Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/801 28 februari 2003
4031 Heffing
Saneringsheffing runderslachtsector
Uitspraak in de zaak van:
A's Slachtbedrijf B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. J.T. Fuller, advocaat te Zwolle,
tegen
het Productschap voor Vee en Vlees, te Rijswijk,
gemachtigde: mr. D. Stoutjesdijk, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Op 10 oktober 2000 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 september 2000.
Op 31 januari 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 11 september 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Partijen hebben hierbij, bij monde van hun gemachtigden, hun standpunten toegelicht.
Het onderzoek ter zitting is geschorst, teneinde nadere informatie van verweerder te verkrijgen.
Bij brief van 1 oktober 2002 heeft verweerder het College nader geïnformeerd.
Bij brief van 28 oktober 2002 heeft appellante een reactie ingediend op de brief van verweerder van 1 oktober 2002.
Het College heeft, met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, vervolgens het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op 14 juli 1993 heeft het bestuur van verweerder de Heffingsverordening PVV-fonds runderslachtsector (hierna te noemen: de Heffingsverordening; PBO-blad 1994, nr. 15) vastgesteld. Deze verordening luidt, na haar wijziging ingevolge het besluit van verweerders bestuur van 15 juni 1995 (PBO-blad 1995, nr. 50), voorzover hier van belang:
"Artikel 2
1. Iedere runderslachter is aan het produktschap een heffing verschuldigd, die op basis van het aandeel van de runderslachter in de totale runderslacht-capaciteit in Nederland wordt berekend. Dit capaciteits-aandeel wordt in een percentage uitgedrukt. De totale capaciteit in Nederland wordt jaarlijks door het produktschap bekend gemaakt en gepubliceerd.
2. De heffing, bedoeld in het eerste lid, bedraagt fl. 150.000,-- per procent capaciteits-aandeel.
3. Het jaarlijks, overeenkomstig het tweede lid, verschuldigde bedrag wordt voor elk kalenderjaar geraamd aan de hand van het capaciteits-aandeel in het daaraan voorafgaande kalenderjaar.
De betaling die de runderslachter, uitgesplitst in maandelijkse termijnen, verricht aan de hand van het geraamde percentage wordt aangemerkt als een voorschotbetaling.
Na afloop van elk kalenderjaar vindt een verrekening plaats tussen het feitelijk verschuldigde bedrag en de betaalde voorschotten.
(…)
6. De heffing bedoeld in het eerste lid is per slachterij niet verschuldigd voor het (deel van het) voor die slachterij berekende capaciteitsaandeel, dat, omgerekend naar het aantal slachtingen, minder bedraagt dan 1000 slachtingen per jaar.
(…)
Artikel 7
De netto-opbrengst van de in artikel 2 omschreven Pro heffing, zal worden gestort in het PVV-fonds runderslachtsector, met bestemming om te worden aangewend voor maatregelen ter verbetering van de structuur van de Nederlandse runderslachtsector."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Er is een verslag van "de oprichtingsvergadering kleine art. 10 bedrijven Pro gehouden op donderdag 26 november 1998 te Bunnik". Blijkens dit verslag waren op deze vergadering drie leden van het voorlopig bestuur, twee adviseurs en vier gastsprekers aanwezig. Eén van de gastsprekers is de heer Van der Kruijk, toentertijd beleids-medewerker bij de afdeling Markt en Structuur van verweerder. Het verslag vermeldt onder meer:
" De heer v.d. Kruijk antwoordt hierop met de mededeling dat per 1-10-1999 de saneringsheffing ophoudt (…)."
- Bij brief van 9 december 1999 heeft appellante aan verweerder meegedeeld de saneringsheffing over oktober en november 1999 en, indien deze wordt geheven, ook over december 1999 niet te zullen betalen. Hierbij beroept appellante zich in het bijzonder op de toezegging op de oprichtingsvergadering van 26 november 1998, dat de saneringsheffing per 1 oktober 1999 zou stoppen.
- Bij nota van 15 december 1999 heeft verweerder aan appellante onder meer - bij wijze van voorschotheffing - een saneringsheffing op grond van artikel 2 van Pro de Heffingsverordening in rekening gebracht ten bedrage van fl. 5.000,--.
- Bij brief van 27 december 1999 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de nota van 15 december 1999.
- Bij nota's van 24 januari 2000 en 9 februari 2000 heeft verweerder aan appellante onder meer - bij wijze van voorschotheffing - saneringsheffingen op grond van artikel 2 van Pro de Heffingsverordening in rekening gebracht ten bedrage van onderscheidenlijk fl. 2.260,-- en fl. 8.380,--.
- Bij brief van 15 februari 2000 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de nota's van 24 januari 2000 en 9 februari 2000.
- Op 30 maart 2000 heeft appellante haar bezwaren toegelicht op een hoorzitting.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij nota van 7 december 2000 heeft verweerder de door appellante over geheel 1999 verschuldigde saneringsheffing vastgesteld op fl. 37.860,--.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten zijn de bezwaren ongegrond verklaard. Hiertoe is overwogen:
" Op uitdrukkelijk verzoek van de sector heeft het productschap besloten om niet tot 1 oktober 1999 maar tot en met december 1999 door te gaan met bovengenoemde heffing en heeft derhalve de werking van de verordening doen voortduren tot en met december 1999. Het productschap betreurt het dat Kamminga's slachtbedrijf bv hiervan niet tijdig op de hoogte is gesteld, maar dit kan niet leiden tot vrijstelling van de heffing. De op de door u genoemde "oprichtingsvergadering kleine artikel 10 bedrijven Pro" d.d. 26 november 1998 door voornoemde medewerker gedane mededeling over de naar het op dat moment bestaande inzicht verwachte geldigheidsduur van de verordening, kan op generlei wijze worden beschouwd als een toezegging dat na 1 oktober 1999 geen heffing meer verschuldigd zou kunnen zijn (…).
Ook het door u aangevoerde argument dat uw slachterij dermate klein is dat deze geen overcapaciteit veroorzaakt, doet niets af aan de in artikel 2, eerste lid, genoemde heffingsverplichting zolang het aantal slachtingen door uw slachterij meer bedraagt dan de in het zesde lid van artikel 2 genoemde Pro heffingsvrije voet."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep, samenvattend weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Artikel 2 van Pro de Heffingsverordening is onrechtmatig en dient onverbindend te worden verklaard, omdat de oorzaak voor het opleggen van de heffingen niet ligt bij de kleinere slachterijen, terwijl voor deze bedrijven de heffingen een hoog bedrag zijn. In de op stapel staande saneringsregeling wordt wel een onderscheid gemaakt tussen grote en kleine bedrijven.
Voorts zijn het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel geschonden. Door verweerder is immers aangegeven en toegezegd dat de heffing per 1 oktober 1999 zou worden stopgezet. Nooit heeft verweerder appellante duidelijk gemaakt dat de toezegging niet juist zou zijn. Appellante mocht er dan ook vanuit gaan dat haar over oktober tot en met december 1999 geen heffing zou worden opgelegd.
In het bestreden besluit spreekt verweerder het bestaan van deze toezegging niet tegen. Dat er een toezegging was, blijkt ook uit het verslag van de "oprichtingsvergadering kleine art. 10 bedrijven Pro" van 26 november 1998. De toezegging is gedaan door Van der Kruijk als vertegenwoordiger van verweerder. Er is geen sprake van een eenvoudige toezegging van een ambtenaar, maar van de weergave van een bestuursstandpunt.
In een telefoongesprek dat een jaar later is gevoerd, heeft verweerder - opnieuw bij monde van Van der Kruijk - de toezegging herhaald. Op dat moment was iedere twijfel, zo er al enige zou hebben bestaan, verdwenen. In dit gesprek is aangegeven dat oktober 1999 wellicht niet zou worden gehaald maar dat de beëindiging dan toch wel per 1 november 1999 rond zou zijn.
Appellante heeft ook zelf - bij brief van 9 december 1999 - verweerder geïnformeerd over de toezegging. Verweerder geeft niet aan waarom op deze brief niet is gereageerd.
Ten onrechte beroept verweerder zich op een verzoek uit de sector. Niet duidelijk is waarom nooit een mededeling is gedaan aan appellante of de gehele beroepsgroep dat de heffing, in tegenstelling tot eerdere berichten, niet per 1 oktober 1999 werd stilgelegd. In ieder geval had appellante, zeker na de brief van 9 december 1999, moeten worden geïnformeerd over de gewijzigde omstandigheden die volgens verweerder aanwezig waren.
5. De beoordeling van het geschil
Niet gesteld is dat verweerder de grondslagen, waarnaar de in geding zijnde heffing is berekend, onjuist heeft vastgesteld, dan wel dat deze berekening anderszins onjuist zou zijn. Aan de orde is derhalve uitsluitend of de Heffingsverordening wat appellante betreft buiten toepassing had moeten blijven in dier voege dat over de maanden oktober, november en december 1993 geen voorschotheffingen hadden mogen worden opgelegd. Ten aanzien van de in dit verband door appellante aangedragen grieven overweegt het College als volgt.
Het College is van oordeel dat het bestuur van verweerder bij de vaststelling van de Heffingsverordening niet heeft gehandeld in strijd met hogere regels van geschreven of ongeschreven recht door ervoor te kiezen de kosten, gemoeid met de sanering van de markt voor slachtingen, te verdelen over de gezamenlijke op deze markt actief blijvende bedrijven. Immers, als uitgangspunt mag worden aangenomen dat al deze bedrijven in zekere mate profijt zullen hebben van de voorgenomen sanering. In het bijzonder valt niet in te zien waarom verweerder gehouden zou zijn geweest voor kleine slachterijen een verdergaande bijzondere regeling te treffen dan die welke reeds besloten ligt in artikel 2, zesde lid, van de Heffingsverordening.
De stelling van appellante dat verweerders bestuur in een latere regeling een verdergaand onderscheid tussen grote en kleine bedrijven geboden heeft geacht - van welke stelling het College de juistheid in het midden laat - brengt niet mee dat de eerder gemaakte keuze rechtens niet toelaatbaar zou zijn.
Ten aanzien van het beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel overweegt het College als volgt.
Appellante beroept zich op verwachtingen die door beleidsmedewerker Van der Kruijk zijn gewekt, eerst in een vergadering op 26 november 1998 en later in een telefoongesprek, dat - afgaande op de door appellante gestelde inhoud van dit gesprek - zou moeten hebben plaatsgevonden kort vóór of in oktober 1999. De verwachtingen hielden in dat per 1 oktober 1999 c.q. 1 november 1999 de saneringsheffing zou worden beëindigd.
Om een beëindiging van de saneringsheffing te bewerkstelligen, is een wijziging of intrekking vereist van de Heffingsverordening waarin de heffing is voorgeschreven. Op geen enkel moment, gelegen na 26 november 1998, is een verordening tot wijziging of intrekking van de Heffingsverordening met ingang van een eerder tijdstip dan 1 januari 2000 vastgesteld. Evenmin is op enig moment sinds 26 november 1998 van het ontwerp voor een dergelijke verordening kennis gegeven op de wijze, vereist in artikel 100 van Pro de Wet op de bedrijfsorganisatie. Nu bovendien niet is gebleken dat door verweerders bestuur anderszins naar buiten is gebracht dat de saneringsheffing niet meer zou plaatsvinden over de laatste drie of twee maanden van 1999, mocht appellante er niet vanuit gaan, dat door het terzake bevoegde gezag was besloten om de saneringsheffing per 1 oktober 1999 of 1 november 1999 te beëindigen. De uitlatingen van Van der Kruijk, wat daar overigens ook van zij, leggen hiertegenover onvoldoende gewicht in de schaal.
Het College ziet evenmin een rechtsgrond die zou meebrengen dat het uitblijven van beantwoording van de brief van appellante van 9 december 1999 tot gevolg zou hebben dat de Heffingsverordening op haar niet zou mogen worden toegepast. In ieder geval kan deze grond niet in het beginsel van de rechtszekerheid worden gevonden, nu de aanleiding tot het schrijven van de brief van 9 december 1999 juist was, dat appellante zich ervan bewust was dat nog steeds op haar de Heffingsverordening werd toegepast.
Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. C.J. Borman en mr. H.G. Lubberdink, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2003.
w.g. D. Roemers de griffier is niet in staat
om de uitspraak te ondertekenen