Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No. AWB 03/510 7 mei 2003
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, besluit verdachte dieren
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A, te B, verzoeker,
gemachtigden: mr. B. van der Goen en mr. C. van IJzendoorn, advocaten te Soest,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr. T.C. Topp en mr. M.T. Veldhuizen, beiden werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Bij brief van 1 mei 2003 heeft verzoeker verweerder verzocht uiterlijk vóór 2 mei 2003 te 10.00 uur, althans op een termijn die de bijzondere omstandigheden van dit geval in aanmerking genomen redelijk moet worden geacht, te besluiten:
1. dat niet zal worden overgegaan tot het doden van zijn dieren;
2. hem ontheffing te verlenen van het verbod zijn bij wijze van hobby gehouden pluimvee te vaccineren tegen aviaire influenza.
Bij brief van 2 mei 2003 heeft verzoeker bij verweerder bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek om van doding van zijn pluimvee af te zien en tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek om ontheffing van het vaccinatieverbod.
Bij faxbericht van gelijke datum heeft verzoeker zich tevens tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen, ertoe strekkende, zonodig onder het stellen van voorschriften, zijn pluimvee niet door verweerder te laten doden en/of hem in staat te stellen zijn pluimvee te vaccineren tegen aviaire influenza.
Op 2 mei 2003 heeft de voorzieningenrechter het hieronder nader in rubriek 5.2 te beschrijven besluit tot weigering van het verzoek om verzoekers pluimvee niet te doden telefonisch geschorst totdat uitspraak is gedaan op het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 6 mei 2003, alwaar verzoeker en verweerder bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van verzoeker is daarbij tevens aanwezig geweest C. Aan de zijde van verweerder hebben D, en E, de zitting bijgewoond.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Het wettelijk kader.
In de preambule, alsmede de artikelen 1, 9 en 16 van richtlijn 92/40/EEG van de Raad van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza (Pb 1992, L167, blz. 1) is onder meer het volgende overwogen en bepaald:
" Overwegende dat op communautair niveau moet worden bepaald welke bestrijdingsmaatregelen in geval van een uitbraak van aviaire influenza in zijn sterk pathogene vorm, veroorzaakt door een influenzavirus met specifieke kenmerken en hierna "aviaire influenza" genoemd, moeten worden getroffen, ten einde de normale ontwikkeling van de pluimveesector te garanderen en bij te dragen tot de bescherming van de diergezondheid in de gemeenschap;
Overwegende dat een uitbraak van aviaire influenza zich zeer snel kan ontwikkelen tot een epizoötie die een zodanige sterfte veroorzaakt en een zodanig verstorend effect heeft dat de rentabiliteit van de gehele pluimveehouderij daardoor ernstig kan worden geschaad;
Overwegende dat, wanneer de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed, maatregelen moeten worden genomen om, zodra het vermoeden wordt bevestigd, de ziekte onmiddellijk en doeltreffend te kunnen bestrijden;
Overwegende dat verspreiding van de ziekte van meet af aan moet worden voorkomen door nauwlettend toezicht te houden op de verplaatsingen van dieren en op het gebruik van mogelijk verontreinigde produkten, en indien nodig, door inenting;
(…)
Artikel 1
Bij deze richtlijn worden de communautaire bestrijdingsmaatregelen vastgesteld die moeten worden toegepast wanneer aviaire influenza uitbreekt bij pluimvee, onverminderd de communautaire voorschriften voor het intracommunautaire handelsverkeer.
(…)
Artikel 9
1. Zodra de diagnose van aviaire influenza officieel is bevestigd, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde autoriteit rond het besmette bedrijf een besmettingsgebied afbakent, bestaande uit een beschermingsgebied met een straal van ten minste 3 km en een toezichtgebied met een straal van ten minste 10 km. Bij de instelling van deze gebieden moet rekening worden gehouden met factoren van geografische, administratieve, ecologische en epizoötiologische aard in verband met aviaire influenza alsmede met de controlestructuren.
(…)
Artikel 16
Tegen aviaire influenza mag met behulp van een door de bevoegde autoriteit goedgekeurd vaccin alleen worden ingeënt ter aanvulling van de bestrijdingsmaatregelen die bij het uitbreken van de ziekte zijn getroffen, en overeenkomstig de volgende bepalingen:
a) Het besluit om in te enten ter aanvulling van de bestaande bestrijdingsmaatregelen wordt genomen door de Commissie in samenwerking met de betrokken Lid-Staat, volgens de procedure van artikel 21. Bij dat besluit dient met name rekening te worden gehouden met:
- de pluimveedichtheid in het betrokken gebied;
- de kenmerken en de samenstelling van het te gebruiken vaccin;
- de procedures die worden gevolgd bij het toezicht op de distributie, de opslag en het gebruik van het vaccin;
- de soorten en categorieën pluimvee die worden ingeënt;
- de gebieden waar wordt ingeënt.
In afwijking van de eerste alinea mag het besluit om rondom de haard tot noodvaccinatie over te gaan door de betrokken Lid-Staat worden genomen na kennisgeving aan de Commissie, mits de fundamentele belangen van de Gemeenschap niet in het gedrang komen. Dit besluit wordt onverwijld, volgens de procedure van artikel 21, aan een nieuw onderzoek onderworpen in het kader van het Permanent Veterinair Comité.
(…)"
De preambule, de artikelen 3 en 4, alsmede de Bijlage van - de tot Nederland gerichte - Beschikking 2003/214/EG van de Commissie van 27 maart 2003 tot vaststelling van beschermende maatregelen in verband met aviaire influenza in Nederland (Pb 2003, L81, blz. 48) luiden, voor zover hier van belang, als volgt:
" (5) Bij Richtlijn 92/40/EEG van de Raad is bepaald welke bestrijdingsmaatregelen ten minste moeten worden genomen wanneer aviaire influenza uitbreekt. De lidstaten mogen strengere maatregelen op het door deze richtlijn bestreken gebied vaststellen, voorzover die maatregelen noodzakelijk worden geacht om de ziekte te bedwingen, gelet op de bijzondere epizoötiologische situatie, de situatie in de veehouderij en de commerciële en sociale omstandigheden.
(…)
(14)Na een evaluatie van de situatie in nauwe samenwerking met de Nederlandse autoriteiten is het, met het oog op de bescherming van de pluimveepopulatie in de Gemeenschap en om te voorkomen dat de besmetting zich buiten het beschermingsgebied verspreidt, passend te bepalen dat de pluimveehouderijen in twee gebieden waar het risico bijzonder groot is, preventief moeten worden geruimd.
(…)
Artikel 3
Onverminderd de maatregelen die Nederland op grond van Richtlijn 92/40/EEG reeds heeft genomen, dient zo spoedig mogelijk te worden overgegaan tot preventieve ruiming van de pluimveehouderijbedrijven die zijn gelegen in de in de bijlage omschreven gebieden.
(…)
Artikel 4
Deze beschikking is van toepassing met ingang van 28 maart 2003 tot en met 10 april 2003 om 24.00 uur."
Bij Beschikking 2003/258/EG van de Commissie van 10 april 2003 (Pb 2003, L95, blz. 65) is de geldigheidsduur van de bij Beschikking 2003/214/EG vastgestelde maatregelen verlengd voor de periode van 11 tot en met 25 april 2003. Bij Beschikking 2003/290/EG van de Commissie van 25 april 2003 (Pb 2003, L105, blz. 28) is de geldigheidsduur van deze maatregelen wederom verlengd. De preambule, de artikelen 3 en 8, alsmede de Bijlage van deze beschikking luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
" (10) De geldigheidsduur van de bij Beschikking 2003/258/EG vastgestelde maatregelen moet worden verlengd en de maatregelen moeten worden aangepast aan het verloop van de ziekte.
(…)
Artikel 3
Onverminderd de op grond van Richtlijn 92/40/EEG reeds genomen maatregelen, dient Nederland erop toe te zien dat de preventieve ruiming van pluimvee op risicobedrijven en in risicogebieden in de ingesloten gebieden en de in de bijlage omschreven gebieden zo spoedig mogelijk wordt voltooid.
(…)
Artikel 8
Deze beschikking is van toepassing met ingang van 26 april 2003 om 0.00 uur tot en met 12 mei 2003 om 24.00 uur."
Bij de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Stb. 1992, 585; hierna: Gwd) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 3
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden voor bij die maatregel aangewezen categorieën van houders van dieren of levende dierlijke producten van bij die maatregel aangewezen soorten of categorieën van dieren dan wel van levende dierlijke producten regelen gesteld omtrent:
(…)
f. het gebruik van sera, entstoffen, antibiotica en chemotherapeutica;
(…)
Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
(…)
b. pluimvee;
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 17
1. Bij ministeriële regeling kunnen hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, regels worden gesteld ter voorkoming van overbrenging van een besmettelijke dierziekte, waaronder in ieder geval regels omtrent:
a. het voorbehoedend behandelen, merken, opsluiten, aanlijnen van dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast of drager van smetstof kunnen zijn;
(…)
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester, zo nodig na overleg met het hoofd van de voor de provincie waar het geval zich heeft voorgedaan, door de stichting genoemd in artikel 82 aangewezen of ingestelde gezondheidsdienst voor dieren, zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
(…)
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(…)
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
De intitulé en de artikelen 1, 2, 3 en 4 van het Besluit, houdende regelen betreffende het gebruik van sera en entstoffen (Stb. 1997, 750; hierna: Besluit gebruik sera en entstoffen) luiden, voor zover van belang, als volgt:
" (…)
Gelet op (…) Richtlijn nr. 92/40/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza (…)
Artikel 1
In dit besluit wordt verstaan onder:
a. wet: Gezondheids- en welzijnswet voor dieren;
(…)
Artikel 2
1. Het is voor alle categorieën van houders van dieren verboden zonder ontheffing van Onze Minister (…) pluimvee (…) te behandelen of door middel van derden te behandelen met levende entstoffen tegen de krachtens artikel 15, eerste lid, van de wet aangewezen besmettelijke dierziekten dan wel tegen andere, bij ministeriële regeling aangewezen besmettelijke dierziekten.
2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid strekt slechts tot het behandelen of door middel van derden behandelen van de daarin genoemde soorten of categorieën van dieren of dieren met een levende entstof, welke door Onze Minister is aangewezen.
3. Een ontheffing wordt slechts verleend, indien geen gevaar bestaat dat de algemene bestrijdingsmethodiek van de desbetreffende besmettelijke dierziekte door de betrokken behandeling wordt doorkruist of dat de uitvoering van nationale gezondheidsprogramma's wordt belemmerd.
4. Het verbod, gesteld in het eerste lid, geldt niet voor het behandelen of door middel van derden behandelen van dieren tegen door Onze Minister aangewezen dierziekten met een levende entstof welke door Onze Minister is aangewezen.
Artikel 3
Het is voor alle categorieën van houders van dieren verboden (…) pluimvee (…) te behandelen of door middel van derden te behandelen met niet levende entstoffen en met sera tegen (…) aviaire influenza (…) tenzij Onze Minister het gebruik van bepaalde niet levende entstoffen en sera heeft toegelaten in aangewezen gebieden met betrekking tot bepaalde diersoorten of dieren of Onze Minister ontheffing heeft verleend.
Artikel 4
1. Aanvragen om een ontheffing als bedoeld in de artikelen 2 en 3 moeten worden ingediend bij Onze Minister.
2. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kan onder beperkingen worden verleend."
De intitulé en de artikelen 1 en 2 van het Besluit, houdende regels betreffende verdachte dieren (Stb. 1994, 731; hierna: Besluit verdachte dieren) luiden, voor zover van belang, als volgt:
" (…)
Gelet op (…) Richtlijn nr. 92/40/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza (…)
Artikel 1
In dit besluit wordt verstaan onder:
a. wet: Gezondheids- en welzijnswet voor dieren;
(…)
Artikel 2
Dieren worden als verdachte dieren aangemerkt, indien:
(…)
c. de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is."
In artikel 3, aanhef en onder a, van de Regeling aanwijzing besmettelijke dierziekten (Stcrt. 1996, 61) is vogelpest (aviaire influenza) aangewezen als besmettelijke dierziekte bij pluimvee als bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gwd.
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Sedert 28 februari 2003 zijn bij pluimvee in Nederland besmettingen met hoogpathogene aviaire influenza (klassieke vogelpest), subtype H7N7, geconstateerd. In het gebied van de Gelderse Vallei hebben zich de eerste uitbraken van aviaire influenza voorgedaan.
- Op 2 mei 2003 waren 249 bedrijven besmet. Op die datum waren elf bedrijven ernstig verdacht, waarbij het in vijf gevallen ging om hobbymatig gehouden dieren, waarvan drie in de Gelderse Vallei. Het totaal aantal gedode dieren bedroeg op 2 mei 2003 23,6 miljoen.
- Verzoeker houdt 28 kippen en 2 ganzen als hobbydieren. Dit pluimvee is gevoelig voor besmetting met aviaire influenza en verblijft aan de westkant van het gebied van de Gelderse Vallei. Deze verblijfplaats is gelegen in een beschermingsgebied met een straal van ten minste 3 kilometer rond een besmettingshaard als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van richtlijn 92/40/EEG.
3. Het standpunt van verzoeker
Ter ondersteuning van zijn verzoek heeft verzoeker - zakelijk weergegeven - het volgende betoogd.
Het beleid van verweerder ter bestrijding van aviaire influenza, dat erop is gericht al het pluimvee in bepaalde gebieden te doden en waarbij geen plaats is voor vaccinatie van dieren die gevoelig zijn voor aviaire influenza, dient slechts om de economische (export)belangen van de commerciële pluimveebedrijven veilig te stellen en heeft geen oog voor de hobbymatig gehouden dieren die een hoge immateriële waarde vertegenwoordigen, die hoger ligt dan de zuiver economische waarde. Daarnaast gaat dit beleid voorbij aan het geringe verspreidingsrisico van het aviaire influenza-virus dat de hobbypluimveehouderij veroorzaakt in vergelijking met de commerciële pluimveehouderij. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat het grootste gevaar van besmetting schuilt in de intensieve contacten tussen de commerciële pluimveebedrijven bedrijven onderling. Ook feitelijk is tot nu toe niet gebleken dat een groot deel van het hobbymatig gehouden hobbypluimvee met het aviaire influenzavirus is besmet: in de Gelderse Vallei gaat het om drie gevallen, op een totaal van ongeveer 3.000 hobbypluimveehouders. Hieruit volgt dat het een verwaarloosbaar risico betreft. Er is geen aanleiding te veronderstellen dat dit in de toekomst anders zal zijn.
Het bestrijdingsbeleid van de minister wordt thans niet meer door deskundigen ondersteund. Zo verschillen de deskundigen van het door verweerder samengestelde Overleg Sleutelfiguren Pluimveezorg fundamenteel met verweerder over dit beleid. In dit verband wordt erop gewezen dat één van de deelnemers aan dit overleg tijdens een uitzending van Netwerk heeft verklaard dat de methodiek van ruimingen, en vooral de onzorgvuldigheid waarmee dit geschiedt, in belangrijke mate heeft bijgedragen aan de verspreiding van de ziekte. Voorts zijn alle deskundigen het erover eens dat besmetting op velerlei manieren kan plaatsvinden, bijvoorbeeld door in het wild levende vogels, maar ook door de mensen van de AID die zich van het ene erf naar het andere begeven. Ook uit de antwoorden die F, en C, genoemd in rubriek 1 van deze uitspraak, hebben gegeven op een aantal aan hen voorgelegde vragen blijkt dat verweerders veterinaire argumentatie voor het bestrijdingsbeleid volledig van de kaart wordt geveegd. Deze antwoorden komen er namelijk kort samengevat op neer:
- dat het onwaarschijnlijk is dat het virus thans nog circuleert in de Gelderse Vallei;
- dat door bloedonderzoek kan worden vastgesteld of dieren al dan niet besmet zijn;
- dat alle argumenten tegen vaccinatie resoluut van de hand worden gewezen;
- dat vaccinatie praktisch zeer goed uitvoerbaar is;
- dat gegronde redenen bestaan om aan te nemen dat zelfs vaccinatie niet nodig is en dat de dieren gewoon in leven kunnen blijven;
- dat ten opzichte van het aantal hobbypluimveehouders het aantal besmette koppels lager is dan bij de commerciële pluimveehouderij;
- dat er geen veterinaire redenen zijn aan te voeren om de betrokken dieren in de onderhavige omstandigheden te doden.
Vele deskundigen zijn van oordeel dat juist vaccinatie het enige doeltreffende middel is om verspreiding van de ziekte tegen te gaan, waarbij in aanmerking moet worden genomen dat door vaccinatie, in combinatie met andere maatregelen, de kans op besmetting verwaarloosbaar klein is in vergelijking met andere risico's. Verder valt niet in te zien waarom dieren in dierentuinen en dieren die behoren tot bepaalde zeldzame rassen wel mogen worden gevaccineerd en hobbypluimvee niet, waarbij nog wordt vermeld dat de in het vogelopvangcentrum te Someren aanwezige dieren ook mogen worden gevaccineerd. Wettelijk gezien is vaccinatie van pluimvee mogelijk, en wel op grond van artikel 16, tweede alinea, van richtlijn 92/40/EEG. Daarnaast tekent zich volgens de laatste berichten in de Tweede Kamer een meerderheid af die het standpunt inneemt dat in ieder geval het hobbypluimvee moet worden gevaccineerd.
De onderhavige zaak onderscheidt zich op een aantal punten van de onder nr. AWB 03/413 geregistreerde zaak, waarin de voorzieningenrechter op 10 april 2003 uitspraak heeft gedaan. Zo is, gelet op de laatste nieuwe besmetting in de Gelderse Vallei op 24 april 2003, thans geen sprake meer van uitbreiding van de verspreiding van het aviaire influenzavirus. Toegespitst op het onderhavige geval is in dit kader is voorts - onder meer - van belang dat verzoekers dieren bijna 7,5 week opgehokt hebben gezeten en dat onderzoek door een dierenarts heeft uitgewezen dat deze dieren kerngezond zijn en geen ziekteverschijnselen vertonen. Dit, terwijl de incubatietijd van het aviaire influenzavirus vrij kort is, variërend van drie dagen tot maximaal, in de meest ongunstige situatie, drie weken.
Ook overigens heeft verzoeker alle denkbare maatregelen getroffen om besmetting te voorkomen. Ten onrechte wordt met dit soort individuele omstandigheden geen rekening gehouden.
Al met al zijn voldoende argumenten aangedragen om te concluderen dat de veterinaire uitgangspunten van het door verweerder gevoerde bestrijdingsbeleid onmiskenbaar op losse schroeven is gezet.
Verder zijn de door verweerder getroffen maatregelen ook op zuiver juridische gronden niet te verdedigen. Zo is in richtlijn 92/40/EEG geen grondslag te vinden voor het doden van verzoekers pluimvee. Deze richtlijn heeft namelijk uitsluitend betrekking op bedrijfsmatig gehouden pluimvee en niet op hobbymatig gehouden pluimvee. Indien en voorzover richtlijn 92/40/EEG hier wel van toepassing is, doet zich bovendien de vraag of deze richtlijn al dan niet een uitputtende regeling behelst.
Daarnaast is het doden van verzoekers dieren als maatregel ter bestrijding van aviaire influenza in strijd met de Gwd. In het bijzonder staat deze wet niet toe dat dieren, zonder drager van het virus te zijn en/of ziekteverschijnselen te vertonen, als verdacht worden aangemerkt en op grond daarvan worden gedood. Het kan ook niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest dat een zo vergaande maatregel wordt genomen ten aanzien van kerngezonde, niet bedrijfsmatig gehouden, dieren. In dit verband wordt onder meer gewezen op artikel 36, eerste lid, Gwd, houdende het verbod om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of welzijn van een dier te benadelen. Met het doden van gezonde dieren is geen redelijk doel gediend.
Ten slotte zijn de onderhavige maatregelen in strijd met het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
Niet alleen wordt hiermee een inbreuk gemaakt op verzoekers privé-leven, hetgeen in strijd is met artikel 8 EVRM, maar bovendien wordt het Eerste Protocol bij dit verdrag geschonden, nu een wettelijke schadevergoedingsregeling ter zake van het ontnemen van eigendom door het doden van hobbydieren ontbreekt. Volgens de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, waarvan in het bijzonder het arrest van 23 februari 1995, nr. 43/1993/438/517, is een zodanige regeling bij ontneming van eigendom vereist.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft in reactie op het verzoek om voorlopige voorziening onder meer het volgende naar voren gebracht.
Het besluit tot verdachtverklaring en preventieve ruiming van het hobbypluimvee van verzoeker is reeds genomen en zal verzoeker spoedig worden uitgereikt.
Aviaire influenza is een zeer besmettelijke virusziekte die overdraagbaar is op hoenderachtigen. De ziekte verloopt snel en de meeste kippen en kalkoenen sterven eraan. De incubatietijd bedraagt drie tot veertien dagen, maar er zijn aanwijzingen dat deze ook drie tot vier weken kan bedragen, met inbegrip van de zogenoemde ontdekkingstijd. Vastgesteld is dat in Nederland een hoogpathogeen aviaire influenza-virus aanwezig is. Dit virus dient op grond van OIE-regels bestreden te worden. De in Nederland aangetroffen variant van het aviaire influenza-virus, subtype H7N7, is niet gelijk aan de varianten die enkele jaren geleden in Italië zijn aangetroffen. Besmette vogels scheiden het virus uit via de luchtwegen, de oogbindvliezen en de ontlasting. Overdracht van het virus vindt plaats via direct contact tussen vogels (migrerende vogels, transport van levende vogels, tenstoonstellingen/markten en import van exotische vogels) of indirect door blootstelling aan besmet materiaal (via pluimveemest, materiaal, voertuigen, personen, dieren, lucht, water, pluimveevlees en eieren). Het virus wordt eenvoudig verspreid door met ontlasting - dat zeer hoge concentraties virus kan bevatten - vermengd materiaal. Op deze wijze kan het virus dus worden overgebracht door vogels, zoogdieren, voer, water, instrumenten, kratten, kleding, transportmiddelen en insecten.
De uitbraak van aviaire influenza heeft een belangrijke maatschappelijke en economische impact. De pluimveesector is goed voor ruim 5% van de totale brutoproductiewaarde van de Nederlandse land- en tuinbouw. Nederland exporteert 75% van zijn pluimveeproducten en is daarmee een belangrijke exporteur. De uitbraak van aviaire influenza in Nederland vindt haar oorsprong in het gebied van de Gelderse Vallei, een concentratiegebied van de pluimveehouderij. In totaal zijn 15.000 werknemers direct of indirect van de pluimveesector in Nederland afhankelijk. De maatregelen tot bestrijding van aviaire influenza grijpen diep in in de bedrijfsvoering van besmette en verdachte bedrijven, terwijl ook de handel (als gevolg van import- en exportverboden), slachterijen, alsmede de pluimvee- en eierenverwerkende industrie grote (financiële) gevolgen ondervindt. Ook niet-pluimveesectoren ondervinden economische schade, zoals compostbedrijven en akkerbouwers.
De uitbraak van aviaire influenza is gezien de omvang van de pluimveesector in Nederland een potentiële ramp. Er is nog steeds sprake van een zich uitbreidende epidemie. Besmette en verdachte bedrijven moeten zo snel mogelijk worden geruimd om de omvang van deze epidemie te beperken. Niet slagvaardig optreden betekent een reëel risico dat de crisis zich nog verder uitbreidt. Ook is sprake van grote en toenemende welzijnsproblemen op bedrijven die niet worden geruimd maar wel beperkingen ondervinden. Het risico bestaat dat de Nederlandse pluimveesector belangrijke (export)markten verliest. Voorts bestaat uit het oogpunt van de volksgezondheid aanleiding om de huidige uitbraken van aviaire influenza krachtig te bestrijden, nu meerdere ruimers met het virus besmet zijn geraakt en in drie gevallen zelfs is gebleken dat het virus van mens op mens kan worden overgedragen. Hierenboven is een veearts die van besmetting verdachte bedrijven heeft bezocht, waarvan er achteraf één besmet bleek te zijn, aan het aviaire influenzavirus overleden.
Verweerder ziet geen aanleiding verzoeker ontheffing te verlenen om zijn hobbypluimvee tegen aviaire influenza te vaccineren.
Met betrekking tot de mogelijkheid van zulk een vaccinatie is de in artikel 16 van richtlijn 92/40/EEG neergelegde hoofdregel dat de Commissie en niet de Lid-Staat beslist. Indien de Lid-Staat eventueel overgaat tot vaccinatie, wordt dat besluit onmiddellijk door de Commissie en andere Lid-Staten getoetst. De Commissie heeft aan verweerder laten doorschemeren vaccinatie thans niet aan de orde te achten. Vaccinatie is voorts louter aanvullend en kan niet in de plaats komen van andere vereiste bestrijdingsmaatregelen. Noodvaccinatie is enkel mogelijk rondom een besmettingshaard. Richtlijn 92/40/EEG maakt geen onderscheid tussen commercieel gehouden pluimvee en hobbypluimvee.
In Nederland heerst subtype H7N7 van het aviaire influenzavirus. De twee voorhanden zijnde commerciële vaccins zijn van het subtype H7N3 en H7N1. Deze vaccins bieden naar verwachting een gedeeltelijke bescherming tegen H7 veldvirussen, welke bescherming zal leiden tot minder ziekte- en sterfgevallen ten gevolge van de klinische ziekte.
Een probleem is echter dat bij het gevaccineerde pluimvee de gedeeltelijke bescherming tegen aviaire influenza eerst na ongeveer twee weken na het vaccinatiemoment ontstaat. Er is echter onvoldoende bescherming tegen virusvermeerdering en virusuitscheiding, waardoor een gedeelte van het gevaccineerde pluimvee, zonder duidelijke ziekteverschijnselen te vertonen, toch geïnfecteerd kan zijn en het virus kan overdragen aan andere voor aviaire influenza gevoelige dieren. De afwezigheid van duidelijke ziektesymptomen bij geïnfecteerd, gevaccineerd pluimvee heeft grote nadelen, omdat daarmee de infectie onzichtbaar wordt en een zeer belangrijk 'early-warning' systeem zou wegvallen.
Een ander probleem ten aanzien van vaccinatie tegen aviaire influenza is dat de thans beschikbare vaccins in Nederland niet zijn geregistreerd op grond van de Diergeneesmiddelenwet en voorts niet bruikbaar zijn omdat een bijbehorende 'markertest', waarmee onderscheid kan worden gemaakt tussen besmette en gevaccineerde dieren in de zin van richtlijn 92/40/EEG, nog niet voorhanden is. Vanuit het oogpunt van dierziektebestrijding is de inzet van vaccins zonder beschikbaarheid van een 'markertest' contra-productief. Het overgaan tot vaccinatie tegen aviaire influenza in het vooruitzicht dat over 16 weken een toepasselijke 'markertest' voorhanden zal zijn, is onverantwoord omdat alsdan gedurende die 16 weken geen onderscheid kan worden gemaakt tussen een besmet en een gevaccineerd dier.
Een derde probleem met betrekking tot vaccinatie is dat vaccinatie handmatig en per individueel dier tweemalig moet worden uitgevoerd met een tussentijd van drie weken, hetgeen logistiek en financieel onuitvoerbaar is.
Voorts heeft vaccinatie negatieve gevolgen voor de export vanuit Nederland, omdat enkele belangrijke handelspartners de invoer van bijvoorbeeld eieren of vlees van gevaccineerde kippen weigeren.
In het licht van de hierboven beschreven problemen is vaccinatie, volgens verweerder, thans noch voor bedrijfsmatig gehouden pluimvee noch voor hobbypluimvee een reële optie. Deskundigen zijn het er overigens over eens dat ruiming voor de bestrijding van hoogpathogene virusstammen de beste oplossing is. Ook het enkel vaccineren van hobbydieren levert geen bijdrage aan de bestrijding van de aviaire influenza-epidemie, omdat gevaccineerd hobbypluimvee virus kan blijven uitscheiden en aldus een blijvend, onacceptabel, risico vormt in een geruimd gebied ten tijde van de herbevolking van de commerciële pluimveebedrijven.
De dieren die wel mogen gevaccineerd komen voor op internationale lijsten van beschermde diersoorten. Voorts is een uitzondering gemaakt voor een aantal zeldzame, uitsluitend in Nederland voorkomende, huisdierrassen, waarbij het gaat om een beperkt aantal dieren. Gevaccineerde dieren die ziekteverschijnselen vertonen zullen overigens ook worden gedood. Het opvangcentrum Someren heeft de status van dierentuin en valt derhalve onder het dierentuinregime.
Verweerder ziet evenmin aanleiding verdachtverklaring op grond van artikel 2, onderdeel c, van het Besluit verdachte dieren, alsmede de ruiming op grond van de Gwd van het hobbypluimvee van verzoeker achterwege te laten.
Het bestrijdingsbeleid van verweerder is erop gericht geweest de uitbraken van aviaire influenza te beperken tot het gebied van de Gelderse Vallei. Daartoe zijn onder meer de door artikel 9 van richtlijn 92/40/EEG voorgeschreven beschermingsgebieden met een straal van ten minste 3 kilometer rond een besmettingshaard en toezichtsgebieden met een straal van ten minste 10 kilometer rond een besmettingshaard afgebakend. Verzoekers pluimvee bevindt zich in een beschermingsgebied. Verweerder heeft op basis van veterinaire overwegingen gemeend alle voor aviaire influenza gevoelige dieren binnen de beschermingsgebieden in en rond de Gelderse Vallei als verdachte dieren aan te merken en deze dieren preventief te ruimen. Bij deze beslissing is onder meer gewicht toegekend aan het feit dat, ondanks de ruiming van een groot aantal pluimveebedrijven, sprake is van een voortdurende stroom nieuwe verdenkingen en besmettingen in de Gelderse Vallei. In verband hiermede baart de aanwezigheid van vele hobbydieren in de Gelderse Vallei verweerder grote zorgen en is het veterinair bezien van het grootste belang dat deze hobbydieren, en dus ook die van verzoeker, worden geruimd. Vanuit de Tweede Kamer is zeer sterk aangedrongen op het leegruimen van de beschermingsgebieden en bufferzones en ook de Commissie heeft een harde bestrijdingsaanpak van het virus voorgeschreven.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge het bepaalde bij artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
5.2 Gelet op hetgeen partijen over en weer hebben gesteld overweegt de voorzieningenrechter in de eerste plaats als volgt.
Bij brief van 1 mei 2003 heeft verzoeker verweerder verzocht vóór 2 mei 2003 te 10.00 uur te doen besluiten niet tot doding van zijn, bij wijze van hobby gehouden, pluimvee over te gaan en hem ontheffing te verlenen van het verbod tot vaccinatie van dit pluimvee.
Op 2 mei 2003, na 10.00 uur, heeft verzoeker een bezwaarschrift tegen het niet nemen van de gevraagde besluiten ingediend. Op hetzelfde moment heeft verzoeker bij de voorzieningenrechter van het College een verzoek om voorlopige voorziening gedaan, ertoe strekkende verzoekers pluimvee niet door verweerder te laten doden en/of ontheffing te verlenen van het van toepassing zijnde vaccinatieverbod.
Nu vaststaat dat verweerder op het moment dat verzoeker zijn bezwaarschrift indiende nog niet op zijn verzoek van 1 mei 2003 had beslist, was op dat moment, naar voorlopig oordeel, reeds sprake van het niet tijdig nemen van een besluit op dit verzoek. De periode gelegen tussen het moment van het indienen van dat verzoek en het moment van het indienen van het bezwaarschrift is weliswaar kort, maar mede gelet op de omstandigheid dat verweerder ter zitting heeft verklaard dat het besluit tot ruiming van verzoekers pluimvee reeds is genomen en spoedig aan verzoeker zal worden uitgereikt, is er geen, althans, onvoldoende reden om hier anders over te oordelen.
De voorzieningenrechter acht tevens, gelet op de bijzondere omstandigheden waardoor dit geval wordt gekenmerkt, termen aanwezig om het op 2 mei 2003 vigerende fictieve besluit te duiden als fictieve weigering van het door verzoeker bij verweerder ingediende verzoek.
5.3 Naar aanleiding van hetgeen partijen met betrekking tot het materiële geschil over en weer naar voren hebben gebracht, overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Tussen partijen is niet in geschil dat het pluimvee van verzoeker gevoelig is voor besmetting met het aviaire influenza-virus.
Nu verweerder het pluimvee van verzoeker zo spoedig mogelijk wenst te doden, acht de voorzieningenrechter het belang van verzoeker bij het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening spoedeisend.
De voorzieningenrechter benadrukt dat de taken en bevoegdheden van de bestuursrechter, oordelend op een verzoek om voorlopige voorziening, beperkt zijn. Bij de toetsing van besluiten als hier aan de orde gaat het niet primair om de vraag of verweerder wellicht andere beslissingen zou kunnen nemen, doch vooral of bij de uitoefening van bevoegdheden verweerder is gebleven binnen het daarvoor bestemde normatieve kader en of zijn beslissingen een juiste feitelijke grondslag hebben.
De ingrijpende gevolgen van de uitbraak van aviaire influenza in Nederland plaatsen verweerder voor vergaande beleidsbeslissingen bij de bestrijding daarvan, waarbij verschillende belangenafwegingen een rol spelen. Het is mogelijk dat van de door verweerder gemaakte beleidskeuzen, reeds omdat het keuzen zijn, gesteld kan worden dat zij ook anders hadden kunnen uitvallen. Waar het bij de toetsing van verweerders beleid door de voorzieningenrechter echter in een geding als hier aan de orde om gaat, is de vraag of zij naar voorlopig oordeel rechtens anders hadden moeten uitvallen. Voor dat laatste oordeel is slechts plaats als gezegd moet worden dat een door verweerder gemaakte keuze kennelijk onredelijk is. Daarbij dient bovendien in ogenschouw te worden genomen dat verweerder zich over dit onderwerp regelmatig verstaat met de Tweede Kamer der Staten-Generaal en over de hoofdlijnen van zijn beleid politieke verantwoording aflegt. Het is primair de taak van de volksvertegenwoordiging om verweerders algemene beleid te toetsen. Daar, waar die toetsing van verweerders beleid in de politieke gremia thuishoort en heeft plaatsgevonden, past de voorzieningenrechter in een voorlopige voorziening procedure terughoudendheid bij zijn beoordeling daarvan.
De voorzieningenrechter stelt voorts voorop dat bij de beoordeling van verzoekers verzoek om van doding van zijn hobbypluimvee af te zien, alsook zijn verzoek om ontheffing van het ten aanzien van aviaire influenza geldende vaccinatieverbod, een inschatting kan moeten worden gemaakt van de veterinaire risico's daarvan. Het inschatten van de hier aan de orde zijnde veterinaire risico's behoort in de eerste plaats tot de bevoegdheid van verweerder. Het is niet aan het College, laat staan aan de voorzieningenrechter in een voorlopige voorziening procedure, een zodanige inschatting in zichzelf na te wegen. Voor de voorzieningenrechter komt het treffen van een voorlopige voorziening in dit opzicht eerst binnen handbereik wanneer het door verweerder gegeven exposé over de veterinaire risico's zo evident en overtuigend door de verzoekende partij op losse schroeven wordt gezet, dat dit exposé niet langer als basis kan dienen voor verweerders (fictieve) weigering niet tot doding van verzoekers pluimvee over te gaan en/of ontheffing te verlenen van het aan de orde zijnde vaccinatieverbod.
Geplaatst tegen deze achtergrond overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
5.3.1 In de eerste plaats is in geschil verweerders (fictieve) weigering verzoekers pluimvee in leven te laten. Partijen verschillen in dat verband van mening onder meer over de vraag of verweerder voldoende argumenten ten dienste staan om zijn besluit tot verdachtverklaring en ruiming van dit hobbypluimvee te rechtvaardigen. De voorzieningenrechter overweegt dienaangaande als volgt.
Op grond van artikel 3 van Beschikking 2003/290/EG is de Lid-Staat Nederland verplicht om al het pluimvee in de in deze bepaling nader omschreven gebieden te laten doden, waarbij, gelet op de tot Nederland en België gerichte Beschikking 2003/291/EG van de Commissie van 25 april 2003 houdende vaststelling van voorschriften voor de preventie van aviaire influenza bij gevoelige vogels in dierentuinen in België en Nederland (Pb 2003, L105, p. 34), kennelijk is beoogd een uitzondering te maken voor in dierentuinen aanwezige vogels die gevoelige zijn voor aviaire influenza en niet bestemd zijn voor de productie van dierlijke producten. Nu tussen partijen niet in geschil is dat de verblijfplaats van het pluimvee van verzoeker is gelegen in de in artikel 3 van Beschikking 2003/90/EG omschreven gebieden, komt de voorzieningenrechter, uitgaande van het bepaalde bij die beschikking, tot de, voorlopige, conclusie dat verweerder op basis van dat artikel gehouden was verzoekers pluimvee te laten doden. Dat volgens verzoeker een aantal deskundigen de mening is toegedaan dat het doden van dieren niet de meest effectieve methode is om het aviaire influenzavirus te bestrijden, kan, wat hier verder ook van zij, niets aan deze, voorlopige, conclusie afdoen.
Naar voorlopig oordeel was verweerder ook op basis van de toepasselijke nationale regelgeving inzake dierziektebestrijding bevoegd tot het treffen van deze - onmiskenbaar rigoureuze - maatregel. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat, zoals reeds is overwogen in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 april 2003, nr. AWB 03/413, de Gwd de bevoegde autoriteiten een ruime discretionaire bevoegdheid laat bij de vaststelling welke maatregelen passend zijn te achten ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte als hier aan de orde.
Naar voorlopig oordeel kan niet met vrucht kan worden staande gehouden dat verweerder het hobbypluimvee van verzoeker niet als verdacht van besmetting met aviaire influenza heeft kunnen aanmerken. Gezien het thans nog aanwezige pluimvee in de Gelderse Vallei, de besmettingen in dit gebied, waarvan de meest recente dateert van 23 april 2003, terwijl ook nadien nog ernstige verdenkingen van besmetting zijn geconstateerd, de incubatietijd van aviaire influenza, alsmede gelet op de verblijfplaats van het hobbypluimvee van verzoeker in een beschermingsgebied met een straal van ten minste 3 kilometer rond een besmettingshaard, heeft verweerder in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat het pluimvee van verzoeker in de gelegenheid is geweest met het aviaire influenza-virus te zijn besmet. Daarmee is voldaan aan het in artikel 2, onderdeel c, van het Besluit verdachte dieren neergelegde criterium voor verdachtverklaring van dit pluimvee. Anders dan verzoeker kennelijk meent, is aan dit criterium niet pas voldaan, indien verweerder aantoont dat verzoekers pluimvee daadwerkelijk drager is van het aviaire influenza-virus of ziekteverschijnselen vertoont. Verzoeker heeft voorshands onvoldoende aannemelijk gemaakt dat in zijn specifieke geval sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan zijn hobbypluimvee, ondanks het vorenoverwogene, niet als verdacht van besmetting met aviaire influenza zou kunnen worden aangemerkt.
Nu verweerder bevoegd, en gelet op de hiervoor genoemde commissiebeschikking ook verplicht was in het onderhavige geval te besluiten tot doding van verzoekers pluimvee, zijn de getroffen maatregelen van verweerder niet zozeer kennelijk onredelijk te achten dat ingrijpen door de voorzieningenrechter gerechtvaardigd is.
5.3.2 Vervolgens is aan de orde verweerders (fictieve) weigering verzoeker ontheffing te verlenen van het verbod tot vaccinatie tegen aviaire influenza. De voorzieningenrechter overweegt dienaangaande als volgt.
Reeds gelet op de op Nederland rustende verplichting om al het pluimvee in de in artikel 3 van Beschikking 2003/291/EG aangegeven gebieden te doden, verzoekers pluimvee hieronder begrepen, en de benodigde tijd alvorens inenting een al dan niet gedeeltelijke bescherming tegen het virus biedt, bestaat er, naar voorlopig oordeel, in wezen geen ruimte voor het verlenen van een ontheffing als hiervoor bedoeld.
Voor het geval zou moeten worden aangenomen dat deze ruimte er wel is, geldt voorts nog dat, naar voorlopig oordeel, niet met vrucht kan worden betoogd dat verweerder verlening van de gevraagde ontheffing aan verzoeker niet heeft kunnen weigeren. Aan verzoeker kan weliswaar worden toegegeven dat met betrekking tot aviaire influenza geen algemeen communautair vaccinatieverbod geldt, zoals dat in 2001 ten aanzien van mond- en klauwzeer wel het geval was, doch vaccinatie tegen aviaire influenza kan op grond van de toepasselijke richtlijn 92/40/EEG enkel plaatsvinden in de gevallen genoemd in artikel 16 van deze richtlijn.
De voorzieningenrechter stelt in dit verband voorshands vast dat de Commissie tot op heden geen initiatieven heeft ontplooid om in samenwerking met Lid-Staat Nederland over te gaan tot vaccinatie ter aanvulling van de bij het uitbreken van aviaire influenza getroffen maatregelen. Reeds om die reden heeft verweerder van aanvullende vaccinatie van verzoekers pluimvee kunnen afzien.
Voorts heeft verweerder, namens Lid-Staat Nederland, ervan afgezien gebruik te maken van de in voormeld artikel 16 geboden mogelijkheid van noodvaccinatie rond een besmettingshaard. Naar voorlopig oordeel kan niet worden gezegd dat het door verweerder gegeven exposé over de veterinaire risico's van (nood)vaccinatie evident en overtuigend door de verzoekende partij op losse schroeven is gezet. Integendeel: gelet op de verklaringen die deskundigen van beide partijen hebben afgelegd, moet als vaststaand worden aangenomen dat met (nood)vaccinatie - ook indien dit alleen bij hobbypluimvee zou geschieden - risico's blijven bestaan op verspreiding van het virus, ook via dit hobbypluimvee. Daarnaast ziet de voorzieningenrechter, voorshands, niet in dat verweerder niet ook om andere redenen, waarvan met name de door hem ter zitting aangevoerde maatschappelijk-economische redenen, van (nood)vaccinatie zou mogen afzien.
Verweerders beleid om slechts dierentuinen en bepaalde dieren uit te zonderen van het vaccinatieverbod, en niet alle hobbymatig gehouden dieren, acht de voorzieningenrechter voorshands niet kennelijk onredelijk. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat, gelet op hetgeen ter zitting is opgemerkt over de dieren die van het vaccinatieverbod zijn uitgezonderd, moet worden aangenomen dat het hier een beperkte groep dieren betreft, waarvan de meesten voorkomen op internationale lijsten van beschermde vogels. Bovendien gaat het, naar verweerder ter zitting onweersproken heeft gesteld, om een geclausuleerde uitzondering, in die zin dat indien de uitgezonderde vogels ziekteverschijnselen vertonen, ook tot doding daarvan zal worden overgegaan. Met betrekking tot het vogelopvangcentrum te Someren heeft verweerder onweersproken gesteld dat dit centrum de status van dierentuin heeft en dus valt onder het voor dierentuinen geldende regime.
5.4 Het betoog van verzoeker, dat de door verweerder getroffen maatregelen een schending van artikel 8 EVRM oplevert, treft geen doel. Hiertoe overweegt de voorzieningenrechter dat, voor zover door deze maatregelen al sprake zou zijn van een inmenging in het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven, naar zijn voorlopige oordeel moet worden aangenomen dat deze onder de uitzondering van het tweede lid van artikel 8 EVRM vallen. De maatregelen zijn immers bij wet voorzien, te weten bij de Gwd, en getroffen ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte, hetgeen in het belang moet worden geacht van, onder meer, het economisch welzijn van Nederland. Overigens heeft verzoeker ter zitting erkend dat verweerder zich op de in het tweede lid voorziene uitzondering kan beroepen.
Het betoog van verzoeker, dat het Eerste Protocol bij het EVRM is geschonden omdat niet is voorzien in een wettelijke schadevergoedingsregeling ter zake van het ontnemen van eigendom door het doden van hobbydieren, treft, naar voorlopig oordeel, evenmin doel. In de Gwd is immers een zodanige schadevergoedingsregeling opgenomen, te weten in Hoofdstuk VIII ("Financiële bepalingen"), Afdeling 2 ("Tegemoetkomingen in de schade").
5.5 Dit alles leidt tot de slotsom dat het verzoek om voorlopige voorziening niet voor toewijzing in aanmerking komt.
De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af en heft de op 2 mei 2003 telefonisch uitgesproken schorsing op.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2003.
w.g. D. Roemers w.g. W.F. Claessens