Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 01/870 29 januari 2003
14860 Wet personenvervoer
Dienstregeling
Uitspraak in de zaak van:
A en 46 anderen, allen te B, appellanten,
gemachtigde: mr. D.Th.J. van der Klei, advocaat te Den Haag,
tegen
het Dagelijks Bestuur van het Stadsgewest Haaglanden, verweerder,
gemachtigden: mr. A.H. Knops en ing. P. Dubbeling, beiden werkzaam bij het Stadsgewest Haaglanden,
waaraan voorts als partij deelneemt:
de Haagse Tramwegmaatschappij, te Den Haag (hierna: HTM),
gemachtigden: mr. H.J. Teuben en P. Tros, beiden werkzaam bij de HTM.
1. De procedure
Op 12 november 2001 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 oktober 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen de vaststelling van de dienstregeling 2001-2002 voor het Stadsgewest Haaglanden ongegrond verklaard.
Verweerder heeft onder overlegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken onder dagtekening 13 december 2001 een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 20 december 2001 zijn HTM en Connexion Openbaar Vervoer N.V. in de gelegenheid gesteld om als partijen aan het geding deel te nemen. HTM heeft bij brief van 8 januari 2002 bericht als partij aan het geding te willen deelnemen.
Appellanten hebben bij brieven van 9 en 23 april 2002, 14 juni 2002 en 25 oktober 2002 nadere stukken toegezonden. Bij laatstgenoemde brief hebben appellanten tevens aangekondigd een aantal getuigen op te roepen.
Bij brieven van 25 april 2002 en 29 mei 2002 heeft verweerder de bij griffiersbrief van 28 januari 2002 gevraagde informatie toegezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2002, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Ter zitting zijn als getuigen van de zijde van appellanten gehoord C en D.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 118
(…)
2. Een dienstregeling waarvoor op grond van de Wet personenvervoer door de vervoerder een voorstel is ingediend, en waarop door het ingevolge die wet tot vaststellen bevoegde bestuursorgaan op de dag van inwerkingtreding van artikel 127 nog niet is beslist, wordt voor een tijdvak van ten hoogste zes maanden vastgesteld volgens het recht zoals dat gold voor die dag. Het recht inzake de vaststelling, wijziging en uitvoering van de dienstregeling zoals dat gold op de dag voor de inwerkingtreding van artikel 127 blijft van toepassing.
3. (…)
Artikel 127
De Wet personenvervoer wordt ingetrokken.
Inwerking treding: 01-01-2001"
Artikel 4 van de Wet personenvervoer (hierna: de Wet), luidt als volgt:
"Artikel 4
Bij de uitvoering van deze wet dient een afweging te worden gemaakt tussen de omvang en het gebruik van goed functionerend openbaar vervoer, de noodzaak van openbaar vervoervoorzieningen voor degenen die op dit vervoer zijn aangewezen, het gebruik van particulier personenvervoer per auto, verkeersveiligheid, ruimtelijke ordening, milieubeheer, energiegebruik en de beschikbare financiële middelen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 9 mei 2000 heeft verweerder een programma van eisen vastgesteld voor de voorstellen voor de dienstregeling 2001-2002. Verweerder heeft de vervoerbedrijven HTM en Connexxion verzocht zodanige voorstellen te doen.
- In zijn vergadering van 27 september 2000 heeft verweerder de in september 2000 door onder meer HTM aangeboden voorstellen voor de dienstregeling 2001-2002 voor ter inzage legging vrij gegeven.
- Begin oktober 2000 heeft verweerder in de Staatscourant en een aantal regionale huis-aan-huis-bladen bekendgemaakt dat deze voorstellen ter inzage liggen, dat belanghebbenden tot en met 30 oktober 2000 hun gemotiveerde schriftelijke reactie op deze voorstellen kunnen inzenden en dat in november/december 2000, mede aan de hand van de schriftelijke reacties, de dienstregelingvoorstellen worden vastgesteld. Voor de buslijnen 18, 28 en 29 werden geen reacties ontvangen.
- Na in zijn vergadering van 14 februari 2001 meergenoemde voorstellen te hebben vastgesteld, heeft verweerder in zijn vergadering van 20 juni 2001 de dienstregeling 2001-2002 voor het Stadsgewest Haaglanden vastgesteld. Verweerder heeft dit besluit eind juni 2001 bekendgemaakt in de Staatscourant en een aantal regionale huis-aan-huis-bladen. Hierbij is onder meer vermeld dat de nieuwe dienstregeling van de HTM ingaat op 3 september 2001 en dat tegen deze dienstregeling, voorzover vastgesteld door het Stadsgewest Haaglanden, tot en met 9 augustus 2001 bezwaar kan worden gemaakt bij verweerder.
- Tegen dit besluit, voorzover hierbij de dienstregeling voor de buslijnen 18, 28 en 29 is vastgesteld, hebben appellanten identieke bezwaarschriften ingediend, waarbij de volgende gronden zijn aangevoerd:
"1. Aantasting van de verkeersveiligheid
De E is te smal voor busverkeer. Regelmatig worden fietsers in een gevaarlijke situatie gebracht. De laan is een veelgebruikte route voor kinderen die naar de diverse scholen gaan.
Ook het nemen van de bocht vanaf de E naar de Van Hogenhoucklaan veroorzaakt dikwijls opstoppingen en daardoor een chaotische situatie.
2. Schade
De bussen veroorzaken schade aan het stucwerk van muren en plafonds van de
huizen aan de E. Door de trillingen, die de bussen veroorzaken, ontstaan scheuren. Tevens treden verzakkingen op; één van de bewoners heeft palen moeten plaatsen onder de erker, bij een ander is de gloednieuwe openhaard verzakt.
3. Ernstige hinder
De genoemde trillingen verminderen in grote mate het woongenot van de bewoners, doordat vloeren, radiatoren, schuifdeuren en serviesgoed in de kasten mee gaan trillen. Daarnaast geven de optrekkende en afremmende bussen ernstige geluidshinder en veroorzaken de bussen luchtverontreiniging.
4. Inefficiënte route bus 18
De route van bus 18 kan efficiënter door de bus op de Van Alkemadelaan recht door te laten gaan tot/vanaf het kruispunt met de Waalsdorperweg. Passagiers met bestemming Bronovo Ziekenhuis kunnen uitstappen bij de halte van bus 23 op de Van Alkemadelaan. Bus 5 maakt de Van Hogenhoucklaan bereikbaar.
5. Onrendabele route bus 18
De bezetting van bus 18 op het voornoemde gedeelte van de route is zodanig laag, dat deze lijn niet rendabel kan zijn. Met name ingeval een vergelijking wordt gemaakt met de bezettingsgraad die destijds aanleiding gaf tot wijzigingen in de dienstregeling van buslijn 5, is onbegrijpelijk dat deze route is gekozen en dat bus 18 met zo'n hoge frequentie rijdt."
- Op 12 september 2001 zijn degenen die bezwaar hadden aangetekend tegen de dienstregeling 2001-2002, onder wie appellanten, ter zake van hun bezwaren gehoord door verweerders commissie voor de bezwaar- en beroepschriften.
- Deze commissie heeft op 19 september 2001 advies uitgebracht over de tegen de dienstregeling ingebrachte bezwaren.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Onder verwijzing naar het advies van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften, heeft verweerder bij bestreden besluit de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. Dit advies, voorzover betrekking hebbende op de bezwaren van appellanten, luidt als volgt:
"Ten aanzien van de ontvankelijkheid van de ingediende bezwaren is de commissie van oordeel dat, waar de Wet personenvervoer spreekt over het jaarlijks vaststellen van de dienstregeling door het college van B&W (c.q. het dagelijks bestuur van kaderwetgebieden) en niet over het jaarlijks vaststellen van de wijzigingen op de dienstregeling van het voorgaande jaar en het bestreden besluit deel uitmaakt van de dienstregeling, adressanten in hun bezwaar ontvankelijk zijn.
Aangezien het bestreden besluit ten aanzien van de route van de lijnen 18, 28 en 29 geen wijziging behelst van de dienstregeling 2000 - 2001 en de bezwaren niet in een eerder stadium als inspraakreactie bij de voorbereiding van de dienstregeling 2001 - 2002 zijn ingebracht kunnen de ingebrachte bezwaren naar het oordeel van de commissie evenwel in rede niet leiden tot een tussentijdse aanpassing van de dienstregeling 2001 - 2002.
De commissie heeft kennisgenomen van de toezegging van verweerder om de verzoeken tot wijziging van de route van de lijnen 18, 28 en 29 te beschouwen als inspraakreacties bij de voorstellen van de dienstregeling 2002 - 2003. De commissie beveelt aan om in dat kader de wens van de bewoners van de E niet geïsoleerd, maar in samenhang met andere lijnen (waaronder 5 en 13) te bezien en in dat kader ook overleg te plegen met de wegbeheerder.
Conclusie
De commissie acht adressanten in hun bezwaar ontvankelijk.
De commissie is van oordeel, dat de bezwaren ongegrond zijn, omdat het betreffende deel van de E indertijd kennelijk door de wegbeheerder (in casu de gemeente B) voor openbaar vervoer is vrijgegeven en dat van de zijde van de wegbeheerder tot op heden geen signalen zijn ontvangen, dat het betreffende deel van de E niet (meer) voor openbaar geschikt zou zijn."
Bij zijn verweerschrift heeft verweerder hieraan onder meer het volgende toegevoegd:
"(…)
De verzoekers van de E, thans appellanten, zijn door ons in hun bezwaren ontvankelijk verklaard. Echter bij een inhoudelijke beoordeling van de aangevoerde bezwaren zijn wij met de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften van oordeel dat deze bezwaren ongegrond zijn. Bij een afweging van de naar voren gebrachte bezwaren, mede in relatie tot het tijdstip waarop de bezwaren kenbaar zijn gemaakt, tegen de algemene normen en belangen, die wij ingevolge artikel 4 van de Wet personenvervoer in ogenschouw hebben te nemen zijn wij tot dit oordeel gekomen.
(…)
Dit komt er dan op neer dat de voor betrokken lijnen geldende dienstregelingen ongewijzigd zijn vastgesteld.
Een hiertegen ingesteld bezwaar wordt op zijn merites beoordeeld en de bezwaren worden afgewogen tegen de belangen die gebaat zijn bij een continuering van de dienstregeling en de route.
(…)"
Ter aanvulling op het verweerschrift is ter zitting zijdens verweerder inhoudelijk ingegaan op de reeds door appellanten in bezwaar aangevoerde gronden, die appellanten in beroep hebben herhaald en nader aangevuld.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben de door hen in bezwaar aangevoerde gronden herhaald en aangevuld en voorts, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Het bestreden besluit betreft niet een inhoudelijke weging en beoordeling van de in bezwaar aangevoerde gronden. De facto zijn de bezwaren van appellanten niet-ontvankelijk verklaard, waaraan verweerder ten grondslag heeft gelegd dat appellanten niet alleen hun bezwaren ten onrechte niet tijdens de inspraakprocedure hebben ingebracht, maar dat zij bovendien geen bezwaren hebben ingebracht tegen de - nagenoeg identieke - dienstregelingen van de voorgaande jaren. Hiermee is voor appellanten de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen de in geding zijnde dienstregeling afgesneden, hetgeen in strijd is met de voorzieningen die de Wet en (artikel 7:1 van) de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bieden om tegen zodanige besluiten op te komen.
Ingevolge artikel 4 van de Wet dient een afweging van belangen plaats te vinden. Deze afweging blijkt niet, althans onvoldoende te zijn gemaakt. Zowel de verkeersveiligheid, als de ruimtelijke ordening en de mate van feitelijk gebruik - en hiermee indirect ook (gebruiksvereisten in) de kostennormen die zijn vervat in de voor openbaar vervoer beschikbare financiële middelen - verzetten zich tegen het door de E laten lopen van de buslijnen 18, 28 en 29.
5. Het standpunt van HTM
HTM heeft onder meer het volgende naar voren gebracht.
De door appellanten ervaren overlast kan worden veroorzaakt door hetzij de bus, hetzij de verkeersdrempels, hetzij het sluipverkeer, hetzij een combinatie hiervan. Hierover zou meer informatie moeten worden verzameld. In het bijzonder verdient het aanbeveling te onderzoeken in hoeverre de verkeersdrempels en het sluipverkeer debet zijn aan de gestelde trillingschade en verkeersonveiligheid. Al met al stelt HTM zich op het standpunt dat er meer informatie nodig is voor een gedegen oordeel.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Ter zitting heeft verweerder opgemerkt, onder verwijzing naar artikel 118, tweede lid, van de Wet personenvervoer 2000, dat de dienstregeling voor het door de HTM te verrichten openbaar vervoer is vastgesteld voor de periode van 3 september 2001 tot en met 31 december 2001. Hiervan uitgaande, is de geldigheidsduur van de in bezwaar gehandhaafde dienstregeling verstreken. Nu appellanten (ook) in beroep hebben gesteld dat de bussen van de lijnen 18, 28 en 29 schade hebben veroorzaakt aan hun huizen, hebben appellanten, naar het oordeel van het College, toch nog belang bij een beoordeling van het onderhavige beroep.
6.2 Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op de grondslag daarvan een heroverweging plaats van het bestreden besluit. In artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van die beslissing wordt vermeld.
Blijkens de overwegingen van het door verweerder bij het bestreden besluit overgenomen advies van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften, in samenhang bezien met het in rubriek 3 weergegeven gedeelte van het verweerschrift, ligt aan de ongegrondverklaring van de bezwaren van appellanten ten grondslag dat de dienstregeling openbaar vervoer 2001 - 2002, voorzover betrekking hebbend op de route van de lijnen 18, 28 en 29, geen wijziging behelst van de - niet door appellanten aangevochten - dienstregeling 2000 - 2001, en dat appellanten hun bezwaren niet hebben ingebracht als inspraakreactie in een eerder stadium van de procedure tot vaststelling van de onderhavige dienstregeling.
Het College stelt vast dat in het bestreden besluit, althans in voormeld advies, in het geheel niet is ingegaan op de in rubriek 2.2 weergegeven bezwaren van appellanten. Nu verweerder derhalve niet heeft beslist op de grondslag van de - door verweerder zelf ontvankelijk verklaarde - bezwaren, is het bestreden besluit, naar het oordeel van het College, in strijd met zowel artikel 7:11, eerste lid, als artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Reeds om deze reden kan dit besluit niet in stand blijven, zodat het moet worden vernietigd.
6.3 Ter zitting is verweerder alsnog - summier - ingegaan op de bezwaren van appellanten, doch het College ziet in hetgeen verweerder in dit verband naar voren heeft gebracht geen aanleiding om, zelf in de zaak voorziend, op deze bezwaren te beslissen. Daarvoor is immers ingevolge vaste jurisprudentie slechts plaats indien rechtens nog slechts één besluit denkbaar is. Die situatie doet zich niet voor.
6.4 Het door appellanten betaalde griffierecht dient door verweerder te worden vergoed. Voorts zijn termen aanwezig verweerder onder toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellanten, zijnde de kosten van de door hun gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit bestuurskosten procesrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,-- voor alle appellanten gezamenlijk.
7. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 3 oktober 2001;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op de bezwaarschriften van appellanten beslist met inachtneming van hetgeen in de
uitspraak is overwogen;
- gelast dat aan appellanten het door hen gestorte griffierecht ad € 102,10 (zegge: honderdtwee euro en tien cent) wordt
vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellanten, welke worden vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- wijst het Stadsgewest Haaglanden aan als de rechtspersoon die genoemde bedragen moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. W.E. Doolaard en mr. B. van Wagtendonk, in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2003.
w.g. D. Roemers w.g. W.F. Claessens