Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/875 24 januari 2003
5210 Regeling stimulering biologische produktiemethode
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.J. Paalman, advocaat te Almelo,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr. M.M.F. Lobles, werkzaam bij LASER.
1. De procedure
Op 10 mei 2001 heeft de rechtbank Zwolle van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 april 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de beslissing de hem verleende subsidie op grond van de Regeling stimulering biologische productiemethode (hierna: de Regeling) in te trekken, ongegrond verklaard.
Op 4 juli 2001 heeft de rechtbank van appellants gemachtigde de nadere gronden van het beroep ontvangen.
Bij schrijven van 7 november 2001 heeft verweerder de rechtbank verzocht het beroep op grond van het bepaalde in artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan het College door te zenden.
Op 14 november 2001 heeft de rechtbank aan dit verzoek voldaan.
Op 4 december 2001 heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en een nieuw besluit op appellants bezwaarschrift genomen, wederom strekkend tot ongegrondverklaring van genoemd bezwaarschrift.
Op 17 december 2001 heeft het College van verweerder een verweerschrift ontvangen.
Op 11 januari 2002 heeft appellant de gronden van het beroep in verband met het besluit van 4 december 2001 aangevuld.
Verweerder heeft daarop op 8 februari 2002 een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak onderzocht ter zitting van 22 november 2002. Bij deze gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt toegelicht. Appellant was persoonlijk bij de behandeling aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op grond van Verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad van 30 juni 1992 betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming en betreffende natuurbeheer kunnen de Lid-Staten onder andere steun verlenen aan agrarische bedrijfshoofden, die zich ertoe verbinden om biologische teeltmethodes in te voeren of verder toe te passen.
Ter uitvoering hiervan en op grond van de artikelen 15 en 19 van de Landbouwwet is op 17 mei 1994 de Regeling vastgesteld. In de vervolgens herhaaldelijk gewijzigde Regeling was ten tijde hier van belang onder andere het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
f. landbouwbedrijf: in Nederland gevestigd bedrijf waarop blijkens de gegevens van de landbouwtelling of het bouwplan van het jaar van indienen van de aanvraag, een of meer van de navolgende produktierichtingen plaatsvindt:
1. akker- en vollegrondstuinbouw,
2. glastuinbouw of
3. fruitteelt;
(…)
Artikel 5
1. Een bijdrage kan slechts worden verleend indien de aanvrager zich verplicht om gedurende een periode van vijf jaren:
a. het gehele landbouwbedrijf dan wel een of meer van de produktierichtingen, bedoeld in artikel 1, onderdeel f, (…) te gaan voeren overeenkomstig het biologisch teeltplan of
b. (…)
Artikel 10
1. De subsidie wordt ten hoogste gedurende vijf jaren verleend.
2. De subsidie wordt verleend op basis van de gegevens van het bouwplan van het jaar van indienen van de aanvraag in combinatie met het biologisch teeltplan.
3. De subsidie bedraagt voor gewassen die op het tijdstip van indienen van de aanvraag nog niet als biologische producten kunnen worden afgezet(…)
(…)
c. f. 5000,- per jaar per hectare fruitteelt (…)
7. De minister stelt de subsidie vast."
In artikel 4:48 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bepaald:
"1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten, of
(…)
2. De intrekking of wijziging werkt terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is verleend, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteerde een fruitteeltbedrijf, dat blijkens de landbouwtelling 1998 een beteelbare oppervlakte van 15.10 hectare kende; 12 hectare werd gebruikt voor de teelt van appels, het overige gedeelte voor de teelt van kersen en peren.
- Appellant heeft op 29 maart 1999 bij verweerder een aanvraag ingediend op grond van de Regeling. Hij heeft daarbij opgegeven, dat zijn bedrijf, dat in zijn geheel zou omschakelen naar een biologische productiemethode, een oppervlakte had van 12.00 hectare.
- Op 28 mei 1999 heeft verweerders uitvoeringsdienst LASER appellant medegedeeld, dat de aanvraag nog niet in behandeling kon worden genomen, onder andere om de volgende reden:
"(…)
3. Uw aanvraag heeft betrekking op 12.00 ha appelen. Volgens de opgave landbouwtelling 1998 is de totale beteelbare oppervlakte 15.10 ha waarvan o.a. 1.50 ha peren en 0.60 ha overige pit- en steenvruchten. Is de bedrijfs-oppervlakte sinds de landbouwtelling 1998 afgenomen? Indien de bedrijfs-oppervlakte niet is afgenomen wil ik u erop wijzen dat u minimaal een gehele productierichting om dient te schakelen. Dit betekent de gehele productierichting fruitteelt."
- Op 1 juni 1999 heeft appellant telefonisch contact opgenomen met LASER. Blijkens de van dit gesprek opgemaakte telefoonnotitie heeft appellant verklaard op advies van de DLV (een agrarische adviesinstantie) de peren niet in de aanvraag opgenomen te hebben, omdat biologische teeltmethoden daarvoor niet kansrijk leken. Als dat nodig was wilde hij de peren en de kersen eventueel alsnog in de aanvraag opnemen, maar hij was bezig met oprichting van een maatschap, waardoor een aparte bedrijfsvorm daarvoor zou ontstaan. Hem is medegedeeld, dat wijziging van de aanvraag niet zonder meer mogelijk was en dat LASER nader zou moeten onderzoeken of met een aparte bedrijfsvorm voor de peren en de kersen wel aan de Regeling voldaan werd.
- Op 8 juni 1999 heeft appellant ook schriftelijk op de brief van 28 mei 1999 gereageerd. In zijn brief wordt onder andere gesteld:
"Hierbij mijn toelichting op de 3 punten, in uw brief van 28 mei '99.
(…)
3. Totale bedrijfsoppervlakte is 12 ha appels.
De oppervlakte peren en pit en steenvruchten behoord sinds jan 99 niet meer tot het bedrijf."
- Bij besluit van 7 september 1999 (verzonden 6 oktober 1999) heeft verweerder appellants aanvraag in het kader van de Regeling goedgekeurd en hem een recht op subsidie van f. 300.000,- over vijf jaren toegekend.
- Op 29 juni 2000 heeft een controle plaatsgevonden. In het van deze controle opgemaakte rapport wordt onder andere het volgende vermeld:
"Een gedeelte van de kavel, waarop kersen en peren staan is verhuurd aan de vrouw van aanvrager A: C.
A is onder huwelijkse voorwaarden getrouwd.
C voert een eigen fruitteeltonderneming en wel volgens gangbaar gebruik, dus met gebruik van kunstmest en gewasbeschermingsmiddelen.
De gehele kavel is, op een klein gedeelte na wat eigendom is van A, in erfpacht uitgegeven aan A.
De grond waarop de kersen- en perenbomen staan is mondeling verpacht aan C.
De bedrijfsgebouwen bestaan uit een schuur en een aan één zijde open loods. In deze loods zijn lege kisten opgeslagen (bestemd voor de opslag van appels) en er staat een koelcel voor het koelen van de kersen. Voor het toepassen van gewasbeschermingsmiddelen heeft A een tweede spuitmachine gekocht. Eén spuitmachine wordt ingezet voor de biologische teelt en de andere voor de peren- en kersenteelt van C.
De overige machines zoals trekkers, maaimachines frezen e.d. worden door beide ondernemingen gebruikt.
In de schuur zijn 2 opslagplaatsen voor gewasbeschermingsmiddelen: één voor A met middelen welke in de biologische teelt zijn toegestaan en één opslagplaats met middelen welke in een gangbare teelt worden gebruikt.
(…)
Over 1999 was door de accountant nog geen splitsing van de 2 bedrijven doorgevoerd.
Ik zag dat de facturen met betrekking tot beide bedrijven tot half december 1999 op naam staan van A.(…)
Vanaf half december 1999 is er een bankrekening op naam van C en komen er facturen met betrekking tot de peren- en kersenteelt op naam van C.
(…)
Door A wordt bijgehouden op een staat welke werkzaamheden en hoeveel uren hij voor het bedrijf van C werkt.
Het is de bedoeling dat door de accountant één keer per jaar een verrekening wordt opgemaakt van de door A ingediende werkzaamheden ten laste van C. Tevens wordt het gebruik van machines van A op het bedrijf van C dan verrekend. Ook wordt dan de pacht van de grond verrekend.
Tot op 4 juli 2000 kan men mij geen verrekening tonen, dit door de achterstand van de accountant.
(…)"
- Verweerder heeft bij besluit van 29 september 2000 de toekenningsbeschikking van 7 september 1999 ingetrokken. Daartoe heeft verweerder overwogen dat uit nader onderzoek is gebleken, dat appellant niet de gehele productierichting fruitteelt heeft aangemeld.
- Bij schrijven van 3 november 2000 is namens appellant tegen voornoemd besluit bezwaar gemaakt. Daarbij heeft hij aangevoerd, dat de exploitatie van de kersenteelt sinds het najaar van 1997 voor rekening komt van zijn echtgenote. Omdat hij zich wilde richten op biologische productie van appels, was hij van plan de peren-boomgaard te rooien. Appellants echtgenote heeft die echter van hem gekocht. Er is een taxatie opgesteld en zijn echtgenote heeft sedertdien een schuld aan hem ter grootte van de geschatte waarde. Appellant doet de administratie van beide bedrijven en treedt naar buiten voor beide bedrijven op. De bedrijven kopen gezamenlijk in, omdat dit goedkoper is. De erfpachtsvoorwaarden verbieden appellant de gronden aan derden, onder wie ook zijn echtgenote, te verhuren of te verpachten. Daarom wordt een gedeelte van de pachtsom aan het bedrijf van zijn echtgenote doorberekend.
- Ter ondersteuning van zijn betoog heeft appellant in januari 2001 een taxatierapport van 20 november 1998 en een aantal uit de tweede helft van 1999 daterende rekeningen, gericht aan zijn echtgenote, overgelegd. Daarnaast zijn accountants-rapporten over het boekjaar 1998/1999 van appellant en zijn echtgenote ingediend.
- Op 7 februari 2001 heeft een hoorzitting plaatsgevonden waar appellant zijn standpunt nader uiteen heeft gezet.
- Vervolgens heeft verweerder het eerste bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Verweerder is blijkens het gestelde in de besluiten van 2 april 2001 en 4 december 2001 op grond van de volgende overwegingen tot zijn standpunt gekomen.
Verweerder wijst erop, dat een subsidie slechts kan worden verleend als tenminste een gehele productierichting wordt omgeschakeld. Uit het onderzoek is gebleken, dat op 7 september 1999, de datum waarop de omschakeling zou moeten aanvangen, nog geen sprake was van een zodanige scheiding van de bedrijven van appellant en van zijn echtgenote, dat de peren- en kersen niet meer geacht konden worden deel uit te maken van het door appellant geëxploiteerde bedrijf. Als gevolg daarvan kan niet gezegd worden, dat de gehele productierichting fruitteelt vanaf die datum is omgeschakeld.
Verweerder baseert zich daarvoor op de in rubriek 2 weergegeven feiten. Verweerder spreekt als zijn oordeel uit, dat niet gebleken is dat de splitsing van de bedrijven inmiddels wel compleet heeft plaatsgevonden, zodat hij zich over de vraag of de subsidie dan misschien hervat zou dienen te worden, niet hoeft uit te laten.
Verweerder neemt tenslotte het standpunt in, dat de eis van omschakeling van tenminste een gehele productierichting een essentiële voorwaarde is voor het verlenen van de subsidie. Derhalve vindt hij de intrekking van de gehele subsidie een niet onevenredige reactie.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellant neemt primair het standpunt in, dat hij wel degelijk zijn gehele bedrijf heeft omgeschakeld. Het bedrijf is vanaf 1999 gesplitst. De peren en kersen vormen een apart bedrijf, waarvoor appellants echtgenote het financiële risico draagt. Dat een aantal zaken om practische redenen, of om de kosten te drukken, door en voor de beide bedrijven gemeenschappelijk geschiedt, is geen reden om aan de zelfstandigheid van die bedrijven te twijfelen. Bovendien is het niet vreemd, dat appellant zijn echtgenote in haar bedrijfsvoering steunt. Hij wordt daar overigens door haar ook voor betaald. Aan verweerder komt niet de vrijheid toe om na de subsidietoekenning allerlei nadere eisen aan de splitsing te stellen. Bovendien meent appellant, dat verweerder rekening moet houden met de mate van bedrijfssplitsing, zoals die ten tijde van de beslissing op bezwaar was verwezenlijkt.
Nu de gehele teelt van appels is omgeschakeld naar een biologische productiewijze, terwijl voor de omschakeling in het afgesplitste bedrijf uitsluitend appels geteeld werden, voldoet appellant aan alle voorwaarden en is er geen reden om de subsidietoekenning in te trekken.
Appellant is subsidiair van mening, dat de belangrijkste doelstelling van de Regeling bereikt is, nu hij op biologische wijze appels teelt. Zelfs als gezegd zou moeten worden, dat de bedrijfssplitsing niet geheel naar behoren geregeld is, ziet hij niet in waarom de gehele subsidie moet worden ingetrokken en waarom hem geen gelegenheid wordt geboden het bedrijf alsnog aan verweerders wensen aan te passen, zodat dan in elk geval vanaf het moment dat dit verwezenlijkt is de resterende subsidie verstrekt kan worden.
Appellant heeft voorts aangevoerd, dat artikel 6:18 van de Awb niet toestaat, dat verweerder een nieuwe beslissing neemt, die zich uitsluitend door de motivering van het eerste bestreden besluit onderscheidt. Artikel 6:19 is naar zijn mening voor die situatie niet geschreven.
Ter zitting heeft appellant aan zijn argumenten nog toegevoegd dat een landbouwbedrijf ingevolge artikel 1 van de Regeling een bedrijf is, waarop blijkens de gegevens van de landbouwtelling of het bouwplan van het jaar van indienen van de aanvraag een of meer productierichtingen plaatsvinden. Blijkens de gegevens van de landbouwtelling 1999 worden op appellants bedrijf 12 ha appels verbouwd. Dat bedrijf is inmiddels naar de biologische productierichting omgeschakeld.
5. De beoordeling van het geschil
Het College overweegt allereerst, dat de door verweerder in het besluit van 4 december 2001 gegeven nadere motivering van de subsidie-intrekking niet een zodanige wijziging in het bestreden besluit aanbrengt, dat het ten opzichte van het besluit van 2 april 2001 als een nieuw besluit kan worden aangemerkt. Het College zal, gelet op de kennelijke bedoeling van verweerder, de intrekking van het besluit van 2 april 2001 als niet geschreven beschouwen en hetgeen in het schrijven van 4 december 2001 is aangevoerd als een aanvulling van de motivering van eerstgenoemd besluit opvatten.
Het College overweegt vervolgens, dat het de in artikel 1 van de Regeling gegeven begripsbepaling van de term 'landbouwbedrijf' zo opvat, dat het daarbij gaat om een bedrijf waarop - blijkens de gegevens van de landbouwtelling of een bouwplan van het jaar van indienen van de aanvraag - in het laatste teeltseizoen voorafgaand aan de periode waarover de subsidie gevraagd wordt, een of meer van de genoemde productierichtingen plaats vond. Met appellant is het College derhalve van mening dat beslissend zijn de gegevens over het seizoen 1998-1999. Derhalve dienden in verband met de op 29 maart 1999 ingediende aanvraag niet de gegevens van de landbouwtelling uit mei 1998 maar die uit mei 1999 te worden geraadpleegd.
Dat wil echter niet zeggen, dat alle gegevens die aan de landbouwtelling van mei 1999 ontleend kunnen worden, door verweerder bij zijn besluitvorming gehanteerd zouden moeten worden, ook als ze feitelijk onjuist zijn. Uit de Regeling valt niet af te leiden, dat men bij beantwoording van een vraag als hier aan de orde, namelijk of twee productie-eenheden niet een zodanige verwevenheid kunnen bezitten, dat zij voor de toepassing van de Regeling als één bedrijf hebben te gelden, de gegevens van de landbouwtelling onder alle omstandigheden beslissend zou moeten achten. Wel dient verweerder als hij voorbij wil gaan aan hetgeen in het kader van de landbouwtelling is opgegeven, daarvoor genoegzame gronden aan te voeren.
Naar het oordeel van het College is verweerder daarin in het onderhavige geval geslaagd. De rapportage met betrekking tot de AID-controle van 29 juni 2000, die op zichzelf niet weersproken is, geeft een zodanig beeld, dat gesproken dient te worden van (voortzetting van) één bedrijfsvoering, waarbij ten aanzien van de appels een biologische productiemethode en ten aanzien van de kersen en peren een normale productiemethode gehanteerd wordt. Uitsluitend in financieel opzicht is in beperkte mate een scheiding gerealiseerd.
Uit artikel 5 van de Regeling vloeit voort, dat op de producent aan wie een subsidie op grond van de Regeling wordt toegekend, de verplichting komt te rusten om het gehele landbouwbedrijf of tenminste een gehele productierichting te gaan voeren overeenkomstig het biologisch teeltplan. Appellant heeft vanaf 7 september 1999 niet aan deze verplichting voldaan, zodat verweerder bevoegd was de subsidieverlening in te trekken.
De verplichting om het gehele landbouwbedrijf of tenminste de gehele productierichting overeenkomstig het biologisch teeltplan te voeren heeft in dit geval immers betrekking op de gehele bedrijfsoppervlakte van 15.10 hectare, nu op 7 september 1999 nog sprake was van één bedrijf. Anders dan appellant stelt zou een daadwerkelijke, organisatorische en financiële splitsing tussen de door hem verrichte appelteelt en de door zijn echtgenote te verrichten peren- en kersenteelt na 7 september 1999 er dan ook niet toe geleid hebben dat aan bovengenoemde verplichting voldaan werd.
Nu verweerder appellant naar aanleiding van zijn aanvraag uitdrukkelijk, schriftelijk en in het met appellant gevoerde telefoongesprek, geconfronteerd heeft met de bij hem bestaande twijfel of de 12 hectare appelteelt wel los gezien kon worden van de 3.10 hectare kersen- en perenteelt, en appellant verweerder vervolgens bij zijn schrijven van 8 juni 1999 zonder enig voorbehoud de mededeling heeft gedaan, dat laatstgenoemde oppervlakte niet meer bij zijn bedrijf behoorde, heeft appellant de mogelijkheid dat verweerder tot andere bevindingen zou komen, geheel voor zijn risico genomen. Mede in het licht daarvan ziet het College geen aanleiding om te oordelen dat de nadelige gevolgen van de onderhavige intrekkingsbeslissing onevenredig zouden zijn in verhouding tot het met dit besluit gediende doel van een controleerbare en handhaafbare uitvoering van de Regeling.
Het beroep is dan ook ongegrond.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. M.J. Kuiper en mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2003.
w.g. C.M. Wolters w.g. W.F. Claessens