogste 30 pluimveehouders investeringen plegen gericht op het door middel van biothermische droging produceren van kwalitatief zeer hoogwaardige pluimveemest in ammoniakemissie-arme stallen teneinde de gecertificeerde mest volledig te exporteren;
(…)
Artikel 2
Op een daartoe strekkende aanvraag van de producent wordt, indien wordt voldaan aan de voorwaarden van deze regeling, ten aanzien van een door hem gevoerd bedrijf door de minister een ontheffing verleend van het uitbreidingsverbod, bedoeld in artikel 55, eerste lid, van de wet, tot een daarbij vastgestelde hoeveelheid meststoffen.
Artikel 3
Een ontheffing wordt slechts verleend indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
a) het bedrijf neemt blijkens een daartoe strekkende verklaring van de stuurgroep deel aan het Zuivere Ei;
b) met het verlenen van de ontheffing wordt het aantal van 30 ontheffingen niet overschreden;
c) voor het bedrijf gold op 1 januari 1996 een mestproductierecht van tenminste 10.000 kilogram;
d) na 1 januari 1996 heeft geen verplaatsing als bedoeld in de Wet verplaatsing mestproductie vanaf het bedrijf plaatsgevonden waarbij een mestproductierecht was betrokken;
e) op het bedrijf zijn volgens de aangifte overschotheffing 1996 in 1996 gemiddeld tenminste 20.000 dieren van de diercategorie die in bijlage A bij de wet wordt aangeduid met nummer 301, of 35.000 dieren van de diercategorie die in bijlage bij de wet wordt aangeduid met nummer 300, gehouden; en
f. er heeft terzake van het bedrijf geen opkoop van mestproductierecht plaatsgevonden op grond van de opkoopregeling
varkenshouderij of enige andere regeling.
Artikel 3a
Indien het bedrijf is ontstaan als gevolg van een afsplitsing van een ander bedrijf, gelden in afwijking van artikel 3, onderdelen c, d en e de volgende voorwaarden:
a. het bedrijf waarvan het ontstane bedrijf deel uitmaakte, voldeed in de periode tot het moment van afsplitsing aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 3, onderdelen c tot en met f;
b. de afsplitsing heeft niet tot gevolg dat mestproductie gaat plaatsvinden op een locatie die voor de splitsing niet voor de mestproductie werd gebruikt;
c. het na afsplitsing ontstane bedrijf is van dezelfde persoon, rechtspersoon, of samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen als het bedrijf waarvan het voor de splitsing deel uitmaakte;
d. het voor het bedrijf geldende mestproductierecht voor varkens en kippen komt ten minste overeen met de mestproductie van dieren van de diercategorieën die in bijlage A bij de wet worden aangeduid met de nummers 300 en 301, die volgens de aangifte overschotheffing 1996 in 1996 gemiddeld op het bedrijf waarvan het deel uitmaakte plaatsvond, omgerekend naar de aan de desbetreffende diercategorie in bijlage A bij de wet gerelateerde mestproductie, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat per kalenderjaar;
e. sinds het ontstaan van het bedrijf is het voor het bedrijf geldende niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen niet afgenomen door een registratie als bedoeld in artikel 9 of 10 van de Wet verplaatsing mestproductie.
Artikel 4
1. Aan de ontheffing worden de volgende voorschriften verbonden:
a) op het bedrijf worden niet in een grotere hoeveelheid dan overeenkomend met 100 kilogram fosfaat per jaar andere dierlijke meststoffen geproduceerd dan die afkomstig van kippen en kalkoenen, welke productie wordt berekend op basis van de forfaitaire productienormen voor de onderscheiden diercategorieën, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat per dier per jaar, die zijn opgenomen in bijlage A bij de wet;
b) (…)
c) alle op het bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen worden op het bedrijf bewerkt met gebruikmaking van een biothermische droogeenheid die voldoet aan de in de bijlage bij deze regeling opgenomen omschrijving;
d) terzake van het biothermische droogproces op het bedrijf is een certificaat afgegeven door de controle-instantie ten bewijze dat wordt voldaan aan de eisen ter waarborging van de kwaliteit van de gedroogde dierlijke meststoffen;
e) terzake van het biothermische droogproces op het bedrijf vindt proces- en kwaliteitsbewaking plaats door de controle-instantie;
f) alle op het bedrijf geproduceerde meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen worden na biothermische droging overeenkomstig een met de exporteur gesloten overeenkomst volgens een door de minister daartoe vastgesteld model, rechtstreeks en zonder tussenkomst van anderen afgeleverd aan de exporteur, hetgeen aannemelijk wordt gemaakt met de gegevens, bescheiden en bewijsstukken, bedoeld in paragraaf 3 van het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet;
g) de exporteur zet de meststoffen, bedoeld in onderdeel f, uitsluitend af in het buitenland; en
h) de producent levert tenminste 80 % van de totale in het kalenderjaar geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen in dat kalenderjaar af aan de exporteur, en de resterende hoeveelheid vóór 1 maart van het daarop volgende kalenderjaar. Indien de ontheffing betrekking heeft op een gedeelte van een kalenderjaar, levert de producent de totale in het betreffende deel geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen vóór 1 maart van het daarop volgende kalenderjaar af aan de exporteur.
2. Aan de voorschriften, gesteld in het eerste lid, wordt uiterlijk vóór 1 januari 2000 en bovendien gedurende de gehele periode waarvoor de ontheffing geldt, voldaan. Ingeval de producent bij het bevoegd gezag in verband met de ontheffing een aanvraag heeft ingediend om een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden kippen of ten behoeve van de oprichting van een inrichting dan wel wijziging van een bestaande inrichting die is benodigd om te voldoen aan het voorschrift, gesteld in onderdeel c van het eerste lid, en de vergunning op 31 december 1999 nog niet is verleend of nog niet in werking is getreden, dan geldt in afwijking van de eerste volzin dat aan de voorschriften voldaan wordt uiterlijk acht maanden na inwerkingtreding van de vergunning, of, indien dit eerder is, vóór 1 januari 2002.
3. De ontheffing wordt voor een periode van 7 jaren verleend welke periode aanvangt met het tijdstip waarop aan alle voorschriften, bedoeld in het eerste lid, wordt voldaan.
4. (… )
Artikel 9
(…)
2. Zodra de producent aan alle voorschriften van artikel 4, eerste lid, voldoet, geeft hij hiervan kennis aan het bureau onder overlegging van een afschrift van het certificaat, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel d, en de overeenkomst, bedoeld in artikel 5."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante, die een gemengd varkens- en pluimveebedrijf exploiteert, heeft op 29 juni 1999 bij verweerder een aanvraag om ontheffing van het uitbreidingsverbod in het kader van de kaderregeling ingediend.
- Op 21 oktober 1999 is het huidige artikel 3a van de Kaderregeling in werking getreden. De tekst van dit artikel is opgenomen in rubriek 2.1 van deze uitspraak.
- Bij brief van 7 januari 2000 heeft verweerder appellante als volgt bericht:
" Een aanvraag voor een ontheffing op basis van de Kaderregeling wordt getoetst aan de voorwaarden zoals die op 30 juni 1999 golden en vermeld zijn in de Kaderregeling. Dit betekent dat Bureau Heffingen de aanvragen voor ontheffing toetst aan artikel 3 van de Kaderregeling.
In artikel 3 van de Kaderregeling worden de voorwaarden gesteld waaraan moet worden voldaan om deel te nemen aan de Kaderregeling. Eén van de voorwaarden voor toepassing van de Kaderregeling is dat vanaf het aangemelde bedrijf na 1 januari 1996 geen verplaatsing als bedoeld in de Wet verplaatsing mestproductie heeft plaatsgevonden. Bij afsplitsing is wel sprake van een verplaatsing als bedoeld in de Wet verplaatsing mestproductie. Bovendien volgt uit artikel 3, onderdeel c, dat het aangemelde bedrijf al in 1996 moest hebben bestaan. Een nog af te splitsen bedrijf kan derhalve niet aan deze voorwaarde voldoen.
In artikel 9, lid 1, van de Kaderregeling. wordt gesteld dat de aanvraag uiterlijk tot en met 30 juni 1999 ingediend kon worden (Op dit tijdstip was geen sprake van afsplitsing op uw bedrijf). De recentelijk doorgevoerde wijziging van de Kaderregeling, artikel 3a-nieuw, is niet van invloed op uw aanvraag. Artikel 3a-nieuw zou alleen betekenis gehad hebben als op dit moment nog aanvragen voor een ontheffing zouden kunnen worden ingediend."
- Bij brief van 11 maart 2000 deelt appellante aan Bureau Heffingen mede vragen over gewenste toekenning van varkensrechten om de volgende reden nog niet te kunnen beantwoorden:
" Voor toekenning van de rechten is er thans nog een probleem, dat er voor de locatie Scheiweg 15 een milieuvergunning is aangevraagd in het kader van het project Het Zuivere Ei. Over onze deelname aan het project is nog steeds een discussie gaande tussen het ministerie en de projectgroep. Zolang deze discussie nog gaande is kan ik nog geeft keuze maken in de hoeveelheden varkens- danwel pluimveerechten. Als dit project doorgaat vervallen er een aantal varkensplaatsen, zoniet dan breiden de varkens uit (ten koste van pluimveeplaatsen), omdat deze beslissing op het ministerie genomen moet worden, kan ik me niet voorstellen, dat ik nu al een keuze moet maken, hoeveel varkensrechten ik moet kiezen!"
- Naar aanleiding van een telefonisch contact tussen appellante en B, werkzaam bij verweerder, is aan appellante alsnog per e-mail van 25 mei 2000 bevestigd dat het in haar situatie mogelijk zou moeten zijn in verband met het bepaalde in artikel 3a van de Kaderregeling alsnog de kippentak van haar bedrijf af te splitsen en daarmee deel te nemen aan "Het Zuivere Ei".
- Verweerder heeft appellante daarna bij brief van 15 augustus 2000 als volgt bericht.
" Voordat een ontheffing kan worden verleend dient de pluimveetak van het bedrijf te worden afgesplitst. Tot op heden is geen verzoek van U daartoe ontvangen.
Ik stel U alsnog in de gelegenheid dat te doen middels gebruikmaking van het bijgesloten formulier 'Splitsing van een bedrijf'. U dient dit formulier voor 1 september 2000, volledig ondertekend, naar Bureau Heffingen terug te sturen."
- Bij brief van 5 oktober 2000 bericht appellante verweerder als volgt:
" Naar aanleiding van de brief met kenmerk BH/200036954/VDB/kr dagdatum 15 augustus 2000, wil ik hierop antwoorden, dat ik op dit moment niet de keuze tot splitsing kan maken. Doordat ik op eerdere tijdstippen niet de schriftelijke toezegging heb kunnen krijgen van bureau heffingen om deel te nemen, ondanks meerdere mondelinge, schriftelijke, directe en indirecte pogingen hiertoe, ben ik niet in staat geweest om de benodigde milieuvergunningen te verkrijgen bij de gemeente Venray.
Ondanks het niet kunnen verkrijgen van een milieuvergunning heb ik deze toch aangevraagd, binnen de daarvoor geldende termijnen.
(…)
Na deze brief heb ik de gemeente Venray benaderd betreffende de milieuvergunning, de gemeente wil op dit moment echter geen vergunningen meer goedkeuren, zolang er geen officiële 'stanknormen' zijn voor de biothermische droogunit."
- Bij besluit van 28 november 2000 heeft verweerder appellantes aanvraag om ontheffing afgewezen op grond van de volgende overwegingen:
" Op 9 oktober jl. ontving ik uw brief, waarin u uiteenzet waarom u niet over kunt gaan tot splitsing van uw bedrijf ten behoeve van uw aanvraag voor ontheffing van het uitbreidingsverbod op grond van de Kaderregeling ontheffingen experiment 'het Zuivere Ei' (hierna: Kaderregeling).
In uw brief stelt u dat u niet aan de voorwaarden kunt voldoen, omdat de gemeente Venraij heeft aangegeven niet tot vergunningverlening te zullen overgaan, voordat de gewijzigde stankrichtlijn is gepubliceerd. U geeft aan dat u om deze reden niet tijdig aan de voorwaarden kunt voldoen en u verzoekt om uitstel. Daarbij wijst u op bijzondere omstandigheden die zich in uw situatie hebben voorgedaan.
Wij kunnen niet aan uw verzoek voldoen. Uit de systematiek van de Kaderregeling volgt dat op basis van uw aanvraag én een gerealiseerde splitsing ontheffing kan worden verleend. Aan de ontheffing kan pas daadwerkelijke uitbreiding worden ontleend als aan alle voorwaarden, zoals genoemd in artikel 4 van de Kaderregeling is voldaan. Met andere woorden: voordat ontheffing wordt verleend, dient de pluimveetak van uw bedrijf te worden afgesplitst. In uw bovenvermelde brief stelt u dat u het onder de gegeven omstandigheden niet verantwoord acht om tot splitsing over te gaan. Hieruit volgt dat uw aanvraag moet worden afgewezen.
(…)"
- Bij brief van 8 januari 2001 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen verweerders besluit van 28 november 2000.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - onder meer - het volgende in:
" Belanghebbende acht de stelling van Bureau Heffingen op zich juist dat de kern van het probleem zit in het al dan niet verlenen van een milieuvergunning. Echter, het feit dat verkeerde informatie is uitgedragen houdt sterk verband met het al dan niet verlenen van de milieuvergunning door de gemeente Venray. Wanneer Bureau Heffingen meteen de juiste informatie aan belanghebbende had gegeven was laatstgenoemde niet aangelopen tegen het probleem met betrekking tot de stanknormen. In antwoord hierop concludeer ik dat belanghebbende met mij van mening is dat de kern van het probleem zit in het al dan niet verlenen van een milieuvergunning. Ik bestrijd echter de stelling dat door Bureau Heffingen verkeerde informatie zou zijn uitgedragen, althans dat daarmee een oorzakelijk verband zou kunnen worden gelegd met het al dan niet verlenen van de milieuvergunning door de gemeente Venray. Deze gemeente stelt op enig moment de afgifte van een milieuvergunning afhankelijk van publicatie van de stankrichtlijnen voor biothermische droogunits. Deze kennelijke wijziging van stellingname door de gemeente kan evenwel niet worden tegengeworpen aan Bureau Heffingen. Het gegeven dat een milieuaanvraag van een derde in een eerder stadium bij de gemeente Venray zonder problemen is afgegeven doet hier niets aan af. Bureau Heffingen treedt niet in de beoordelingscriteria van de gemeente Venray inzake de afgifte van milieuvergunningen.
Door zonder meer over te gaan tot afwijzing van de aanvraag zou Bureau Heffingen, mede gelet op de voorgeschiedenis, handelen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Meer concreet zou sprake zijn van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. In dit verband wordt gewezen op het volgende. Het is onduidelijk waarop de einddatum van 1 september 2000 is gebaseerd die Bureau Heffingen in de brief van 15 augustus 2000 heeft genoemd. Bovendien is de periode tussen 15 augustus 2000 en 1 september 2000, mede gelet op de voorgeschiedenis, veel te kort.
Onder deze omstandigheden zou van Bureau Heffingen kunnen worden verwacht dat er na ontvangst van de brief van 5 oktober 2000 een bericht naar belanghebbende zou zijn gestuurd om hem erop te wijzen dat het niet maken van een keuze zal leiden tot definitieve afwijzing. Als reactie hierop het volgende. Na mededeling d.d. 24 mei 2000 dat belanghebbende alsnog gebruik zou kunnen maken van artikel 3a van de Kaderregeling is dit op 25 mei 2000 per e-mail en vervolgens, op verzoek van belanghebbende, in de brief van 21 juni 2000 bevestigd. Belanghebbende heeft vanaf eind mei 2000 ruimschoots de tijd gekregen om na te gaan, hoe een eventuele deelname aan het beleidsexperiment het Zuivere Ei te kunnen effectueren. Aangezien de vereiste afsplitsing van de kippentak in augustus 2000 nog niet was gemeld door belanghebbende op het daartoe benodigde formulier, heeft Bureau Heffingen op 2 augustus 2000 telefonisch contact opgenomen met belanghebbende. In onderling overleg met belanghebbende is afgesproken dat belanghebbende voor 1 september 2000 duidelijkheid zou verschaffen over het alsnog afsplitsen van de kippentak. De uitkomst van dit gesprek is bevestigd door middel van een schrijven d.d. 15 augustus 2000, met kenmerk BH/200036954/VDB/kr waarin de afgesproken termijn tot 1 september 2000 is bevestigd. Tot slot wordt in deze brief vermeld dat indien het formulier 'splitsing van een bedrijf' niet of niet op tijd wordt ontvangen de aanvraag voor een ontheffing definitief wordt afgewezen. In deze brief is belanghebbende er dus op gewezen dat het niet maken van een keuze tot afsplitsing van de kippentak zal leiden tot definitieve afwijzing. Nu voor 1 september 2000 geen reactie werd ontvangen is op 20 september 2000 nogmaals telefonisch contact gezocht met belanghebbende. In dat gesprek gaf belanghebbende aan dat hij voor 1 oktober 2000 laat weten wat hij doet. Nadat op 1 oktober 2000 geen bericht was ontvangen is eerst op 3 oktober 2000 door belanghebbende gemeld dat de boekhouder een en ander zou uitleggen in een brief. Deze brief is bij Bureau Heffingen ontvangen d.d. 9 oktober 2000. In deze brief stelt belanghebbende dat het in de gegeven omstandigheden niet verantwoord werd geacht om tot splitsing over te gaan. Daarmee werd geen gebruik gemaakt van de mogelijkheden om alsnog te voldoen aan de voorwaarden als genoemd in artikel 3a, van de Kaderregeling, zodat geen ontheffing kon worden verleend. Gezien de hiervoor beschreven gang van zaken ben ik van mening dat Bureau Heffingen niet in strijd heeft gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, althans met het zorgvuldigheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Zij heeft op 30 juni 1999 een aanvraag ingediend om ontheffing in verband met het beleidsexperiment "Het Zuivere Ei". In oktober 1999 is de kaderregeling gewijzigd, waardoor er mogelijkheden ontstonden om het bedrijf te splitsen in een pluimvee- en een varkenstak. Aanvankelijk stond Bureau Heffingen daar afwijzend tegenover. Via diverse briefwisselingen met Bureau Heffingen heeft zij getracht duidelijk te maken wat haar situatie was en dat deze voldeed aan de gewijzigde kaderregeling. Bureau Heffingen wilde echter aanvankelijk niet meewerken, hetgeen werd bevestigd in de brief van 7 januari 2000, waarin gesteld werd dat afsplitsing na 30 juni 1999 niet meer mogelijk was. Toen heeft zij de hoop opgegeven en besloten de bedrijfsontwikkeling op een andere manier voort te zetten. Op dat moment had zij echter al fl. 200.000,-- in het project gestoken.
Bureau Heffingen bleek op 23 mei 2000 van inzicht te zijn veranderd. Zij kreeg bericht dat het wel mogelijk was om serieus deel te nemen aan "het Zuivere Ei", hetgeen haar op 21 juni 2000 schriftelijk werd bevestigd. Maar toen was het te laat in verband met de gewijzigde beleidslijn van de gemeente Venray om geen milieuvergunningen meer af te geven, zolang er nog geen richtlijnen gepubliceerd waren voor de stankemissie.
Als Bureau Heffingen haar na de wijziging van de kaderregeling in oktober 1999 een voorlopige ontheffing had verstrekt, was het, gelet op het destijds door de gemeente gevoerde beleid, nog wel mogelijk geweest om een milieuvergunning te krijgen.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt voorop dat de kaderregeling geen algemeen verbindend voorschrift is.
Nu artikel 59, tweede en derde lid, van de wet - waarnaar de kaderregeling verwijst - geen delegatie van regelgevende bevoegdheid inhoudt, dient de kaderregeling te worden aangemerkt als een verzameling beleidsregels die verweerder in acht neemt bij de uitoefening van zijn bevoegdheden op grond van evengenoemde artikelonderdelen.
Naar verweerder ter zitting te kennen heeft gegeven, voldeed het bedrijf van appellante aan artikel 3 van de kaderregeling. Verweerder heeft evenwel gemeend de aanvraag te moeten afwijzen op de grond dat, wat het bedrijf van appellante betreft, niet is voldaan aan artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de kaderregeling (op het niet-gesplitste bedrijf worden ook grote aantallen varkens gehouden) en artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c tot en met h, van de kaderregeling (het bedrijf heeft geen biothermische droogeenheid). Ofschoon genoemd artikel 4 geen voorwaarden behelst inzake het verkrijgen van ontheffing, doch regels bevat inzake het verbinden van voorschriften aan een ontheffing, heeft verweerder niettemin genoemde afwijzing gebaseerd op deze regels omdat hij het op voorhand duidelijk achtte dat in het geval van appellante niet aan de voorschriften zou kunnen worden voldaan.
Het College is evenwel van oordeel dat de omstandigheden van het onderhavige geval onvoldoende grond boden om bij de beslissing op het verzoek van appellante om ontheffing, in een voor haar ongunstige zin af te wijken van het bepaalde in de kaderregeling. Naar het oordeel van het College is het antwoord op de vraag of zal kunnen worden voldaan aan de aan de ontheffing te verbinden voorschriften voor de beoordeling van de ontheffingsaanvraag niet direct van belang. Daarbij komt dat in het geval van appellante - althans ten tijde van de indiening van de aanvraag en de eerste reacties van verweerder daarop - niet op voorhand kon worden vastgesteld dat niet aan de te stellen voorschriften zou kunnen worden voldaan. Uit de opstelling van appellante is juist duidelijk dat zij baat had bij een snelle (positieve) beslissing van verweerder waarmee zij in staat zou worden gesteld actie te ondernemen teneinde haar bedrijf aan de voorschriften te laten voldoen. Uit de stukken valt niet op te maken of appellante daarin zou zijn geslaagd. Het is echter niet aan verweerder om op basis van een verwachting dienaangaande de gevraagde ontheffing te weigeren, doch aan appellante om te trachten tijdig - dat wil in het geval van appellante, gezien artikel 4, tweede lid, van de kaderregeling zeggen: uiterlijk voor 1 januari 2002, welke datum ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet was bereikt - aan de voorschriften te voldoen.
Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat verweerder, zonder een toereikende rechtvaardigingsgrond, heeft gehandeld in strijd met zijn in de kaderregeling neergelegde beleid en daarmee met de regel dat een bestuursorgaan, behoudens bijzondere omstandigheden, handelt overeenkomstig aan justitiabelen kenbaar gemaakte beleidsregels. De materiële norm die deze regel inhoudt, is tot uitdrukking is gebracht in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht, welk artikel overigens zelf op grond van artikel 7:14 van deze wet strikt genomen niet van toepassing is op het nemen van een beslissing op bezwaar.
Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Het College zal verweerder opdragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen.
Het College acht termen aanwezig voor veroordeling van verweerder in de kosten van de procedure aan de zijde van appellante, welke met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op € 322,--.
Het College ziet tevens aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar moet worden vergoed.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar beslist met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, gevallen aan de zijde van appellante, welke kosten worden
vastgesteld op € 322,-- (zegge: driehonderd en-tweeëntwintig euro).
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 218,-- (zegge: tweehonderd en achttien euro) aan
haar wordt vergoed;
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die de genoemde bedragen moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. J.L.W. Aerts en mr. H.G. Lubberdink, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 december 2002.
w.g. H.C. Cusell w.g. A. Bruining