Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Zesde enkelvoudige kamer)
No. AWB 02/1340 12 maart 2003
29010 Wet op de kansspelen
Aanwezigheidsvergunning
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Deventer,
tegen
de burgemeester van Urk, verweerder,
gemachtigde: A. Brouwer, werkzaam bij de gemeente Urk.
1. De procedure
Op 8 juli 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 juli 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de afwijzing van diens verzoek om vergunning voor het aanwezig hebben van een kansspelautomaat ongegrond verklaard.
Op 14 augustus 2002 heeft appellant nadere stukken ingediend.
Op 18 september 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 14 februari 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) luidt, sinds 1 november 2000, voorzover hier van belang:
''Artikel 30
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
d. hoogdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend:
1°. waarin het café en het restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en
2°. waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
e. laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld is in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is, of een inrichting waarin horeca-activiteiten worden verricht en waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca.
(…)
Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben
(…)
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen
(…).
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een laagdrempelige inrichting;
b. in een hoogdrempelige inrichting;
c. (…)
2. Bij gemeentelijke verordening wordt het aantal speelautomaten vastgesteld waarvoor per inrichting, als bedoeld in het eerste lid, vergunning wordt verleend, met dien verstande dat:
a. voor een vergunning als bedoeld in het eerste lid, onder a, geen vergunning kan worden verleend voor kansspelautomaten (…)
(…)
4. Indien zich binnen een laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet bevindt, waarin rechtmatig alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt, dan wordt deze lokaliteit als hoogdrempelige inrichting aangemerkt voor de toepassing van deze titel, indien:
a. voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 30, onder d, en
b. de overige ruimten in die inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze lokaliteit te betreden.
(…)
Artikel 30e
1. De vergunning wordt geweigerd indien:
a. door het verlenen der vergunning zou worden afgeweken van het bij of krachtens artikel 30c bepaalde;
b. niet wordt voldaan aan de krachtens artikel 30d, vierde lid, geldende eisen.
(…).''
Artikel 1 van Pro de Drank- en Horecawet luidt, sinds 1 november 2000, voorzover hier van belang:
''1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
(…)
- lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;
- horecalokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte.''
Artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt als volgt:
"1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de Pro aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een eetcafé en snackbar onder de naam ''B'' te X.
- Aan appellant is op 3 april 1995 vergunning verleend voor de uitoefening van het cafébedrijf op grond van artikel 3, eerste lid, onder a, van de Drank- en Horecawet. Deze vergunning is verleend voor twee lokaliteiten met een oppervlakte van 63 en 78 m2.
- Bij besluit van 3 november 2000 heeft verweerder besloten een bezwaarschrift van appellant tegen een besluit van 21 juni 2000 strekkende tot een afwijzing van een aanvraag voor een aanwezigheidsvergunning voor twee kansspelautomaten ongegrond te verklaren. Verweerder heeft het besluit van 3 november 2000 overeenkomstig het advies van de commissie bezwaar- en beroepschriften genomen. In dit advies is onder meer het volgende overwogen:
''2.5 Op grond van de haar ter beschikking staande informatie - waaronder een tekening van de inrichting - is de commissie van oordeel dat de inrichting van appellanten bestaat uit twee onderdelen, een snackbar en een eetcafé. De snackbar en het eetcafé hebben gescheiden toegangen. Het eetcafé is alleen voor het personeel van de snackbar vanuit de snackbar te bereiken. De commissie meent dan ook dat sprake is van een voldoende afgescheiden ruimte, in de zin van artikel 30c lid 4. Zij meent dat voldaan is aan het vereiste van artikel 30c lid 4 sub 3, inhoudende dat de overige ruimten van de inrichting (i.c. de snackbar) te bereiken zijn zonder eerst het eetcafé te betreden. De snackbar heeft immers een eigen ingang.
(…)
2.7 De Commissie meent dat de inrichting van appellanten niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 30 onder Pro d sub 2°, inhoudende dat het café- of restaurantgedeelte (dan wel het afgescheiden gedeelte van de inrichting, waar het een samengestelde inrichting betreft) op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend. De Commissie komt tot deze conclusie op grond van het volgende:
- Een van appellanten, de heer A, heeft desgevraagd verklaard dat de keuken van het eetcafé tot ± 21.00 uur geopend is. Na die tijd kunnen er geen ''schotels'' besteld worden. Wel is het mogelijk om wat kleins, het voorbeeld van een gehaktbal is genoemd, te bestellen. Het eetcafé is ook na 21.00 uur nog geruime tijd (…) geopend. Uit de rechtspraak, die ook na de wijziging op de wet van de kansspelen nog van belang is, blijkt dat wanneer in en inrichting gedurende een substantieel deel van de openingstijd geen maaltijden worden verstrekt, zulks de conclusie wettigt dat de inrichting een laagdrempelig karakter heeft (…).
- Appellanten hebben een menukaart overgelegd. Uit deze menukaart blijkt dat hooguit een deel van de door appellanten verstrekte maaltijden als ''drie componenten maaltijden'' gekarakteriseerd kunnen worden. Er kunnen ook geringe etenswaren (twee kroketten met patat c.a.) genuttigd worden (…).
- Het eetcafégedeelte van de inrichting van appellanten maakt de indruk een zogenaamd petit restaurant te zijn. In de memorie van toelichting (…) van de wijziging van de wet op de kansspelen wordt een dergelijke gelegenheid als laagdrempelig aangemerkt;
- (…) heeft verweerder overwogen dat het eetcafé ook geringe etenswaren worden genuttigd. Tegen deze vaststelling zijn appellanten niet opgekomen. Appellanten hebben in deze procedure ook niet gesteld dat (…) sprake is van een wijziging in de aangeboden menu's.''
- Appellant heeft op 27 november 2001 op een daartoe bestemd formulier een aanvraag ingediend voor het aanwezig hebben in zijn eetcafé van een kansspelautomaat gedurende het jaar 2002.
- Bij besluit van 11 december 2001 heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Bij dit besluit is het volgende overwogen:
''Enkele malen eerder zijn door u soortgelijke aanvragen ingediend. Laatstelijk heb ik bij brief van 3 november 2000 uw bezwaarschrift tegen mijn besluit van 21 juli 2000 strekkende tot afwijzing van uw aanvraag voor een aanwezigheidsvergunning (…) ongegrond verklaard.
Aangezien door u geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld heb ik op grond van artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht besloten onder verwijzing naar mijn besluit d.d. 3 november 2000 uw aanvraag d.d. 27 november 2001 af te wijzen.''
- Bij brief van 20 december 2001 heeft appellant bezwaar gemaakt. De nadere gronden van bezwaar zijn bij brief van 25 januari 2002 ingediend.
- Op 15 mei 2002 heeft een hoorzitting plaatsgevonden waar appellant zijn standpunt heeft kunnen toelichten. Aansluitend hierop heeft de commissie bezwaar- en beroepschriften geadviseerd tot ongegrondverklaring van het bezwaar.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. In het advies van de commissie, waarnaar het bestreden besluit verwijst, is onder meer het volgende overwogen:
''a. Van de zijde van appellant is noch in het bezwaarschrift, noch tijdens de hoorzitting aangetoond dat sinds november 2000 sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden van zodanige aard dat zij tot een andere beschikking aanleiding kunnen geven;
b. Het feit dat - wanneer een vergunning wordt verleend - deze verlening voor één jaar is, betekent niet dat er een uit de wet voortvloeiende plicht bestaat om na afwijzing steeds weer een vergunning aan te vragen. Wanneer evenwel bij een hernieuwde aanvraag onder gelijk gebleven omstandigheden na afwijzing artikel 4:6 Awb Pro niet van toepassing zou kunnen zijn, wordt naar de mening van de commissie afbreuk gedaan aan de proces-economische ratio van dit artikel;
(…)
d. De commissie is niet gebleken dat aan het eerdere besluit d.d. 3 november 2000 dusdanige gebreken kleven of dat zich dusdanige omstandigheden hebben voorgedaan dat de Burgemeester in redelijkheid niet had mogen weigeren dat besluit ongedaan te maken.''
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De aanwezigheidsvergunning voor een of meerdere kansspelautomaten moet jaarlijks worden aangevraagd, aangezien deze, bij verlening, slechts geldt voor het jaar van aanvraag. Van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 Awb Pro is daarom geen sprake. Het vergunningverlenend orgaan moet ieder jaar, aan de hand van de dan geldende regelgeving, nagaan of voor de betrokken inrichting een aanwezigheidsvergunning kan worden verleend, ook zonder dat gewijzigde omstandigheden of nieuw gebleken feiten worden gesteld. De vereenvoudigde afdoening op grond van artikel 4:6 is Pro daarom volstrekt ten onrechte.
Het eetcafé is een zelfstandige hoogdrempelige inrichting dan wel een als zodanige inrichting aan te merken horecalokaliteit.
5. De beoordeling van het geschil
De aanvraag waarop de bij het bestreden besluit gehandhaafde beslissing betrekking geeft, strekte tot verkrijging van een aanwezigheidsvergunning voor het kalenderjaar 2002. De aanvraag waarop het - na bezwaar - genomen besluit van 3 november 2000 betrekking had, betreft een periode die aan dit tijdvak voorafgaat en zou - bij inwilliging - zich dus niet hebben uitgestrekt tot 2002.
Er was dus sprake van een nieuwe aanvraag, die ertoe strekte een ander besluit te verkrijgen dan werd gevraagd en kon worden verkregen met de aanvraag waarop eerder werd beslist. In een dergelijke situatie kan het bestuursorgaan niet met toepassing van artikel 4:6 Awb Pro de nieuwe aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere beschikking, doch dient het inhoudelijk een beslissing te nemen op de nieuwe aanvraag. Wel staat het bestuursorgaan in een dergelijk geval uiteraard vrij om, indien het van oordeel is dat de redenen voor de beslissing ten aanzien van het eerdere tijdvak ook voor het nieuwe tijdvak opgeld doen, aan een nieuwe beslissing dezelfde redenen ten grondslag te leggen.
Gelet op het vorenstaande dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 4:6 Awb Pro.
Op grond van het verhandelde ter zitting en de tot de gedingstukken behorende menukaart is komen vast te staan dat een substantieel gedeelte van de activiteiten in het eetcafé bestaat uit het verstrekken en nuttigen van maaltijden die niet zijn aan te merken als zogenoemde drie componentenmaaltijden en van snacks, zoals patat en een broodje saté. Aan deze activiteiten, die volgens vaste jurisprudentie niet zijn aan te merken als café- of restaurantbezoek als bedoeld in artikel 30, onder d, van de Wet, komt een zelfstandige betekenis toe. Hieruit volgt dat het eetcafé geen hoogdrempelige inrichting is als bedoeld in artikel 30, onder d, van de Wet en evenmin een op grond van artikel 30c, vierde lid, van de Wet als hoogdrempelige inrichting aan te merken lokaliteit kan zijn. Het eetcafé is dus een laagdrempelige inrichting als bedoeld in artikel 30, onder e, van de Wet. Artikel 30c, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet staat voor een dergelijke inrichting aan verlening van een aanwezigheidsvergunning voor kansspelautomaten in de weg.
Omdat verweerder, indien hij opdracht zou krijgen opnieuw op bezwaar te beslissen, niet anders zou kunnen doen dan op grond van vorenstaande overwegingen de gevraagde vergunning te weigeren, ziet het College aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven. Verweerder hoeft dus niet opnieuw op het bezwaar te beslissen.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 4 juli 2002;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- onder aanwijzing van de gemeente Urk
als rechtspersoon die deze kosten dient te vergoeden;
- bepaalt dat de gemeente Urk aan appellant diens griffierecht ten bedrage van € 109,-- vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2003.
w.g. C.J. Borman w.g. M.H. Vazquez Muñoz