Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/304 3 januari 2003
4231 Heffing
Besluit vaststelling forfaitaire bedragen kokkels en spisula 1997
Uitspraak in de zaak van:
A en v.o.f. A, B en C, te D, appellanten,
gemachtigde: mr. H. van Pijkeren, advocaat te Zierikzee,
tegen
het Productschap Vis, te Rijswijk, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. H. van den Heuvel, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 1 februari 2002 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 december 2001.
Bij dat besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van appellanten tegen hun voor het jaar 1999 opgelegde heffingen ongegrond verklaard.
Verweerder heeft op 7 maart 2002 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2002. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Heffingsverordening 1971, vastgesteld door verweerder op 23 december 1971, zoals nadien gewijzigd, luidt, voor zover hier van belang en ten tijde van belang, als volgt:
" Heffingstarieven
Artikel 3
De heffing als bedoeld in artikel 2 bedraagt Pro voor:
(…)
c. de aanvoerder van kokkels of spisula:
1° 2 promille van de waarde van de door hem aangevoerde kokkels en spisula elke zijn verkregen door uitoefening van de visserij met een mechanisch vistuig;
(…)
Artikel 9
1. De waarde van de aangevoerde kokkels en spisula, bedoeld in artikel 3, onderdeel c, onder 1°, wordt vastgesteld overeenkomstig het bepaalde in de volgende leden.
2. Indien de aangevoerde kokkels gekookt zijn geldt als waarde van de kokkels een door het bestuur vast te stellen forfaitair bedrag (Fgk) vermenigvuldigd met de hoeveelheid aangvoerde kokkels uitgedrukt in kilogram.
3. Indien de aangevoerde kokkels niet gekookt zijn geldt als waarde van de kokkels een door het bestuur vast te stellen forfaitair bedrag (Flk) vermenigvuldigd met de hoeveelheid aangevoerde kokkels uitgedrukt in kilogram.
(…)"
Bij besluit van 6 december 1996, het Besluit forfaitaire bedragen kokkels en spisula 1997 (hierna: Besluit), heeft van verweerder de volgende bedragen vastgesteld:
" Artikel 2
1. Het forfaitair bedrag (Fgk) bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de verordening is ƒ 3,50.
2. Het forfaitair bedrag (Flk) bedoeld in artikel 9, derde lid, van de verordening is ƒ 0,50.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 7 mei 2000 hebben appellanten met gebruikmaking van het opgavenformulier kokkels en spisula 1999 aan verweerder opgave gedaan van de totale waarde en kilogrammen van de aangekochte en aangevoerde kokkels en spisula in 1999.
- Bij nota gedateerd 27 november 2000, met het kenmerk 111149, heeft verweerder aan appellante A met toepassing van de Heffingsverordening 1971 de volgende heffingen opgelegd:
"Aangevoerde hoeveelheid kokkels tegen
forfaitaire waarde:
Verse kokels: 0 kg x ƒ 0,50 = ƒ 0,00
Gekookte kokels: 46.114 kg x ƒ3,50 = ƒ 161.399,00
ƒ 161.399,00
(…)
Huishoudelijke heffing
aanvoer: ƒ 161.399,00 x 2,0% = ƒ 322,80
Onderzoekfonds aanvoer ƒ 161.399,00 x 4,0% = ƒ 645,60
Onderwijsfonds aanvoer ƒ 161.399,00 x 0,4% = ƒ 64,56
Huishoudelijke heffing
aankoop ƒ 0,00 x 1,5% = ƒ 0,00
TOTAAL VERSCHULDIGD ƒ 1.032,96"
- Bij nota eveneens gedateerd 27 november 2000, met het kenmerk 100130, heeft verweerder appellante v.o.f. A, B en C de volgende heffingen opgelegd:
"Aangevoerde hoeveelheid kokkels tegen
forfaitaire waarde:
Verse kokels: 0 kg x ƒ 0,50 = ƒ 0,00
Gekookte kokels: 51.081 kg x ƒ3,50 = ƒ 178.783,00
ƒ 178.783,00
(…)
Huishoudelijke heffing
aanvoer: ƒ 178.783,50 x 2,0% = ƒ 357,57
Onderzoekfonds aanvoer ƒ 178.783,50 x 4,0% = ƒ 715,13
Onderwijsfonds aanvoer ƒ 178.783,50 x 0,4% = ƒ 71,51
Huishoudelijke heffing
aankoop ƒ 0,00 x 1,5% = ƒ 0,00
TOTAAL VERSCHULDIGD ƒ 1.144,21"
- Hiertegen hebben appellanten een bezwaarschrift ingediend.
- Appellanten zijn op 26 maart 2001 over hun bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in:
" (…)
Het doel van de Kokkeladviescommissie is het adviseren van het Bestuur, het Dagelijks Bestuur, dan wel de voorzitter van het Productschap Vis over aangelegenheden betreffende de kokkelsector die nadere regelgeving of sturing noodzakelijk maken. De hoogte van de forfaitaire heffing wordt dan ook altijd door de Kokkeladviescommissie behandeld.
De verdeling binnen deze commissie is zodanig, dat de commissieleden representatief zijn voor de gehele kokkelsector. Middels vertegenwoordigers (de leden van de Kokkeladviescommissie) van de diverse organisaties worden de belanghebbenden in de gelegenheid gesteld om bedenkingen te uiten en aanpassingen voor te stellen.
Na uitgebreide bestudering van het vraagstuk heeft de Kokkeladviescommissie besloten om de heffingssystematiek van de Verordening bestemmingsheffing onderzoekfonds aanvoersector met ingang van het heffingsjaar 2002 als volgt aan te passen. Besloten is om de heffing op te splitsen in een vast en variabel deel, waarbij het vaste deel is gekoppeld aan het in bezit hebben van een vergunning en het variabele deel gerelateerd blijft aan de vangsthoeveelheid en wordt berekend op grond van de bestaande formule; inkomsten onderzoekfonds = (aanvoer in kilogram * forfaitaire waarde) * promillage, waarbij het promillage blijft gehandhaafd op 4 promille. In 2003 zal ook de huishoudelijke heffingsverordening aan deze heffingssystematiek worden aangepast.
Ook is besloten om de forfaitaire waarde voor aangevoerde kokkels die niet gekookt zijn te wijzigen ten opzichte van het jaar 2001. Voor aangevoerde kokkels die niet gekookt zijn en die niet afkomstig zijn uit de Westerschelde is het forfaitaire bedrag vastgesteld op € 0,23 per kilo. Voor aangevoerde kokkels die niet gekookt zijn en die afkomstig zijn uit de Westerschelde is het forfaitaire bedrag aangepast en vastgesteld op € 0,16 omdat het vleesgewicht van kokkels in de Westerschelde vanwege natuurlijke omstandigheden minder is dan het vleesgewicht van kokkels uit de overige Nederlandse kustwateren. De forfaitaire waarde voor aangevoerde kokkels die gekookt zijn is ten opzichte van het jaar 2001 ongewijzigd gebleven.
Aangezien uw cliënt in 1999 alleen gekookte kokkels heeft aangevoerd is er, afgezien van het feit dat deze wijziging niet eerder dan per 1 januari 2002 van kracht wordt, gezien het door het bestuur van het Productschap Vis overgenomen advies van de Kokkeladviescommissie geen aanleiding om de opgelegde heffing over 1999 thans te wijzigen.
Gezien het bovenstaande verklaren wij de eerste bezwaargrond dan ook ongegrond.
(…)
De Kokkeladviescommissie heeft destijds geadviseerd bij de vaststelling van het Besluit forfaitaire bedragen kokkels en spisula 1997. Naar aanleiding van de inkomsten en uitgaven ten behoeve van onderzoek is met ingang van
1 januari 1995 de heffing voor het onderzoekfonds aanvoer verhoogd naar 4 promille. Dit promillage bleek onvoldoende te zijn, omdat de opgegeven aanvoerwaarden van kokkels van bedrijf tot bedrijf sterk varieerden. De Kokkeladviescommissie vond dat het promillage van de heffing voor het onderzoekfonds aanvoer zo laag mogelijk moest worden gehouden. Wel moest het tekort in ieder geval opgebracht worden. Uiteindelijk heeft de Kokkeladviescommissie besloten dat voor een eerlijke verdeling van de kosten, de forfaitaire waarde van aangevoerde kokkels op ƒ 3,50 gekookt vlees moest worden vastgesteld. Een hogere forfaitaire waarde vond men niet redelijk, omdat de kwaliteit en de grootte van de kokkels sterk verschilt per gebied.
Het bestuur van het productschap heeft het Besluit forfaitaire bedragen kokkels en spisula 1997 conform het advies van de Kokkeladviescommissie vastgesteld, waarbij dus rekening is gehouden met het verschil in grootte en kwaliteit per gebied. Noch uit artikel 9 van Pro de Heffingsverordening 1971, noch uit de bijbehorende toelichting valt op te maken dat de forfaitaire waarde gebaseerd moet zijn op een reëe bedrag en wat dan onder een reëel bedrag verstaan zou moeten worden.
Gezien het bovenstaande verklaren wij de tweede bezwaargrond dan ook ongegrond."
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De handhaving van het forfaitair bedrag van ƒ 3,50 voor aangevoerde kokkels kan niet worden gedragen door de daarvoor gegeven motivering. De kokkels die uit de Westerschelde komen leveren minder kilogrammen gekookt vlees en, vanwege de geringere kwaliteit, ook een lagere prijs op dan de kokkels uit de Waddenzee. Dit behoort tot uitdrukking te komen in de vaststelling van de forfaitaire waarde. Ten aanzien van niet-gekookte, handmatig geviste kokkels wordt wel een onderscheid gemaakt tussen kokkels uit de Westerschelde en uit de Waddenzee.
De leden van de Kokkeladviescommissie voeren hun kokkels voornamelijk gekookt aan uit de Waddenzee. Toen verweerder het advies van die commissie overnam had hij daarmee rekening moeten houden.
5. De beoordeling van het geschil
Gelet op hetgeen door appellanten is aangevoerd staat ter beoordeling of aan het Besluit, dat aan de berekening van de opgelegde heffingen ten grondslag is gelegd, verbindende kracht moet worden ontzegd nu in de daarbij vastgestelde forfaitaire bedragen voor wat betreft gekookt kokkelvlees geen onderscheid is gemaakt tussen kokkels uit de Waddenzee en kokkels uit de Westerschelde. Daarvan kan volgens vaste jurisprudentie slechts sprake zijn indien de gemaakte keuze strijdig geacht moet worden met een hogere - algemeen verbindende - regeling, dan wel geoordeeld moet worden dat het Besluit op dit punt een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. Meer in het bijzonder zou van dit laatste sprake kunnen zijn in het geval van willekeur, in dier voege dat de Besluitgever, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het totstandbrengen van het Besluit bekend waren of bekend konden zijn, niet in redelijkheid tot de vaststelling van het Besluit heeft kunnen komen.
Het College beantwoordt de hiervoor gestelde vraag ontkennend. Nu in artikel 9 van Pro de Heffingsverordening niet nader is bepaald aan de hand van welke maatstaven de forfaitaire bedragen ter berekening van de waarde dienen te worden vastgesteld is er - gelet op de beoordelingsvrijheid die ter zake aan de Besluitgever toekomt - geen plaats voor het oordeel dat het Besluit voor zover daarin het door appellanten gewenste onderscheid niet wordt gemaakt, strijdig is met een regeling van hogere orde. Ook anderszins is daarvan niet gebleken. Evenmin valt in te zien dat het Besluit in verband met de door appellanten opgeworpen stelling de toets aan de algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. Meer in het bijzonder overweegt het College dat verweerder genoegzaam aannemelijk heeft gemaakt dat hij, aan de hand van het advies van de Kokkeladviescommissie, rekening heeft gehouden met het verschil in grootte en kwaliteit per gebied, maar dat, na afweging van de betrokken belangen, waartoe mede behoort het belang van een doelmatige (kostenbesparende) uitvoering teneinde de heffing zo laag mogelijk te kunnen houden en een evenredige toerekening van de kosten van sanitaire monitoring, voor een eerlijke verdeling van de kosten de forfaitaire waarde niet lager dan op ƒ 3,50 per kilo gekookt kokkelvlees diende te worden vastgesteld. Deze uitkomst van de door verweerder gemaakte afweging is - gelet ook op de onweersproken stelling van verweerder dat de hoge kosten van de met de heffing te financieren sanitaire monitoring gerelateerd zijn aan het aantal kilo's gekookt kokkelvlees en niet aan het aantal kokkels dat wordt aangevoerd noch aan de kwaliteit daarvan - naar het oordeel van het College niet evident onredelijk.
Voor zover de bezwaren van appellanten gericht zijn tegen de blijkens het bestreden besluit gerealiseerde aanpassing van het Besluit met ingang van het heffingsjaar 2002 - waarin voor wat betreft gekookt kokkelvlees wederom geen onderscheid wordt gemaakt tussen vanuit de Waddenzee en vanuit de Westerschelde aangevoerde kokkels - moet het College daaraan voorbijgaan, reeds omdat deze aanpassing niet ten grondslag is gelegd aan de thans bestreden heffingen, die immers betrekking hebben op het jaar 1999.
Aangezien niet is gebleken dat het bestreden besluit onrechtmatig is, dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. M.J. Kuiper en mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 januari 2003.
w.g. C.M. Wolters w.g. Th.J. van Gessel