Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1364 17 april 2003
27314 Kaderwet EZ-subsidies
Besluit subsidies energieprogramma's
Uitspraak in de zaak van:
McDonald's Nederland B.V., te Amsterdam, appellante,
gemachtigde: mr. drs. K.D. Meersma, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Economische Zaken, voorheen Nederlandse Onderneming voor Energie en Milieu B.V. (Novem), verweerder,
gemachtigde: drs. M.J. Brandenburg, werkzaam bij de Nederlandse Organisatie voor Energie en Milieu, te Sittard.
1. De procedure
Op 11 juli 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 mei 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar aanvraag om subsidie in het kader van het Besluit subsidies energieprogramma's (Stb. 1994, nr. 204, nadien meermalen gewijzigd; hierna: Besluit), in het bijzonder het Programma duurzame energie, zoals dit is omschreven in de Uitvoeringsregeling BSE-duurzame energie (Stcrt. 2001, nr. 125; hierna: de Uitvoeringsregeling).
Bij brief van 12 augustus 2002 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevoerd.
Onder dagtekening 13 september 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 6 maart 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben uiteengezet. Aan de zijde van appellante is tevens verschenen A, werkzaam bij appellante.
Overeenkomstig een ter zitting met partijen gemaakte afspraak heeft het College op 11 maart 2003 van verweerder de Handreiking Subsidieregeling duurzame energie 2001 (hierna: Handreiking) ontvangen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In het Besluit is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. project: een haalbaarheidsproject (…)
d. haalbaarheidsproject: een samenhangend geheel van activiteiten, bestaande uit een analyse en een beoordeling van de mogelijkheden om een apparaat, systeem of techniek te ontwikkelen of in de praktijk toe te passen;
(…)
Artikel 2
1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een subsidie aan degene die in Nederland een project uitvoert, dat past in een energieprogramma en naar het oordeel van Onze Minister het beste bijdraagt aan de realisering van de doelstellingen van het programma.
2. Onze Minister stelt bij ministeriële regeling de energieprogramma's vast. Een energieprogramma bevat een beschrijving van met elkaar samenhangende doelstellingen en soorten projecten, gericht op het bereiken van energiebesparing, de inzet van duurzame energie of de toepassing van energietechnieken die tot een geringere belasting van het milieu leiden.
(…)"
Op grond van artikel 2, tweede lid, van het Besluit is vastgesteld de Uitvoeringsregeling, waarin onder meer het volgende is bepaald:
"Artikel 1
1. Als programma als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het Besluit subsidies energieprogramma's, wordt vastgesteld het programma opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage 1.
(…)"
De in artikel 1 van Pro de Uitvoeringsregeling bedoelde bijlage 1, luidde ten tijde hier van belang onder meer als volgt:
"Bijlage 1
Programma duurzame energie
(…)
C. Voorwaarden
Geen subsidie wordt verstrekt:
(…)
2. Voor projectkosten voor zover deze zijn gemaakt voor de indiening van de aanvraag;
(…)"
In de Toelichting op het hiervoor weergegeven artikel C van voornoemde bijlage 1, is voor zover hier van belang het volgende bepaald:
"Alleen de projectkosten die worden gemaakt na de indiening van de aanvraag komen voor subsidie in aanmerking. De projectkosten die voor de indiening van de aanvraag worden gemaakt, worden bij de verlening van de subsidie buiten beschouwing gelaten.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij daartoe bestemd formulier, ondertekend op 16 juli 2001 en door verweerder ontvangen op 18 juli 2001, heeft appellante een aanvraag bij verweerder ingediend ter verkrijging van subsidie op grond van het Besluit voor het haalbaarheidsproject "Autonoom Duurzaam Restaurant", waarbij een analyse en een beoordeling van de mogelijkheden in technisch en financieel opzicht worden gemaakt van het voorzien van een restaurant van een volledig duurzame energievoorziening. In deze aanvraag staat onder meer het volgende vermeld:
"4.9 Zijn reeds verplichtingen voor het project aangegaan?
(…) Ja, welke verplichtingen Overeenkomst tussen Mc Donald's Nederland BV en inzake haalbaarheidsstudie en
besturingseenheid
(…)"
- Bij deze aanvraag heeft appellante gevoegd de hiervoor in vraag 4.9 van de aanvraag genoemde overeenkomst tussen haar en B, terzake van voornoemd haalbaarheidsonderzoek.
- Bij besluit van 16 oktober 2001 heeft verweerder afwijzend beslist op de subsidieaanvraag van appellante.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 23 november 2001, aangevuld bij brief van 24 december 2001, bij verweerder bezwaar gemaakt.
- Op 26 februari 2002 is appellante op haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, voor zover hier van belang, het volgende overwogen en beslist.
"Niet ontkend wordt, dat in diverse subsidieregelingen op verschillende wijze voorschriften worden gegeven over het al dan niet subsidiabel zijn van kosten gemaakt of verplichtingen aangegaan op het tijdstip vóór indiening van een aanvraag.
Deze verschillen zijn echter terug te voeren op de verschillen in aard en opzet van de betreffende regelingen.
De onderhavige subsidieregeling is een stimuleringsregeling.
Met het voorschrift in artikel C onder 2 wordt beoogd te voorkomen, dat subsidie wordt verleend voor de kosten van activiteiten die ook zonder subsidie zouden hebben plaatsgevonden. Kosten van activiteiten verricht vóór indiening van een aanvraag horen in ieder geval tot de categorie niet subsidiabele kosten. In deze situatie geven betrokkenen er blijk van ook zonder subsidiestimulans de betreffende werkzaamheden uit te voeren en de kosten daarvan voor hun rekening te nemen.
Een vergelijkbare situatie doet zich voor in het geval bindende afspraken worden gemaakt vóór indiening aanvraag over later te verrichten werkzaamheden.
Immers door zich te binden verplicht men zich ook zonder subsidie de afgesproken werkzaamheden uit te voeren.
Tegen de achtergrond, dat de onderhavige subsidieregeling een stimuleringsregeling is, wordt onder het maken van kosten als bedoeld in het betreffende artikel C onder 2 dan ook terecht begrepen het aangaan van verplichtingen.
In het aanvraagformulier heeft u in uw antwoord op vraag 4.9 aangegeven reeds verplichtingen te zijn aangegaan. In de toelichting verwijst u naar de overeenkomst met B.
(…)
Wat hiervan zij, in artikel 4 van Pro de betreffende overeenkomst is in het kader van de samenwerking eveneens geregeld, dat indien geen subsidie wordt verstrekt, B bereid is een gedeelte van de kosten van de haalbaarheidsstudie voor haar rekening te nemen. Hieruit kan niet anders worden geconcludeerd dan dat het project ook zonder subsidie wordt uitgevoerd.
Tijdens de hoorzitting is het tegendeel betoogd. Niettemin is bij die gelegenheid ook toegelicht, dat B grote waarde hecht aan het project en daardoor bereid was risico's te nemen. Het risico geen subsidie te krijgen hoorde uitdrukkelijk hiertoe. Doorslaggevend voor de start van het project was dan ook het belang dat partijen aan het project hechtten.
Dit belang was zo groot, dat het project ook zonder (de stimulans van) subsidie zou doorgaan.
Uw bezwaar tegen de uitleg van artikel C onder 2 zoals toegepast in het bestreden besluit is dan ook ongegrond.
(…)"
In aanvulling op het bovenstaande heeft verweerder in het verweerschrift en ter zitting het volgende aangevoerd.
Relevant is het doel, de strekking en de toepassing in de praktijk van de bepaling dat geen kosten mogen worden gemaakt vóór indiening van een subsidieaanvraag, namelijk dat geen verplichtingen mogen zijn aangegaan vóór het indienen van een subsidieaanvraag. Hoewel in diverse andere subsidieregelingen van verweerder wel is vermeld dat geen subsidie wordt verleend in geval van het aangaan van verplichtingen vóór het indienen van een aanvraag, is de bedoeling op dit punt in alle regelingen gelijk. Dat het vorenstaande niet staat vermeld in de Toelichting op dit artikel in de Bijlage maakt dit niet anders. Weliswaar was in de aan appellante in het kader van haar aanvraag toegezonden Handreiking subsidieregeling duurzame energie 2001, anders dan in de Handreiking voor 2002, nog niet vermeld dat ook geen verplichtingen mogen zijn aangegaan vóór de indiening van de aanvraag, doch de strekking van de Uitvoeringsregeling had appellante ook uit de Handreiking voor 2001 duidelijk kunnen zijn.
Nu de aanvraag reeds hierom is afgewezen, is verweerder niet aan een inhoudelijke beoordeling van de onderhavige subsidieaanvraag toegekomen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder op de subsidieaanvraag van appellante afwijzend beslist omdat appellante vóór het indienen van de subsidieaanvraag verplichtingen was aangegaan door het aangaan van een overeenkomst met B.
Artikel C, aanhef, eerste volzin en onder 2, van de Uitvoeringsregeling sluit slechts kosten uit voor zover deze zijn gemaakt vóór de indiening van de subsidieaanvraag. Ten onrechte heeft verweerder onder het maken van projectkosten ook verstaan het aangaan van verplichtingen. Deze uitleg van verweerder vindt geen steun in de tekst van de Uitvoeringsregeling. Ten onrechte heeft verweerder zijn standpunt gebaseerd op het stimuleringskarakter van de Uitvoeringsregeling.
Ten onrechte heeft verweerder hier geen onderscheid gemaakt tussen het maken van projectkosten en het aangaan van verplichtingen. De woorden 'het maken van kosten', 'gemaakte kosten' en 'betaalde kosten' hebben in relatie tot de woorden '(aangegane) verplichtingen' een verschillende betekenis.
In diverse subsidieregelingen wordt uitdrukkelijk bepaald dat geen subsidie wordt verleend, indien de aanvrager vóór de indiening van de aanvraag verplichtingen is aangegaan. Nu een dergelijke bepaling in de Uitvoeringsregeling ontbreekt, heeft de regelgever in deze regeling slechts het moment van het maken van de kosten van betekenis geacht.
Appellante heeft geen kosten voor het project gemaakt vóór het indienen van de subsidieaanvraag. De kosten zijn eerst gemaakt na het indienen van de subsidieaanvraag.
Ten onrechte heeft verweerder de afwijzing van de subsidieaanvraag tevens doen steunen op de motivering dat het project ook zonder subsidie zou doorgaan, nu de Uitvoeringsregeling een dergelijke afwijzingsgrond niet kent.
Het bestreden besluit is in strijd met het motiveringsbeginsel.
Ook is dit besluit in strijd met het zorgvuldigheids- en vertrouwensbeginsel. Vóór de indiening van de subsidieaanvraag heeft een medewerker van verweerder namens verweerder verklaard dat de aanvraag voor subsidie in aanmerking zou komen. Zijdens verweerder is bij die gelegenheid geen voorbehoud gemaakt, waardoor bij appellante het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat zij subsidie voor het project zou krijgen en heeft zij zich op grond daarvan verbonden jegens B.
Appellante heeft het College verzocht met toepassing van artikel 8:72 Awb Pro zelf in de zaak te voorzien en aan appellante de verzochte subsidie te verlenen.
5. De beoordeling van het geschil
Aan de orde is de vraag of verweerder terecht heeft beslist dat appellante niet in aanmerking komt voor subsidie op grond van het Besluit omdat ter zake van het project "Autonoom Duurzaam Restaurant" sprake is van projectkosten die zijn gemaakt vóór de indiening van de onderhavige subsidieaanvraag. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
Het College stelt voorop dat in artikel C, aanhef, eerste volzin en onder 2, van Bijlage 1, bij de Uitvoeringsregeling (slechts) is bepaald dat geen subsidie wordt verstrekt voor projectkosten voor zover die zijn gemaakt vóór de indiening van de aanvraag. Uit de bewoordingen van dit artikelonderdeel valt niet af te leiden dat daarmee ook is bedoeld projectkosten van subsidiëring uit te sluiten die na de indiening van de aanvraag zijn betaald terzake van toen uitgevoerde werkzaamheden waarvoor vóór de indiening van de aanvraag verplichtingen zijn aangegaan.
Uit de Toelichting op dit artikelonderdeel, zoals weergegeven in rubriek 2.1 van deze uitspraak, valt zulks evenmin af te leiden, nu ook daarin enkel wordt gesproken van vóór de indiening van de aanvraag gemaakte projectkosten die bij de verlening van de subsidie buiten beschouwing worden gelaten.
Voor vereenzelviging van gemaakte projectkosten met aangegane verplichtingen bestaat naar het oordeel van het College geen grond nu het hier gaat om wezenlijk verschillende begrippen en in andere subsidieregelingen op grond van de Kaderwet EZ-subsidies (waarop ook het Besluit is gebaseerd) wel uitdrukkelijk als voorwaarde is gesteld dat met betrekking tot de te subsidiëren kosten vóór de indiening van de aanvraag nog geen verplichtingen zijn aangegaan.
Verweerder heeft nog opgemerkt dat, gelet op doel en strekking van dit artikel, volgens hem onder het maken van kosten en gemaakte kosten, het aangaan van verplichtingen mede moet worden begrepen. Deze argumentatie kan er evenwel niet toe leiden aan voornoemd artikel een uitleg te geven, die afwijkt van het in het artikel zelf bepaalde. Het beroep van verweerder op het stimuleringskarakter van de Uitvoeringsregeling is hiertoe onvoldoende.
In het licht van het hiervoor overwogene moet naar het oordeel van het College de hierbedoelde bepaling zo worden uitgelegd dat het sluiten van de overeenkomst tussen appellante en B niet kan worden aangemerkt als de in die bepaling genoemde gemaakte projectkosten.
Nu niet in geschil is dat in het geval van appellante geen sprake is van vóór de indiening van de aanvraag betaalde kosten en het College geen aanknopingspunt heeft gevonden hierover anders te oordelen, heeft verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte zijn afwijzing van de subsidieaanvraag van appellante op grond van artikel C, aanhef, eerste volzin en onder 2, van Bijlage 1 bij de Uitvoeringsregeling gehandhaafd.
Mitsdien dient het beroep gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit wegens strijd met evengenoemd artikelonderdeel te worden vernietigd.
Het College acht geen termen aanwezig zelf met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb in de zaak te voorzien. Hiertoe is in aanmerking genomen dat verweerder de subsidieaanvraag van appellante niet inhoudelijk heeft beoordeeld. Bij gebreke van een zodanige beoordeling en gegeven de ruimte die verweerder daarbij toekomt ziet het College geen aanleiding voor toepassing van evengenoemd artikellid in de door appellante gewenste zin.
Verweerder zal worden opgedragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen.
Het College overweegt tenslotte dat het door appellante betaalde griffierecht door de Staat dient te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder onder toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, zijnde de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit bestuurskosten procesrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaarschrift te beslissen;
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ad € 218,-- (zegge: tweehonderdachttien euro) aan haar wordt vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke worden vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die genoemde bedragen moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.L.W. Aerts en mr. J. Borgesius, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 april 2003.
w.g. B. Verwayen w.g. I.K. Rapmund