Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/386 8 januari 2003
10810 Melkequivalent
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. F.W. van Dijk, advocaat te Wageningen,
tegen
het Productschap Zuivel, te Zoetermeer, verweerder,
gemachtigde: mr. F.G.P. Diermanse.
1. De procedure
Op 15 mei 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 5 april 2001.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante, gericht tegen verweerders registratie van door appellante in de heffingsperiode 1999/2000 rechtstreeks voor consumptie geleverde hoeveelheden.
Bij brief van 26 juni 2001 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 22 augustus 2001 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 17 juni 2002 heeft appellante verzocht om aanhouding van de behandeling van de zaak in verband met het in een andere zaak aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) gedane verzoek om bij wege van prejudiciële beslissing antwoord te geven op vragen betreffende de reikwijdte van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder f, van Verordening (EG) 536/93.
Het College heeft de zaak onderzocht ter zitting van 28 juni 2002. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader uiteengezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 2 van Pro Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van de Europese Gemeenschappen tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB. 1992, L 405) bepaalt, voorzover hier van belang:
" 1. De heffing is verschuldigd over alle hoeveelheden melk of melkequivalent die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden op de markt worden gebracht en een van de in artikel 3 bedoelde Pro hoeveelheden overschrijden. De heffing wordt verdeeld over de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen.
(…)
2. Wat de leveringen betreft, betaalt de heffingsplichtige koper aan de bevoegde instantie van de Lid-Staat (…) het verschuldigde bedrag, dat hij inhoudt op de prijs die hij voor de melk verschuldigd is aan de producent die de uiteindelijke schuldenaar van de heffing is of op een andere wijze met passende middelen int.
(…)
3. Wat rechtstreekse verkoop betreft, betaalt de producent (…) de verschuldigde heffing aan de bevoegde instantie van de Lid-Staat."
De op 31 maart 2002 ingetrokken Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB. 1993, L 57) luidde, voorzover hier van belang:
"Artikel 1
Voor de berekening van de bij Verordening (EEG) nr. 3950/92 ingestelde extra heffing geldt het volgende:
1. De op de markt gebrachte hoeveelheden melk of melkequivalent in de zin van artikel 2, lid 1, van genoemde verordening omvatten voor een Lid-Staat elke hoeveelheid melk of melkequivalent die enig, op het grondgebied van deze Lid-Staat gelegen bedrijf verlaat.
(…)
2. De te gebruiken equivalenties zijn:
(…)
Voor kaas en andere zuivelprodukten kunnen de Lid-Staten hetzij de equivalenties bepalen op grond van het droge-stofgehalte en het vetgehalte van de betrokken kaassoorten of andere produkten, hetzij de hoeveelheden melkequivalent forfaitair vaststellen op grond van het aantal melkkoeien van de producent en een voor het bestand representatieve gemiddelde melkgift per koe.
Indien de producent ten genoegen van de bevoegde autoriteiten de hoeveelheden kan aantonen welke werkelijk voor de vervaardiging van de betrokken produkten zijn gebruikt, baseert de Lid-Staat zich op die bewezen hoeveelheden in plaats van uit te gaan van de bovenbedoelde equivalenties.
3. Bij levering van geheel of gedeeltelijk ontroomde melk moet de producent ten genoegen van de bevoegde autoriteit aantonen dat voor de berekening van de heffing met het betrokken melkvet, rekening is gehouden, daar anders deze leveringen voor de berekening van de heffing als leveringen van volle melk worden aangemerkt.
(…)
Artikel 4
1. Wat de rechtstreekse verkopen betreft, recapituleert de producent aan het einde van elk van de in artikel 1 van Pro Verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde tijdvakken in een verklaring, per produkt, de hoeveelheid van de rechtstreeks aan de consument en/of aan groothandelaars, aan affineurs of aan kleinhandelaars verkochte melk en/of andere zuivelprodukten.
(…)
Artikel 7
1. De Lid-Staten nemen alle nodige controlemaatregelen om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd op de hoeveelheden melk en melkequivalent die boven een van de in artikel 3 van Pro Verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde hoeveelheden op de markt zijn gebracht. Daartoe geldt het volgende:
(…)
f) De producenten die over een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop beschikken, houden gedurende ten minste drie jaar de volgende bescheiden ter beschikking van de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat:
enerzijds een produktboekhouding per tijdvak van twaalf maanden waarin de hoeveelheid, per maand en per produkt, van de rechtstreeks (…) verkochte melk en/of zuivelprodukten wordt vermeld (…) en anderzijds het register (…) van de op het bedrijf voor de melkproduktie gehouden dieren (…)."
De Regeling superheffing 1993 (Stcrt. 1993, 60) bepaalde, voorzover hier van belang:
" Artikel 4
1. De producent is ter zake van rechtstreekse verkoop voor consumptie van een hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, die zijn referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop overschrijdt, een heffing verschuldigd.
(…)
Artikel 30
Voor de vaststelling en oplegging van de heffingen bedoeld in de artikelen 1, 3 en 4 wordt geen rekening gehouden met rechtshandelingen waarvan op grond van de omstandigheden dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad, of op grond van andere bepaalde feiten en omstandigheden moet worden aangenomen, dat zij achterwege zouden zijn gebleven indien daarmede niet de vaststelling of oplegging voor het vervolg geheel of ten dele zou worden onmogelijk gemaakt.
Artikel 31
1. De (…) producent, die ingevolge de artikelen (…) 4 een heffing verschuldigd is of kan worden, is verplicht conform het bepaalde in artikel 7 van Pro Verordening (EEG) nr. 536/93 en conform de door het productschap gestelde regelen een administratie te voeren.
2. Het productschap kan ambtshalve de afgeleverde hoeveelheid vaststellen, indien de verplichtingen uit het eerste lid (…) niet of, naar het oordeel van het productschap, onvoldoende worden nagekomen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 14 mei 2000 heeft verweerder het "opgaveformulier geleverde hoeveelheid rechtstreeks voor consumptie in de heffingsperiode 1999/2000" van appellante ontvangen. Hierin heeft appellante per product opgave gedaan van de hoeveelheden zuivelproducten die door haar in deze heffingsperiode zijn geleverd, alsmede van het vetgehalte per product. Blijkens de opgegeven vetgehalten is, behoudens 100 kg boter, 113.427 kg yoghurt en 213.923 kg melk, sprake van magere, vloeibare producten. Voorts is in het opgaveformulier vermeld dat hoeveelheden van 3.000 kg melk, 27.640 kg boter en 14.045 kg room niet zijn geleverd omdat deze zijn vernietigd en dat voor de bereiding van de wel geleverde zuivelproducten ook een hoeveelheid van 194.681 kg melk met een vetgehalte van 4.30%, 9.843 kg melk met een vetgehalte van 4.40% en 39.455 kg karnemelk met een vetgehalte van 0.45% afkomstig van andere zuivelfabrieken, is gebruikt.
- Bij besluit van 30 juni 2000 heeft verweerder aan appellante meegedeeld dat voor de rechtstreekse verkopen van appellante in de heffingsperiode 1999/2000 een hoeveelheid melkequivalent van 559.733 kg wordt geregistreerd. Voor de berekening hiervan is verweerder ervan uitgegaan dat voor de productie van de door appellante geleverde producten een hoeveelheid van 1.758.864 kg melk is gebruikt, waarvan 243.979 kg is aangekocht van andere zuivelfabrieken. Op basis hiervan is op het aan de hand van de vetpercentages van de onderscheiden geleverde producten berekende melkequivalent een evenredig gedeelte ter grootte van 243.979 kg /1.758.864 kg x 651.948 kg = 90.434 kg voor de aangekochte melk in mindering gebracht.
- Bij brief van 4 augustus 2000 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van 30 juni 2000.
- Op 12 september 2000 is appellante ter zake van haar bezwaar gehoord. Naar aanleiding van het verhandelde ter hoorzitting heeft verweerder appellante in de gelegenheid gesteld aan te tonen dat zij beschikt over een administratie als bedoeld in de uitspraak van het College van 9 augustus 2000 (AWB 00/116), waaruit blijkt in hoeverre de rechtstreeks verkochte producten afkomstig zijn van de aangekochte melk/karnemelk.
- Bij brief van 26 september 2000 heeft appellante verklaard dat 204.524 kg aangekochte melk is aangelengd met zelf geproduceerde magere melk en vervolgens geheel is verwerkt tot volle melk en volle yoghurt. De aangekochte karnemelk is onbewerkt doorgeleverd.
- Op 28 november 2000 is appellante wederom gehoord. Bij die gelegenheid is namens appellante gesteld dat zij de aangekochte melk met het restant van de eigen melk opslaat in een melktank, die anders dan haar drie overige melktanks niet voorzien is van een centrifugeinstallatie. Tevens heeft appellante staatjes met betrekking tot die tank (tank 4) overgelegd, waarop per dag de voor de productie benodigde hoeveelheid melk is aangetekend.
- Bij brief van 6 december 2000 heeft verweerder appellante verzocht om toezending van in haar administratie aanwezige gegevens met betrekking tot de ontvangen melk, de eigen geproduceerde melk en de op het bedrijf geproduceerde en geleverde zuivelproducten.
- Bij brief van 23 december 2000 heeft appellante aan verweerder nog de volgende gegevens toegezonden:
- facturen met betrekking tot in de periode juni 1999 tot en met april 2000 verkochte zuivelprodukten;
- een door appellante opgesteld overzicht van in de periode april 1999 t/m maart 2000 hoeveelheden verkochte zuivel;
- stukken (factuurhistorie, leveringshistorie en facturen) inzake in de heffingsperiode aangekochte melk.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in verband met een andere benadering van de aangekochte karnemelk, de berekening van het melkequivalent gewijzigd, maar de registratie gehandhaafd. De bezwaren van appellante zijn ongegrond verklaard.
In het verweerschrift heeft verweerder in het licht van hetgeen door appellante naar voren is gebracht dit besluit als volgt toegelicht:
" (…)
Het productschap heeft het melkequivalent van de vloeibare zuivelproducten berekend aan de hand van de hoeveelheid (de kg) en het vetpercentage van de betrokken producten (in het kader van artikel 1, lid 2 tweede alinea Verordening (EEG) nr. 536/93).
Omdat de producten een laag vetgehalte hebben, en het ontbrekende melkvet vrijwel geheel vernietigd is, komt de berekening van het melkequivalent van de geleverde producten uit op een hoeveeheid welke laag is in verhouding tot de hoeveelheid melk die in werkelijkheid is gebruikt voor de bereiding ervan.
Appellante heeft verklaard dat voor de bereiding van de geleverde producten ook gebruik is gemaakt van melk van twee andere bedrijven. Het productschap is ervan uitgegaan dat die melk door (…) betrokken bedrijven -door het productschap erkende kopers van melk- is verantwoord voor de superheffing.
Appellante stelt zich op het standpunt dat de aangekochte melk in zijn geheel in mindering moet worden gebracht van het (forfaitair) berekende melkequivalent van de leveranties, omdat de melk reeds op de gemeenschappelijke markt is gebracht en volledig (inclusief het vet) gebruikt is voor de bereiding van de geleverde producten, met name de volle producten (yoghurt en volle melk).
Appellante is een producent die ingevolge artikel 4 Regeling Pro superheffing 1993 een heffing verschuldigd kan worden ter zake van de rechtstreekse verkoop. Dit betekent dat op haar ingevolge artikel 31, lid 1, Regeling superheffing de verplichting rust om een administratie te voeren overeenkomstig artikel 7 Verordening Pro (EEG) nr. 536/93 en de door het productschap gestelde regelen, welke zijn neergelegd in artikel 11 van Pro de productschapsverordening.
Voor de onderhavige situatie brengt dit met zich dat uit de administratie ook moet zijn af te leiden in hoeverre de geleverde producten afkomstig zijn van de aangekochte melk.
Voldoet de administratie op dit onderdeel niet aan de eisen dan is het productschap ingevolge artikel 31, lid 2, Regeling superheffing 1993 bevoegd om over te gaan tot een ambtshalve vaststelling van de geleverde hoeveelheid, welke noodzakelijkerwijs gebaseerd zal zijn op een schatting.
Wij verwijzen in dit verband naar de uitspraak van uw college in de zaak AWB 00/116 S2.
Niet gebleken is dat appellante beschikt over een voldoende inzichtelijke administratie.
Niet duidelijk is hoe uit de overgelegde stukken kan worden afgeleid dat de aangekochte melk (204.524 kg) volledig (inclusief het vet) gebruikt is voor de bereiding van de geleverde producten, met name, zoals wordt gesteld, de "volle" producten (113.427 kg yoghurt en 213.923 kg consumptiemelk).
Tegen de achtergrond van de uiteenzetting van appellante over de werkwijze in de betreffende heffingsperiode (op het "oude" bedrijf) heeft het productschap een overzicht gemaakt van bepaalde gegevens in de (…) door appellante overgelegde stukken (bijlage 22):
? ten aanzien van volle melk tank 4/inkoop van melk, hoeveelheden en data in periode 1 april 1999 t.m. 30 maart 2000, respectievelijk;
? ten aanzien van verkoop op factuur/volle melk tank 4/inkoop van melk, hoeveelheden en data in de maand september 1999.
Opgemerkt wordt dat in gevallen als de onderhavige de van een erkende koper bijgekochte (rauwe) melk veelal direct door een RMO wordt opgehaald bij de producent van de melk en vervolgens rechtstreeks wordt vervoerd naar en afgeleverd op het bedrijf van de ontvangende producent.
Gezien het vorenstaande heeft het productschap gekozen voor een benadering, waarbij voor de aangekochte melk uitsluitend een evenredig deel van de (geschatte) totale hoeveelheid melk die gebruikt is voor de bereiding van de door uw cliënt geproduceerde producten -inclusief de vernietigde producten- in mindering wordt gebracht."
Bij het verweerschrift heeft verweerder overzichten gevoegd, die gemaakt zijn aan de hand van door appellante verstrekte gegevens. Ter zitting heeft verweerder naar aanleiding hiervan opgemerkt dat de op bepaalde data in tank 4 aanwezige hoeveelheid melk aanmerkelijk groter was dan de hoeveelheid rond die data aangekochte melk, alsmede dat de in een bepaalde periode verkochte hoeveelheid volle zuivelproducten beduidend kleiner was dan de in die periode aangekochte hoeveelheid melk.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
In de vergelijkbare zaak AWB 00/116 heeft het College bij uitspraak van 9 augustus 2000 geoordeeld dat de bij het bestreden besluit gehanteerde evenredigheidsmethode bij gebreke van een voldoende inzichtelijke administratie, waaruit kan worden afgeleid in hoeverre de rechtstreeks verkochte zuivelproducten zijn bereid met van een koper gekochte melk, niet onaanvaardbaar moet worden geacht. Het College heeft hier echter aan toegevoegd dat dit uitzondering lijdt indien de wel bekende gegevens duidelijke aanknopingspunten bieden voor een ander oordeel.
Volgens appellante is dit het geval. Appellante slaat alle aangekochte melk op in tank 4. Deze tank beschikt over een RMO-aansluiting, heeft geen centrifuge en wordt alleen voor de bereiding van volle producten gebruikt. De aangekochte melk is vaak wat ouder en hierdoor minder geschikt om af te romen omdat daardoor de houdbaarheid afneemt. Bovendien is deze melk diepgekoeld. De separator waarover appellante beschikt is blijkens een door appellante in het geding gebrachte verklaring van de leverancier niet geschikt voor het ontromen van diepgekoelde melk. De melk van de eigen koeien wordt opgeslagen in de andere tanks en, zonodig, direct ontroomd. Deze melk wordt gebruikt voor de bereiding van magere producten. Appellante heeft gegevens overgelegd van de wijze waarop zij het vet van de eigen melk heeft vernietigd en geadministreerd.
Verweerder heeft de door appellante aangedragen gegevens onvoldoende onderzocht. Verweerder had de AID-ambtenaar die regelmatig op het bedrijf kwam om de vetvernietiging te controleren kunnen opdragen tevens onderzoek te verrichten naar de herkomst van de ontroomde melk. Nu dit niet is gebeurd is de bestreden beslissing onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen.
Ter zitting is namens appellante betoogd dat de door verweerder bij het verweerschrift gevoegde overzichten en verweerders hieraan ter zitting ontleende stellingen onjuist zijn, nu verweerder daarbij ten onrechte de factuurdatum met betrekking tot aangekochte melk als leveringsdatum van die melk heeft aangemerkt.
Voorts is onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 12 juni 2002 in de zaak C (AWB 00/392), waarbij aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen een prejudiciële vraag is gesteld, wederom verzocht de behandeling van de onderhavige zaken aan te houden, omdat beantwoording van die prejudiciële vraag hiervoor ook gevolgen kan hebben.
5. De beoordeling van het geschil
Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder bij het bestreden besluit ten aanzien van appellante op goede gronden tot handhaving van de toepassing van de evenredigheids-methode heeft kunnen komen.
In de door beide partijen aangehaalde uitspraak van 9 augustus 2000, AWB 00/116, heeft het College geoordeeld dat, teneinde de eventueel voor superheffing in aanmerking komende hoeveelheid melk(equivalent) te kunnen vaststellen, de ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder f, van Verordening (EEG) nr. 536/93 geldende verplichting voor een producent die zijn rechtstreeks verkochte producten gedeeltelijk bereidt uit van een koper betrokken melk, meebrengt dat uit diens administratie moet zijn af te leiden in hoeverre de rechtstreeks verkochte zuivelproducten afkomstig zijn van eigen, onderscheidenlijk van ingekochte melk. Voorts heeft het College in deze uitspraak geoordeeld dat verweerder bij gebreke van een dergelijke administratie op grond van artikel 31, tweede lid, van de Regeling superheffing bevoegd is tot ambtshalve vaststelling van de met de eigen melk gerealiseerde rechtstreekse verkoop over te gaan. Een dergelijke schatting dient, met gebruikmaking van de wel bekende gegevens de werkelijkheid zo dicht mogelijk te benaderen; gebruikmaking van de evenredigheidsmethode is hierbij niet onaanvaardbaar. Dit lijdt slechts uitzondering indien de wel bekende gegevens duidelijke aanknopingspunten bieden voor een ander oordeel.
Vaststaat dat appellante in de hier aan de orde zijnde heffingsperioden niet beschikte over een administratie waaruit kon worden afgeleid in hoeverre de door haar rechtstreeks verkochte zuivelproducten afkomstig zijn van eigen, onderscheidenlijk van gekochte melk. De administratie van de hoeveelheid vernietigde melk in relatie tot het gebruik van tank 4 volstaat daartoe niet. Reeds om die reden staat vast dat appellante niet aan haar administratieverplichting ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder f, van Verordening (EEG) nr. 536/93 heeft voldaan en bestaat voor aanhouding van het onderzoek in de onderhavige zaak geen aanleiding.
Voorts was verweerder gelet op het vorenstaande bevoegd tot ambsthalve vaststelling als bedoeld in artikel 31 van Pro de Regeling superheffing over te gaan.
Anders dan door appellante is betoogd kan hetgeen door haar naar voren is gebracht niet leiden tot het oordeel dat verweerder bij zijn ambtshalve schatting geen toepassing had mogen geven aan de evenredigheidsmethode. Het College overweegt hiertoe als volgt.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat appellante er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat het door haar vernietigde melkvet uitsluitend afkomstig is van de op haar bedrijf geproduceerde melk. In dit verband wijst het College er op dat van de zijde van verweerder onweersproken is gesteld dat de door appellante aangekochte melk veelal rechtstreeks door de producent van die melk bij haar wordt geleverd. De stelling dat de aangekochte melk niet of minder geschikt is om te worden gecentrifugeerd gaat dan niet op. Na kennisneming en bespreking ter zitting van de door verweerder aangeleverde overzichten is het College er niet van overtuigd geraakt dat verweerders conclusie dat enerzijds tank 4 niet uitsluitend benut is geweest voor aangekochte melk, anderzijds dat regelmatig sprake was van een surplus van aangekochte melk, die in andere tanks werd opgeslagen, onjuist zou zijn. Onder die omstandigheden kan niet worden staande gehouden dat er een duidelijk aanknopingspunt is om, ondanks het ontbreken van een administratie, aan te nemen dat uitsluitend de op het eigen bedrijf geproduceerde melk is aangewend voor afgeroomde producten.
Aangezien niet is gebleken dat het bestreden besluit onrechtmatig is, dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. M.A. van der Ham en mr. B. van Wagtendonk, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 januari 2003.
w.g. C.M. Wolters de griffier bevindt zich in de
onmogelijkheid de uitspraak te ondertekenen.