Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/621 19 februari 2003
3111 Registratie
beëindiging
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
tegen
het Hoofdbedrijfschap Afbouw en Onderhoud, als rechtsopvolger van het Bedrijfschap Stukadoors-, Afbouw- en Terazzo-/Vloerenbedrijf, verweerder,
gemachtigde: mr. B.C. Westenbroek, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 31 juli 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 juni 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen een besluit van 1 mei 2001, waarbij is geweigerd de registratie van appellante bij het Bedrijfschap Stukadoors-, Afbouw- en Terazzo-/Vloerenbedrijf ongedaan te maken, ongegrond verklaard.
Op 10 september 2001 is een verweerschrift ingekomen.
Op 25 september 2001 is een repliek van appellante ontvangen, op 15 oktober 2001 gevolgd door een dupliek van verweerder.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juli 2002. Bij die gelegenheid hebben partijen hun standpunten nader toegelicht. Appellante werd hierbij vertegenwoordigd door haar vennoten C en D, en verweerder door zijn gemachtigde.
Na de sluiting van het onderzoek ter zitting heeft het College bij beschikking van 26 juli 2002 het onderzoek heropend en verweerder een aantal schriftelijke vragen ter beantwoording voorgelegd.
Verweerder heeft deze vragen bij brief van 17 oktober 2002 beantwoord. Appellanten hebben bij schrijven van 21 november 2002 hun zienswijze daarop naar voren gebracht. Op 20 januari 2003 is het onderzoek ter zitting voortgezet. Partijen hebben zich bij deze gelegenheid door dezelfde personen doen vertegenwoordigen als bij de zitting van 3 juli 2002.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) is onder andere het volgende bepaald:
" Artikel 93
1. Het bestuur van een bedrijfslichaam maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven Pro taak nodig oordeelt ten aanzien van de onderwerpen, die krachtens het tweede lid door dat lichaam geregeld of nader geregeld kunnen worden.
2. Een bedrijfslichaam is, met inachtneming van de bij het instellingsbesluit terzake gestelde regels, bevoegd tot de regeling of nadere regeling van een of meer der volgende onderwerpen of onderdelen daarvan, voorzover
- die onderwerpen of onderdelen niet bij het instellingsbesluit aan die bevoegdheid zijn onttrokken en
- de regeling daarvan niet bij of krachtens de wet uitsluitend aan anderen is overgelaten, te weten:
a. registratie van ondernemingen en daarin werkzaam personeel, en - voorzover noodzakelijk voor de vervulling van de taak van het bedrijfslichaam - verstrekking van gegevens en inzage in boeken en bescheiden en bezichtiging van de onderneming;
(…)"
Bij Koninklijk Besluit van 28 juni 1954 is op grond van artikel 67 van Pro de Wbo, zoals dit artikel destijds luidde, ingesteld het Bedrijfschap voor het Stucadoors-, het Terrazzo- en het Steengaasstellersbedrijf. Artikel 2 van Pro dit besluit (hierna: Instellingsbesluit) luidde na de op 21 april 1961 in werking getreden wijziging als volgt:
" Artikel 2
1. Het bedrijfschap is ingesteld voor de ondernemingen, waarin het stucadoorsbedrijf (waaronder begrepen het betonemaillebedrijf), het terrazzobedrijf (steen-, kunststeen- en houtgranietbedrijf) of het steengaasstellersbedrijf wordt uitgeoefend."
Bij wet van 24 juni 1992 (Stb. 409) is onder meer artikel 67 van Pro de Wbo gewijzigd. Als gevolg daarvan lag de bevoegdheid om een bedrijfslichaam in te stellen, nadien niet meer bij de wetgever of de Kroon, maar kon de Sociaal-Economische Raad dit voortaan bij verordening doen. Artikel XVI van de wijzigingswet bepaalde:
" 1. De vervanging van wetten en algemene maatregelen van bestuur door verordeningen als bedoeld in artikel 67, eerste lid, laat onverlet:
a. de rechtskracht van de door een hoofdprodukt-, een produkt-, een hoofdbedrijf- of een bedrijfschap, dan wel door een lichaam als bedoeld in artikel 110 vastgestelde Pro verordeningen en overige besluiten;
(…)"
Op 15 januari 1999 heeft de Sociaal-Economische Raad - mede gelet op artikel 67 van Pro de Wbo, zoals dit artikel te dien tijde luidde - een verordening vastgesteld, waarbij het Bedrijfschap Stukadoors-, Afbouw- en Terrazo-/Vloerenbedrijf werd ingesteld. Deze Verordening (hierna: Instellingsverordening) is bij besluit van 16 maart 1999 door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Minister van Economische Zaken, goedgekeurd. De relevante bepalingen van de Instellingsverordening luiden als volgt:
" Artikel 2
1. In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder stukadoors-, afbouw- en terrazzo-/vloerenbedrijf: het bedrijfsmatig krachtens aanneming van werk verrichten van activiteiten gericht op het gebied van de niet-constructieve afbouw.
2. In deze verordening wordt onder stukadoors- en afbouwbedrijf mede verstaan het plafond- en wandbedrijf.
3. Deze verordening verstaat onder de uitoefening van het stukadoors-, afbouw- en terrazzo-/vloerenbedrijf niet:
(…)
Artikel 3
1. Er is een Bedrijfschap Stukadoors-, Afbouw- en Terrazzo-/Vloerenbedrijf.
2. Het bedrijfschap is ingesteld voor de ondernemingen waarin het stukadoors-, afbouw- of het terrazzo-/vloerenbedrijf wordt uitgeoefend.
3. (…).
Artikel 5
Aan het bedrijfschap is overgelaten de regeling of nadere regeling van de navolgende onderwerpen:
a. de registratie van de ondernemingen waarvoor het bedrijfschap is ingesteld (…)."
In de Toelichting bij de Instellingsverordening wordt onder andere opgemerkt:
" De Instellingsverordening wijkt op onderdelen af van het instellingsbesluit. De belangrijkste wijzigingen betreffen de uitbreiding van de werkingssfeer met activiteiten door ondernemingen in de sfeer van het plaatsen van systeemplafonds en -wanden (…)"
Op 13 mei 1993 heeft het bestuur van het Bedrijfschap Stukadoors-, Terrazzo- en Steengaasstellersbedrijf (aan welke naam destijds de vermelding "Afbouwbedrijf" werd toegevoegd) een verordening vastgesteld, houdende regels over de registratie van de bij het bedrijfschap aangesloten ondernemingen en de verstrekking van gegevens door ondernemers (hierna: Registratieverordening). Deze luidt voorzover hier van belang:
" Artikel 1.
In deze verordening wordt verstaan onder:
a.. het Bedrijfschap: het Bedrijfschap Stukadoors-, Terrazzo- en Steengaasstellersbedrijf: Afbouwbedrijf:
b. de onderneming: de onderneming waarin een in artikel 2, eerste lid, van het Instellingsbesluit Bedrijfschap Stukadoors-, Terrazzo- en Steengaasstellersbedrijf (Stb. 1954, 322) genoemd bedrijf wordt uitgeoefend:
(…)
Artikel 2.
1. Deze verordening is van toepassing op de ondernemers die een onderneming drijven, waarin een in artikel 2, eerste lid, van het Instellingsbesluit Bedrijfschap Stukadoors-, Terrazzo- en Steengaasstellers bedrijf genoemd bedrijf wordt uitgeoefend.
Artikel 3
1. Er is een register waarin gegevens over ondernemingen en ondernemers worden geregistreerd.
(…)
Artikel 4
1. In het register worden gegevens opgenomen over de onderneming en de ondernemer, alsmede administratieve gegevens."
Bij Koninklijk Besluit van 5 juli 2002, gebaseerd op artikel 67 van Pro de Wbo, zoals dat met ingang van een op 1 juli 1999 in werking getreden wijziging luidt, is met ingang van
1 januari 2003 het Bedrijfschap opgeheven en is het Hoofdbedrijfschap Afbouw en Onderhoud ingesteld. In artikel 21 van Pro het besluit is het volgende bepaald:
" 1. De opheffing van de bedrijfslichamen heeft geen gevolg voor de ontvankelijkheid van bezwaren als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht of beroepen ingevolge de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie. In plaats van de bedrijfslichamen treedt het hoofdbedrijfschap als partij op."
2.2. Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende relevante feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 5 januari 2000 heeft verweerder aan appellante bericht dat zij per 1 januari 2000 is geregistreerd als onderneming waarvoor het Bedrijfschap is ingesteld.
- Bij brief van 1 mei 2001 is in afwijzende zin beslist op een brief van appellante, die beschouwd is als een verzoek om uitschrijving.
- Tegen het in deze brief vervatte besluit tot weigering de registratie ongedaan te maken, heeft appellante bij brief van 28 mei 2001 bezwaar gemaakt.
- Appellante heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om in bezwaar te worden gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder meer overwogen dat het Bedrijfschap sinds april 1999 ook de belangen van de wand- en plafondbedrijfstak behartigt. Indien een bedrijf werkzaamheden verricht die vallen onder de werkingssfeer van het Bedrijfschap, dient dat bedrijf te worden geregistreerd. Of een bedrijf al dan niet dient te worden geregistreerd, wordt beoordeeld aan de hand van de Instellingsverordening. Daarbij wordt beoordeeld of de feitelijk uitgevoerde werkzaamheden onder de omschrijving van de Instellingsverordening vallen.
De werkzaamheden van de onderneming van appellante werden, aldus verweerder in het bestreden besluit, in het handelsregister van de Kamer van Koophandel uit 1999 omschreven als: "het plaatsen, stellen van gipswanden, het stellen, plaatsen en afwerken van scheidingswanden, plafonds en kozijnen". Toegezonden vragenformulieren zijn niet ingevuld en teruggezonden. Het Bedrijfschap had echter voldoende gegevens om over te gaan tot registratie.
Het bezwaarschrift vormt geen aanleiding op de eerder genomen beslissing terug te komen. In de briefwisseling is door appellante nimmer weersproken dat haar onderneming wanden en plafonds monteert. Op het briefpapier en de nota's van appellante staat de vermelding "stellen & plaatsen en afwerken van: scheidingswanden, systeemwanden, systeemplafonds en kozijnen". De bewering in het bezwaarschrift dat de onderneming geen wand- en plafondmontagewerkzaamheden verricht, wordt niet bevestigd door bijvoorbeeld een verklaring van een accountant, aldus verweerder in het bestreden besluit.
In zijn brief van 17 oktober 2002 heeft verweerder met betrekking tot de toepasselijkheid van de Registratieverordening onder meer het volgende opgemerkt:
" Uit de tekst van de overgangsbepalingen kan het Bedrijfschap niet afleiden dat de Registratieverordening 1993 niet van toepassing zou zijn op ondernemingen die na wijzigingen van werkingssfeer onder het Bedrijfschap zijn komen te vallen. Bovendien staat er in de toelichting op de Instellingsverordening 1999 van de Sociaal-Economische Raad het volgende:
" Ingevolge artikel XVI van de wijzingingswet heeft de omzetting geen gevolgen voor onder meer de rechtskracht van de onder het oude instellingsbesluit vastgelegde verordeningen en andere besluiten. Deze verordeningen en besluiten behoeven derhalve niet te worden omgezet."
Het bedrijfschap, dat als taak heeft de Instellingsverordening 1999 uit te voeren, heeft op grond van de tekst van de toelichting dan ook geen reden om te veronderstellen dat de Registratieverordening 1993 niet van toepassing zou zijn op de plafond- en wandbedrijven. Bovendien is het Bedrijfschap van mening dat zij er vanuit mag gaan dat de tekst van de Toelichting op de Instellingsverordening 1999, welke is vastgesteld door de Sociaal-Economische Raad, juridisch in orde is.
Het bedrijfschap is op grond van het bovenstaande dan ook van mening dat de Registratieverordening 1993 van toepassing is op het plafond- en wandbedrijf."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, zoals blijkt uit de in beroep ingediende stukken en de daarop ter zitting gegeven toelichting, verschillende bezwaren tegen het bestreden besluit, die als volgt kunnen worden samengevat.
Zij heeft in de eerste plaats gesteld dat zij geen werkzaamheden verricht die onder de werkingssfeer van het Bedrijfschap vallen. Bij de (later gewijzigde) inschrijving in het handelsregister en op het briefpapier heeft zij weliswaar gekozen voor een zo ruim mogelijke omschrijving, om zich in het maatschappelijk verkeer goed te kunnen presenteren, maar zij houdt zich slechts bezig met het stellen van maatvloeren en houten profielen en met het ontwikkelen van producten (met name op arbo-technisch gebied). Slechts tussen 1990 en 1996 heeft zij volgens haar zeggen enkele keren plafonds en gipswanden geplaatst.
Daarnaast heeft appellante aangevoerd dat er sprake is van oneerlijke concurrentie doordat veel bedrijven die dezelfde werkzaamheden verrichten, niet zijn ingeschreven en doordat buitenlandse bedrijven die in Nederland werkzaam zijn, niet hoeven te worden geregistreerd bij het Bedrijfschap. De niet-geregistreerde bedrijven hoeven geen heffing te betalen en kunnen daarom goedkoper werken.
Appellante heeft tevens gesteld dat er sprake is van strijd met Europese regelgeving.
Appellante heeft tenslotte betoogd dat zij, als zelfstandige onderneming zonder personeel, niets heeft aan de diensten van het Bedrijfschap, en dat een representatief deel van de zelfstandigen zonder personeel niet is gehoord bij de instelling van het Bedrijfschap. Zij verzet zich tegen verplichte registratie.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt vast, dat het Bedrijfschap de registratie van ondernemingen verricht op grond van en met inachtneming van hetgeen in de Registratieverordening terzake bepaald is.
Uit de in rubriek 2 aangehaalde artikelen daarvan - in onderling verband gelezen - kan het College echter niet anders opmaken dan dat deze verordening slechts de registratie mogelijk maakt van die ondernemingen, waarin een in het Instellingsbesluit genoemd bedrijf wordt uitgeoefend.
In de onderhavige zaak gaat het om de registratie van een onderneming waarin - naar tussen partijen niet in geschil is - niet een dergelijk in het Instellingsbesluit genoemd bedrijf wordt uitgeoefend. Hetgeen partijen verdeeld houdt is de beantwoording van de vraag of het bedrijf van appellante valt onder de in artikel 2, tweede lid, van de Instellingsverordening aan het begrip stukadoors- en afbouwbedrijf gegeven uitbreiding, met andere woorden of het hier gaat om een "plafond- en wandbedrijf".
Ook als die vraag bevestigend beantwoord zou moeten worden, kan dat er niet toe leiden dat verweerder ingevolge de Registratieverordening bevoegd zou zijn om tot registratie over te gaan. Daarvoor zou appellantes bedrijf gelet op hetgeen in artikel 2 van Pro de Registratieverordening uitdrukkelijk bepaald is, onder het Instellingsbesluit moeten vallen.
Ten onrechte neemt verweerder het standpunt in dat, nu de Registratieverordening na de inwerkingtreding van de Instellingsverordening in 1999 onverkort is blijven gelden, zij zonder een daartoe strekkende aanpassing toepasselijk zou zijn op de registratie van ondernemingen die eerst sedertdien onder het Bedrijfschap vallen. De tekst van artikel 2 van Pro de Registratieverordening biedt voor een dergelijke interpretatie van de regelgeving geen grondslag. Hetgeen in de toelichting op de Instellingsverordening is overwogen, maakt dit niet anders.
Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Gelet op de reden van de vernietiging kan verweerder, wanneer hij opnieuw op het bezwaar beslist, slechts tot gegrondverklaring daarvan beslissen en het primaire besluit herroepen. Om redenen van proceseconomie zal het College, zelf voorziende, deze beslissing daarom nu in verweerders plaats nemen.
Met deze uitspraak komt het College terug op het standpunt, dat in zijn uitspraak van 6 februari 2002, no. AWB 01/40, impliciet was ingenomen en waarbij, kort gezegd, verweerders standpunt te dezen gevolgd was.
Het College is niet gebleken, dat appellante proceskosten gemaakt heeft, waarin verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene Wet bestuursrecht veroordeeld dient te worden. Wel dient verweerder appellante het door haar betaalde griffierecht te vergoeden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaarschrift gegrond en herroept het besluit van 1 mei 2001;
- bepaalt dat het Hoofdbedrijfschap Afbouw en onderhoud aan appellante het griffierecht ad € 204,20 (zegge: tweehonderd en
vier euro en twintig cent) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. M.A. van der Ham en mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van S.F.E. Raeven, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2003.
w.g. C.M. Wolters w.g. S.F.E. Raeven