Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No.AWB 02/1887 Kaderwet EZ-subsidies 30 januari 2003
27366 Subsidieregeling energievoorzieningen non-profit en bijzondere sectoren
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
Stichting Samenwerkende Schiedamse Vlaardingse Ziekenhuizen en Stichting Trombosedienst Schiedam en Omstreken, te Schiedam, verzoeksters,
gemachtigde: mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. drs. F.R. Jassies en ir. P.C. Nonhebel, beiden werkzaam bij Senter.
1. De procedure
Bij afzonderlijke besluiten van 9 en 30 september 2002 en 29 oktober 2002 heeft verweerder meerdere aanvragen van verzoeksters om toekenning van subsidie in het kader van de Subsidieregeling energievoorzieningen in de non-profit en bijzondere sectoren, Stcrt. 1998, 46, (hierna: de EINP-regeling) afgewezen.
Tegen die besluiten hebben verzoeksters bij afzonderlijke brieven van 17 oktober 2002 en 5 november 2002 bezwaar gemaakt.
Bij brief van 25 november 2002 hebben verzoeksters zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat verweerder aan verzoeksters subsidie als waarom zij hebben verzocht zal toekennen, dan wel te bepalen dat verweerder bij het nemen van een beslissing op de bezwaarschriften van verzoeksters de EINP-regeling toepast zoals deze luidde ten tijde van het indienen van de aanvragen.
Bij afzonderlijke besluiten van 25 en 26 november 2002 heeft verweerder de overige aanvragen van verzoeksters om toekenning van subsidie in het kader van de EINP gedeeltelijk afgewezen.
Bij brief van 10 december 2002 hebben verzoeksters tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft bij brief van - eveneens - 10 december 2002 een schriftelijke reactie op het verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
Op 16 januari 2003 zijn nadere stukken van verzoeksters ontvangen en hebben verzoeksters de voorzieningenrechter verzocht de afwijzende besluiten van verweerder van 25 en 26 november 2002 te betrekken in de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening.
Bij brief van 20 januari 2003 hebben verzoeksters de voorzieningenrechter afschriften doen toekomen van een tweetal brieven waarbij verzoeksters getuigen hebben opgeroepen ten behoeve van de behandeling ter zitting van het verzoek om voorlopige voorziening.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek behandeld ter zitting van 24 januari 2003, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
Namens verzoeksters was daarbij tevens aanwezig A, werkzaam bij X te Amsterdam en B, werkzaam bij de Stichting Trombosedienst Schiedam en Omstreken te Schiedam.
Op 27 januari 2003 heeft verweerder, nadat verzoeksters daarmee ter zitting hadden ingestemd, aan de voorzieningenrechter en aan verzoeksters afschriften doen toekomen van ter zitting aan de orde gestelde, op de zaak betrekking hebbende stukken die abusievelijk niet in het aan de voorzieningenrechter toegezonden zaaksdossier waren opgenomen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Subsidieregeling energievoorzieningen in de non-profit en bijzondere sectoren (hierna: EINP-regeling) is op basis van de Kaderwet EZ-subsidies vastgesteld. Deze regeling voorziet in een subsidie voor de aankoop van energiezuinige voorzieningen voor non-profit instellingen zoals scholen, ziekenhuizen e.d., die niet als ondernemer zijn aan te merken. Deze instellingen kunnen namelijk niet via de EIA, (de in het kader van de Wet op de inkomstenbelasting vastgestelde fiscale stimuleringsregeling ten behoeve van energiebesparing) in aanmerking komen voor belastingaftrek. In artikel 2 van Pro de regeling is onder meer bepaald dat geen subsidie wordt verstrekt indien de aanvrager vóór de indiening van de aanvraag ter zake van de koop van de desbetreffende voorzieningen verplichtingen heeft aangegaan. De regeling kent een subsidieplafond (artikel 5). Het beschikbare bedrag wordt verdeeld in volgorde van ontvangst van de aanvragen, die aan alle eisen voldoen en (dus) compleet zijn (artikel 8). Na verlening moeten de aangeschafte voorzieningen binnen een bepaalde termijn geïnstalleerd zijn, waarna binnen een binnen een nadere termijn een aanvraag tot vaststelling van de subsidie moet worden ingediend. Na verlening van de subsidie kan een voorschot (van maximaal 80% van de subsidie) worden verstrekt (artikel 13).
Bij Regeling van 12 april 2002, Strcrt. 2002, 72 (hierna: de Wijzigingsregeling) heeft de Minister van Economische Zaken de EINP-regeling gewijzigd. Met deze wijziging is onder andere de lijst van te subsidiëren energiebesparende voorzieningen beperkt; de mogelijkheid om subsidie te verkrijgen is daarbij aanmerkelijk aangescherpt. Daarbij is zoveel mogelijk de aanpassing gevolgd, die in de fiscale pendant van de EINP-regeling, de EIA, al per 10 februari 2002 in werking was getreden. In de toelichting op deze Wijzigingsregeling is onder meer opgemerkt:
" Allereerst heeft het kabinet in 2001 de expliciete beslissing genomen de EIA en de EINP aan te scherpen. Deze keuze is neergelegd in het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar de kosteneffectiviteit van energiesubsidies, dat op 30 november 2001 aan de Tweede Kamer is aangeboden. Ter uitvoering van die kabinetsbeslissing is op 10 februari 2002 de aangescherpte energielijst EIA in werking getreden. Het was niet goed mogelijk om reeds op dat moment ook de EINP bij de EIA te laten aansluiten, omdat ik, alvorens daartoe over te gaan, in overleg met Senter en de verschillende betrokken sectordepartementen een analyse van de effecten van de beoogde aanscherping liet uitvoeren. De doelgroepen van de EIA (profitsector) en de EINP (non-prifitsector) zijn immers verschillend. (…) Zoals gezegd is op 10 februari 2002 de aangescherpte energielijst EIA in werking getreden, vanaf dat moment dienden zowel EIA als EINP onder een gelijk regime te vallen. "
Artikel II van de Wijzigingsregeling luidt als volgt:
" Deze regeling geldt niet:
a. voor aanvragen die zijn ingediend voor 10 februari 2002;
b.voor subsidies die voor de inwerkingtreding van deze regeling zijn verstrekt."
De Wijzigingsregeling is in werking getreden met ingang van 17 april 2002.
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Bij aanvragen van 14 februari 2002 en 5, 8, 12 en 13 maart 2002 hebben verzoeksters bij verweerder subsidie op grond van de EINP aangevraagd voor investeringen in een energiezuinig verwarmings- en verlichtingssysteem voor en hoogwaardige isolatie van het te Schiedam nieuw te bouwen Vlietland-ziekenhuis.
- In reactie op deze aanvragen heeft verweerder de ontvangst bevestigd (onder meer bij brief van 21 februari 2002) van de aanvraag en aangekondigd in beginsel binnen 8 weken een beslissing te zullen nemen. Onder meer bij brief van 4 april 2002 is aan verzoeksters door middel van vragenbrieven verzocht nadere gegevens te verstrekken teneinde de aanvragen inhoudelijk te kunnen beoordelen.
- Bij brief van 23 april 2002 heeft verweerder verzoeksters bericht omtrent de wijziging van de EINP-regeling en heeft verweerder verzoeksters meegedeeld dat, nu de aanvragen van verzoeksters niet vóór 10 februari 2002 zijn ingediend en deze aanvragen daardoor niet meer onder de EINP-regeling van 2001 vallen, dit tot gevolg heeft dat de aanvragen niet meer onder de regeling van 2001 kunnen worden gehonoreerd. Voorts heeft verweerder in deze brief meegedeeld dat verzoeksters, nu zij niet automatisch in aanmerking komen voor de EINP-regeling van 2002, op korte termijn gevraagd zullen worden gegevens te leveren waaruit blijkt dat de beoogde investeringen aan de besparingsnorm van de EINP 2002 voldoen. Een verzoek om bedoelde gegevens heeft verweerder bij brief van 6 juni 2002 aan verzoeksters doen uitgaan.
- Verzoeksters hebben bij brief van 12 augustus 2002 aan verweerder meegedeeld de vragen die verweerder in zijn brief van 6 juni heeft gesteld waar het gaat om de toepasselijkheid van de EINP 2002 onder protest te zullen beantwoorden omdat zij van mening zijn dat de aanvragen dienen te worden beoordeeld op grond van de EINP 2001.
- Vervolgens heeft verweerder de hier in geding zijnde besluiten genomen.
3. De besluiten ten aanzien waarvan om een voorlopige voorziening is verzocht
De hier, onder meer, aan de orde zijnde besluiten van 9 september 2002 houden, voor zover hier van belang, het volgende in.
" Een aantal op de energielijst van 2001 vermelde voorzieningen is komen te vervallen. De door u aangevraagde investering in een energie-efficiënt verlichtingsysteem staat niet meer vermeld op de energielijst van 2002. Ook komt deze techniek niet meer voor op de voorbeeldenlijst die is opgenomen in de brochure. Deze investering kan nog wel generiek worden aangevraagd (code 310000 en 410000).
Ik heb u daarom op 4 oktober 2002 een vragenbrief gestuurd met het verzoek om aan te tonen dat de genoemde investering voldoet aan de in zowel code 310000 (bestaande bouw) als code 410000 (nieuwbouw) genoemde besparingseis. (…) U hebt hierop gereageerd door te melden dat u het niet eens bent met de beoordeling onder de EINP 2002, (…)
Op 12 augustus 2002 heb ik van u een fax ontvangen waarin u aangeeft dat u niet kunt voldoen aan de besparingseis van (…) en dat daarmee dus ook niet wordt voldaan aan de eisen van de codes 310000 en 410000. U hebt in deze fax ook aangegeven dat u de vragen onder protest beantwoordt waar het gaat om
de toepassing van de EINP 2002. Zoals hiervoor reeds vermeld, biedt de publicatie in de Staatscourant van 15 april 2002 voor uw aanvraag geen mogelijkheid om de aanvraag anders te beoordelen en is uw protest voor kennisgeving aangenomen.
Omdat u in uw fax van 12 augustus 2002 hebt aangegeven dat u niet aan de gestelde besparingseis kunt voldoen, heb ik het voor de EINP relevante investeringsbedrag voor de investering in een energie-efficiënt verlichtingsysteem op nihil bepaald."
De overige in dit geding aan de orde zijnde besluiten van 30 september 2002, 29 oktober 2002 en 25 en 26 november 2002 bevatten overeenkomstige pasages van nagenoeg gelijke strekking.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder is van mening dat verzoeksters geen spoedeisend belang hebben bij de gevraagde voorziening, nu hun belang van louter financiële aard is en niet onomkeerbaar.
Voorts stelt verweerder dat in de regel bij de invoering van een wijziging in een regeling wordt uitgegaan van eerbiedigende werking, maar dat dit in geval van de hier aan de orde zijnde wijziging van de EINP niet mogelijk was. Bij de aanpassing van het pendant van deze regeling, de EIA, per 10 februari 2002, is aangekondigd dat ook de EINP zou worden aangescherpt. Daarna zijn bij verweerder ongebruikelijk veel subsidieaanvragen op grond van de EINP ingekomen: het totale budget voor de EINP voor het jaar 2002 was reeds in februari geclaimd. Die claims betroffen met name voorzieningen die bij de EIA waren komen te vervallen, terwijl 50% van die aanvragen op grond van de nieuwe energielijst bij de EINP-regeling niet meer voor toewijzing in aanmerking kwamen. Om ongelijke behandeling onder deze beide regelingen te voorkomen, is besloten de gewijzigde EINP in werking te laten treden volgens de hoofdregel van overgangsrecht, dat wil zeggen onmiddellijke werking. Meest logisch was om aan te sluiten bij de datum van wijziging van de EIA. Naar verweerder meent, is hier geen sprake van terugwerkende kracht, zoals verzoeksters betogen, maar van gedeeltelijk eerbiedigende werking. Ook indien deze gedeeltelijke eerbiedigende werking opgevat zou moeten worden als het aan de EINP verbinden van terugwerkende kracht, is verweerder van mening dat er geen sprake is van een onrechtmatige regeling. De Aanwijzingen voor de regelgeving sluiten onder omstandigheden het verlenen van terugwerkende kracht aan een regeling niet uit.
Verweerder betwist dat de wijziging van tevoren aangekondigd had moeten worden. Dat de EINP aangescherpt zou worden was reeds aangekondigd en aan belanghebbenden bekend. Het grote aantal aanvragen is daarvoor illustratief. Een aankondiging welke voorzieningen al dan niet subsidiabel waren kon vóór of op 10 februari 2002 niet plaatsvinden omdat op dat moment nog niet duidelijk was hoe de aangekondigde aanscherping van de regeling zou worden geconcretiseerd.
5. Het standpunt van verzoeksters
Verzoeksters stellen zich, kort samengevat, op het standpunt dat hun aanvragen om subsidie op grond van de EINP niet hadden mogen worden beoordeeld aan de hand van de EINP 2002, maar beoordeeld hadden moeten worden aan de hand van de vóór 17 april 2002 geldende EINP-regeling. Door de EINP-2002 van toepassing te verklaren op aanvragen die niet vóór 15 februari 2002 zijn ingediend, wordt afbreuk gedaan aan het gerechtvaardigd vertrouwen. Gelet op het gebruikelijk door verweerder gehanteerde uitgangspunt van eerbiedigende werking en mede gelet op artikel 4:27 van Pro de Awb en op de Aanwijzingen voor de regelgeving, had verweerder, omwille van de rechtszekerheid, in het onderhavige geval eerbiedigende werking aan de regeling niet mogen onthouden. Dat voor verzoeksters kenbaar was dat de EINP-regeling zou worden aangescherpt doet hieraan niet af. Uit de vergaderstukken van de Tweede Kamer, waarnaar verweerder in dit verband heeft verwezen, blijkt slechts dat een wijziging van de EINP op stapel stond, doch blijkt niet op welke voorzieningen die wijziging betrekking zal hebben. Ook de samenhang tussen de EINP en de EIA vormt geen rechtvaardiging voor de door verweerder gemaakte keuze. Uit eerdere wijzingen van deze beide regelingen blijkt niet dat uit wijziging van de ene regeling ook onomstotelijk wijziging van de andere regeling volgt. Ook behoren verzoeksters niet tot de zogenoemde 'free riders', dat wil zeggen de investeerders die dezelfde investering op hetzelfde moment, op dezelfde wijze en in dezelfde mate ook had gedaan zonder subsidie.
De technische uitvoering van de bouw van een ziekenhuis wordt voornamelijk bepaald door het College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen. Reeds in 1990 is aangevangen met het ontwerp van het bouwplan voor het Vlietland-ziekenhuis. Gedurende de ontwikkelingsfase van het plan is de begroting voortdurend aangepast om te voldoen aan het uitgangspunt van genoemd College dat de bouw van het ziekenhuis zo economisch mogelijk geschiedt. Het bouwplan bevindt zich thans in de eindfase en is reeds goedgekeurd door bedoeld College, waardoor het vrijwel onmogelijk alsnog bezuinigingen in het bouwplan door te voeren. Door het wegvallen van de onderhavige subsidies tengevolge van de toepassing van de EINP 2002 op de aanvragen van verzoeksters, ontstaat voor verzoeksters een begrotingstekort, hetgeen tot wijziging van het bouwplan noopt. Dientengevolge komen verzoeksters voor extra kosten te staan en zal het bouwplan vertraging ondervinden. Op grond van vorenstaande argumenten menen verzoeksters dat verweerder bij de afwijzing van hun aanvragen onredelijk en onzorgvuldig heeft gehandeld en hij een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt en dat voorts de afwijzing in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan de voorzieningenrechter van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voorzover de daartoe uitgevoerde toetsing in het navolgende een oordeel meebrengt over de zaak ten gronde, heeft dat oordeel een voorlopig karakter.
6.2 Met betrekking tot de spoedeisendheid overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Verzoeksters zijn bezig met de bouw van een nieuw ziekenhuis. Zij hebben de bouwplannen voor het door haar te bouwen ziekenhuis zo ingericht dat zij voor de daarin aan te brengen energiebesparende voorzieningen in beginsel in aanmerking zouden komen voor een subsidie van nabij € 1 miljoen op grond van de (ongewijzigde) EINP-regeling. Toepassing op hun geval van de Wijzigingsregeling van de EINP-regeling leidt ertoe dat zij nog slechts voor een fractie van dat bedrag subsidie kunnen verkrijgen. Zij menen dat die Wijzigingsregeling geheel ten onrechte op hen is toegepast en hebben daartegen bezwaar daartegen gemaakt.
Verzoeksters staan nu dus, zo is aannemelijk, voor een lastige keuze. Wegens de strakke budgetten is het volgens hen niet mogelijk op andere wijze de (door de subsidieweigering) noodzakelijke bezuinigingen door te voeren dan door het bouwplan weer aan te passen, met alle vertraging en extra kosten van dien. In dat geval zullen ook geen energiezuinige voorzieningen worden aangebracht en zal de doelstelling van de Regeling
- energiebesparing - niet worden gerealiseerd. Indien uiteindelijk in de bodemprocedure zou worden uitgemaakt dat verweerder verzoeksters ten onrechte de subsidie heeft geweigerd, hebben verzoeksters echter niets meer aan die subsidie-toekenning, de andere voorzieningen staan er immers al. De andere mogelijkheid is het risico te nemen van een budgetoverschrijding. Die overschrijding (met € 1 miljoen) zou ontstaan indien hun bezwaren tegen de afwijzende besluiten in primo niet slagen en zij in een eventuele bodemprocedure in een het ongelijk worden gesteld.
De uitslag van een bodemprocedure afwachten alvorens met de daadwerkelijke installatie van de voorzieningen te beginnen is in de visie van verzoeksters geen optie. De vertragingen die daardoor zouden ontstaan in de totstandkoming van de bouw van het nieuwe ziekenhuis zijn voor verzoeksters onaanvaardbaar, gelet ook op de kosten die dat meebrengt in verband met het in stand moeten houden van de oude ziekenhuizen.
Met hetgeen verzoeksters hebben aangevoerd is het belang gegeven voor verzoeksters dat zij - liefst nu meteen, maar in elk geval sneller dan via het volgen van een "normale" bezwaar- en (eventueel) beroepsprocedure mogelijk is - de vraag beantwoord krijgen of de subsidie wel of niet ten onrechte (grotendeels) is geweigerd.
De voorzieningenrechter stelt in dit verband voorop dat verzoeksters hun verzoek beperkt hebben tot het treffen van één van de twee navolgende voorzieningen: (-) te bepalen dat verweerder alsnog aan verzoeksters de gevraagde subsidie van nabij € 1 miljoen verstrekt, dan wel (-) te bepalen dat verweerder bij het nemen van een beslissing op de bezwaarschriften van verzoeksters de Regeling toepast zoals deze luidde t.t.v. het indienen van de aanvragen.
Een subsidiair verzoek is niet gedaan. Uit hetgeen terzake ter zitting is toegelicht moet worden afgeleid dat verzoeksters - in elk geval thans - zich op het standpunt stellen dat zij, mede gelet op het vergevorderde stadium waarin de bouwplannen zich bevinden, alleen gebaat zijn bij één van de gevraagde beslissingen van de voorzieningenrechter, althans een voorziening die - wellicht anders geformuleerd - qua verstrekkenheid het dichtst daarbij in de buurt komt. Ter zitting is gevraagd door de voorzieningenrechter of eventueel behoefte bestaat aan het treffen van een minder verstrekkende voorziening. Door een voorziening van procedurele aard kan immers versnelling in de besluitvorming in bezwaar teweeg worden gebracht, met daarmee de mogelijkheid om zonodig ook in beroep de procedure te versnellen. Namens verzoeksters is geantwoord, dat daaraan geen behoefte bestaat om reden dat een en ander toch te veel tijd zou gaan kosten.
Voorzover verzoeksters een voorziening verlangen die inhoudt dat verweerder overgaat tot het verlenen van de gevraagde subsidie, merkt de voorzieningenrechter op dat een spoedeisend belang om nu - bij wijze van voorschot - te kunnen beschikken over de subsidiegelden gesteld noch gebleken is. Het treffen van een voorziening, inhoudende dat verweerder voorlopig moet beslissen de subsidie toe te kennen kan voorts geen bijdrage leveren aan het oplossen van het probleem waar verzoeksters zich voor gesteld zien. Het risico van andersluidende eindbeslissing blijft immers bestaan. Definitieve duidelijkheid kan verzoeksters pas worden gegeven na de door verweerder te nemen beslissing op bezwaar, waarvan de totstandkoming overigens, naar door verweerders gemachtigde ter zitting is bevestigd, met voortvarendheid ter hand zal worden genomen. Verzoeksters hebben de hiervoor bedoelde, daartoe geëigende, weg van een procedurele voorziening evenwel afgewezen.
Van belang voor verzoeksters lijkt in dit geval vooral te zijn, dat zij uit de beoordeling van het onderhavige verzoek door de voorzieningenrechter afleiden hoe groot hij de kans acht dat de in geding zijnde besluiten in een bodemprocedure geen stand zullen houden. Voor het treffen van enigerlei voorziening die in de buurt komt van hetgeen verzoekers verlangen zou wellicht plaats zijn, als de in geding zijnde besluiten onmiskenbaar geen stand kunnen houden. De voorzieningenrechter zal ten behoeve van verzoeksters in het navolgende daarom die vraag inzake de rechtmatigheid van de besluiten in primo enigszins uitvoerig bespreken.
Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
6.3 Verzoeksters menen (primair) dat zij aan het feit dat de aanvragen zijn ingediend voordat de wijziging van de EINP-regeling is gepubliceerd, het recht ontlenen dat hun aanvragen beoordeeld worden aan de hand van de EINP-regeling zoals die gold op het moment van hun aanvragen. Subsidiair stellen zij zich op het standpunt dat zij erop mochten vertrouwen dat hun aanvragen op laatstbedoelde wijze zouden worden beoordeeld en dat dit vertrouwen rechtens gehonoreerd moet worden.
6.3.1. Vooropgesteld zij, dat er geen misverstand over kan bestaan dat de in artikel II van de Wijzigingsregeling opgenomen overgangsbepaling geen betrekking heeft op de aanvragen van verzoeksters. Die aanvragen zijn immers alle na 10 februari 2002 ingediend en er is niet vóór 17 april 2002 op beslist. De EINP-regeling, zoals gewijzigd, voorziet ook anderszins niet in de mogelijkheid bepaalde gevallen uit te zonderen van de toepassing van de bij de Wijzigingsregeling geïntroduceerde beperking van de subsidie-mogelijkheden. Verweerder was dus in beginsel gehouden de aanvragen van verzoeksters af te handelen op de wijze zoals is gedaan bij de bestreden besluiten.
De stelling van verzoeksters dat hun aanvragen volgens de voordien geldende EINP-regeling dienden te worden afgehandeld kan dus slechts slagen indien zou moeten worden geoordeeld dat de Wijzigingsregeling onverbindend is. Die onverbindendheid zou er, gelet op hetgeen is aangevoerd, in gelegen moeten zijn dat de Wijzigingsregeling ook ten aanzien van verzoeksters in werking is getreden doordat het daarin opgenomen overgangsregime niet ook op de een of andere wijze ten aanzien van aanvragen als die van verzoeksters voorziet in een eerbiedigende werking. Voor dat oordeel zou plaats kunnen zijn indien de Minister van Economische Zaken door het vaststellen van dit overgangsregime heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur. Die willekeur zou er dan meer in het bijzonder in bestaan dat de minister, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van de totstandbrenging van deze Wijzigingsregeling bekend waren of behoorden te zijn, niet in redelijkheid die regeling voor aanvragen als van verzoeksters in werking had mogen laten treden, omdat hij tot een minder beperkte overgangsregeling ten behoeve van lopende aanvragen had moeten komen. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Hoewel regelingen als de onderhavige naar hun aard voortdurend bloot staan aan wijzigingen die door velerlei omstandigheden kunnen worden ingegeven en belanghebbenden derhalve steeds rekening hebben te houden met koerswijzigingen van de zijnde van verweerder, die bovendien - het gaat om een ministeriële regeling - een snelle inwerkingtreding kunnen hebben, zijn er bij het gekozen overgangsregime inderdaad de nodige vraagtekens te plaatsen. Allereerst valt niet zonder meer in te zien dat de belangen, gediend met het introduceren van de onderhavige beperkingen in de subsidie-mogelijkheden, zo klemmend zijn dat, op de wijze zoals is gebeurd, voorbijgegaan mocht worden aan de belangen die zin betrokken bij lopende aanvragen, als die van verzoeksters. Bij de aanvragers, die de doelgroep vormen van de onderhavige subsidieregeling
- non-profit organisaties zoals ziekenhuizen, scholen, gemeentelijke zwembaden - gaat aan de aanvrage, zeker bij grote projecten als de onderhavige, veelal een lange voorbereidingstijd vooraf. Bovendien zullen, gelet op de gebondenheid aan strakke budgetten, in die gevallen veelal projecten weer teruggedraaid moeten worden. Een en ander kan belangrijke gevolgen hebben voor onder meer de voortgang van de bouw, zoals die door verzoeksters zijn geschetst. Aan het indienen van subsisdieaanvragen als de onderhavige zijn derhalve zodanige kosten en inspanningen verbonden dat - uit een oogpunt van rechtszekerheid - ook het enkele feit dat een volledige en serieuze aanvraag daadwerkelijk is ingediend in beginsel aanspraken creëert op een afhandeling conform de ten tijde van de aanvrage geldende regels. Dit uitgangspunt is ook terug te vinden in bijvoorbeeld het bepaalde bij artikel 4:27 Awb Pro. Daarin is, met het oog op de rechtzekerheid, bepaald dat, bij het niet (tijdig) bekendmaken van een zogeheten subsidieplafond, het bestaan van dat plafond niet tegengeworpen wordt aan aanvragers die voor de bekendmaking van het plafond een aanvraag indienden.
De omstandigheid dat de overgangsregeling zo is opgezet dat op aanvragen die na
16 februari 2002 zijn ingediend maar die vóór de inwerkingtreding van de Wijzigingsregeling zijn ingewilligd wel de oude gunstiger subsidieregeling van toepassing is roept eveneens bedenkingen op. Het is begrijpelijk dat voor laatstbedoelde categorie een uitzondering is gemaakt. Een toegekende aanvraag levert nu eenmaal een hardere aanspraak op dan een waarop nog moet worden beslist. Ter zitting is echter toegelicht dat een complete aanvraag aanleiding kan geven tot nadere vragen bij verweerder, welke eerst nog beantwoord moeten worden voordat verweerder beslist. Aldus lijkt de mogelijkheid om vóór 17 april 2002 - ook wanneer, zoals in verzoeksters geval, complete aanvragen zijn ingediend ruim vóór 17 april 2002 - een positieve beslissing te krijgen op een aanvraag die is ingediend na 10 februari 2002 en aldus onder de eerbiedigende werking te vallen afhankelijk van de toevallige omstandigheid dat verweerder meent nadere vragen te moeten stellen. Daarmee zou een betrekkelijk willekeurig criterium voor toepassing van de overgangregeling zijn geïntroduceerd. Een en ander leent zich derhalve voor nader onderzoek, onder meer naar de vraag hoe een en ander feitelijk bij de aanvragen van verzoeksters is gelopen. Dat onderzoek gaat evenwel het bestek van deze procedure te buiten.
Ten slotte rijst de vraag of - gelet op het doel van de Wijzigingsregeling - niet in redelijkheid (mede) aan de hand van andere criteria dan het tijdstip waarop subsidieaanvragen waren ingediend dan wel afgehandeld, een overgangsregeling had moeten worden vastgesteld. Immers het doel van de Wijzigingsregeling was om zoveel mogelijk tegen te gaan dat de zogeheten "free riders" (aanvragers die toch al van plan waren ook zonder subsidie de aangemelde voorzieningen aan te schaffen) voor subsidie in aanmerking komen. Indien bepaalde typen aanvragers of aanvragen, gelet onder meer op de budgettaire eisen en de omvang van de te treffen voorzieningen, zonder meer af te bakenen zouden zijn als niet behorende tot de groep "free riders" - verzoeksters stellen dat zij aldus zijn af te bakenen - dan zou het hanteren van een daarop toegespitst criterium in de overgangregeling in de rede hebben gelegen. Ook voor de beantwoording van de vraag of, mede in het licht van de onderzoeksrapporten die over dit onderwerp ten behoeve van de besluitvorming door de minister van Economische Zaken zijn opgesteld, aanvragen als die van verzoeksters op vorenbedoelde wijze voldoende zouden zijn af te bakenen, zou nader onderzoek nodig zijn dat het bestek van de onderhavige procedure te buiten gaat. Bovendien zou in dat nader onderzoek het uitgangspunt dat in de toelichting bij de Wijzigingsregeling, hiervoor onder rubriek 2 aangehaald, is neergelegd, te weten dat vanaf 10 februari 2002 zowel de EIA als de EINP onder een gelijk regime dienden te vallen, op zijn feitelijke juistheid moeten worden onderzocht. Met name de omstandigheid dat de EIA als fiscale faciliteit uitgaat van geheel andere aanmeldingseisen/aanvraageisen dan de EINP roept in dit verband vragen op. Bij de EIA geldt immers kort gezegd dat een soort van goedkeurende verklaring van verweerder moet worden verkregen binnen 3 maanden na het aangaan van investeringsverplichtingen om voor fiscale aftrek in aanmerking te komen. Bij de EINP mogen juist vóór de aanvraag in het geheel geen investerings-verplichtingen zijn aangegaan. Dit lijkt voorshands voor het beoogd gelijk laten oplopen van de aanscherpingen in beide regelingen de nodige complicaties op te leveren. Of aan die complicaties door het kiezen van een gelijke ingangsdatum (10 februari 2002) voldoende recht wordt gedaan, kan worden betwijfeld. Ook daarvoor zou nader onderzoek geboden zou kunnen zijn.
De door verzoeksters aangehaalde jurisprudentie onderstreept het belang dat gehecht moet worden aan rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. De onderhavige casus verschilt op essentiële punten echter van de in die jurisprudentie aan de orde zijnde casusposities. Aan die jurisprudentie kan in dit stadium geen doorslaggevende betekenis ten gunste van het standpunt van verzoeksters worden gehecht.
Op grond van de hiervoor besproken punten acht de voorzieningenrechter het zeker niet uitgesloten dat, door het ontbreken van een toereikende overgangsregeling, in een bodemprocedure de inwerkingtreding van de Wijzigingsregeling jegens verzoeksters onverbindend zal worden geacht. Uit hetgeen is overwogen blijkt echter tevens dat een genoegzame beantwoording van diverse daarbij opgeworpen vraagpunten een nader onderzoek vergt, dat het bestek van deze procedure te buiten zou gaan. Reeds daarom moet de conclusie luiden dat aan het criterium waaraan in dit geval, gelet op de gevraagde voorziening, getoetst moet worden - namelijk dat bedoelde onverbindendheid onmiskenbaar is - niet wordt voldaan.
6.3.2 Verzoeksters menen voorts dat sprake is van een door verweerder opgewekt vertrouwen dat hun aanvragen beoordeeld zouden worden aan de hand van de EINP-regeling zoals die gold ten tijde van het indienen van hun aanvragen. Dienaangaande luidt het voorlopig oordeel als volgt.
De omstandigheid dat door verweerder in het onderhavige geval ten aanzien van de EINP-regeling uitlatingen zijn gedaan zonder dat daarbij door verweerder uitdrukkelijk is gewezen op de mogelijkheid van toekomstige wijzigingen in deze regeling, acht de voorzieningenrechter onvoldoende reden om verzoeksters te volgen in hun standpunt dat sprake is van een dergelijk opgewekt vertrouwen. Bedoelde uitlatingen betroffen immers slechts de uitleg van de regeling zoals die op dat moment bestond. Niet gesteld of gebleken is voorts dat verzoeksters, met name in de betrekkelijk korte periode waarin dergelijke uitlatingen een rol zouden hebben kunnen spelen (dus tussen het indienen van hun aanvragen en het inwerkingtreden van de Wijzigingsregeling, op 17 april 2002) op basis van bedoelde uitlatingen onomkeerbare stappen hebben gezet. Niet valt in te zien derhalve dat daardoor voor hen een positie is ontstaan, waarvan de gevolgen niet in een eventuele bodemprocedure genoegzaam door schadevergoeding zou kunnen worden gekeerd.
6.4 Gelet op het vorenoverwogene is de voorzieningenrechter van oordeel dat een voorziening als door verzoeksters gevraagd moet worden afgewezen.
7. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het gevraagde verzoek om voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van den Broek-Prins, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2003.
w.g. B. Verwayen w.g. M.J. van den Broek-Prins