Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No.AWB 03/511 en 03/537 26 mei 2003
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken van:
1. A, te B, verzoekster in zaak 03/511,
gemachtigde: J.M. Verweij, wonende te Amersfoort,
2. C, te B, verzoekster in zaak 03/537,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr. J.C.M. Oudshoorn, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Bij brief van 1 mei 2003 heeft verzoekster sub 1 bij verweerder bezwaar gemaakt tegen het ruimen van haar (vier) bij wijze van hobby gehouden kippen. Op 6 mei 2003 heeft verzoekster de voorzieningenrechter van het College gevraagd ter zake een voorlopige voorziening te treffen.
Bij brief van 6 mei 2003 heeft verzoekster sub 2 bij verweerder een voorlopige voorziening aangevraagd ter voorkoming van het ruimen van haar (vier) bij wijze van hobby gehouden kippen. Hierbij heeft verzoeksters sub 2 tevens het voorstel gedaan om haar kippen te laten inenten. Op 13 mei 2003 heeft verzoekster sub 2 de voorzieningenrechter van het College gevraagd ter zake een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft de hieronder nader in rubriek 5.2 te beschrijven besluiten telefonisch geschorst totdat uitspraak is gedaan op de onderhavige verzoeken om voorlopige voorziening.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 22 mei 2003, alwaar verzoekster sub 1 bij gemachtigde, verzoekster sub 2 in persoon en verweerder bij monde van zijn gemachtigde hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van verweerder hebben D, en E, de zitting bijgewoond.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Het wettelijk kader.
In de preambule, alsmede de artikelen 1, 9 en 16 van richtlijn 92/40/EEG van de Raad van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza (Pb 1992, L167, blz. 1) is onder meer het volgende overwogen en bepaald:
" Overwegende dat op communautair niveau moet worden bepaald welke bestrijdingsmaatregelen in geval van een uitbraak van aviaire influenza in zijn sterk pathogene vorm, veroorzaakt door een influenzavirus met specifieke kenmerken en hierna "aviaire influenza" genoemd, moeten worden getroffen, ten einde de normale ontwikkeling van de pluimveesector te garanderen en bij te dragen tot de bescherming van de diergezondheid in de gemeenschap;
Overwegende dat een uitbraak van aviaire influenza zich zeer snel kan ontwikkelen tot een epizoötie die een zodanige sterfte veroorzaakt en een zodanig verstorend effect heeft dat de rentabiliteit van de gehele pluimveehouderij daardoor ernstig kan worden geschaad;
Overwegende dat, wanneer de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed, maatregelen moeten worden genomen om, zodra het vermoeden wordt bevestigd, de ziekte onmiddellijk en doeltreffend te kunnen bestrijden;
Overwegende dat verspreiding van de ziekte van meet af aan moet worden voorkomen door nauwlettend toezicht te houden op de verplaatsingen van dieren en op het gebruik van mogelijk verontreinigde produkten, en indien nodig, door inenting;
(…)
Artikel 1
Bij deze richtlijn worden de communautaire bestrijdingsmaatregelen vastgesteld die moeten worden toegepast wanneer aviaire influenza uitbreekt bij pluimvee, onverminderd de communautaire voorschriften voor het intracommunautaire handelsverkeer.
(…)
Artikel 9
1. Zodra de diagnose van aviaire influenza officieel is bevestigd, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde autoriteit rond het besmette bedrijf een besmettingsgebied afbakent, bestaande uit een beschermingsgebied met een straal van ten minste 3 km en een toezichtgebied met een straal van ten minste 10 km. Bij de instelling van deze gebieden moet rekening worden gehouden met factoren van geografische, administratieve, ecologische en epizoötiologische aard in verband met aviaire influenza alsmede met de controlestructuren.
(…)
Artikel 16
Tegen aviaire influenza mag met behulp van een door de bevoegde autoriteit goedgekeurd vaccin alleen worden ingeënt ter aanvulling van de bestrijdingsmaatregelen die bij het uitbreken van de ziekte zijn getroffen, en overeenkomstig de volgende bepalingen:
a) Het besluit om in te enten ter aanvulling van de bestaande bestrijdingsmaatregelen wordt genomen door de Commissie in samenwerking met de betrokken Lid-Staat, volgens de procedure van artikel 21. Bij dat besluit dient met name rekening te worden gehouden met:
- de pluimveedichtheid in het betrokken gebied;
- de kenmerken en de samenstelling van het te gebruiken vaccin;
- de procedures die worden gevolgd bij het toezicht op de distributie, de opslag en het gebruik van het vaccin;
- de soorten en categorieën pluimvee die worden ingeënt;
- de gebieden waar wordt ingeënt.
In afwijking van de eerste alinea mag het besluit om rondom de haard tot noodvaccinatie over te gaan door de betrokken Lid-Staat worden genomen na kennisgeving aan de Commissie, mits de fundamentele belangen van de Gemeenschap niet in het gedrang komen. Dit besluit wordt onverwijld, volgens de procedure van artikel 21, aan een nieuw onderzoek onderworpen in het kader van het Permanent Veterinair Comité.
(…)"
De preambule en de artikelen 3 en 4 van - de tot Nederland gerichte - Beschikking 2003/214/EG van de Commissie van 27 maart 2003 tot vaststelling van beschermende maatregelen in verband met aviaire influenza in Nederland (Pb 2003, L81, blz. 48) luiden, voor zover hier van belang, als volgt:
" (5) Bij Richtlijn 92/40/EEG van de Raad is bepaald welke bestrijdingsmaatregelen ten minste moeten worden genomen wanneer aviaire influenza uitbreekt. De lidstaten mogen strengere maatregelen op het door deze richtlijn bestreken gebied vaststellen, voorzover die maatregelen noodzakelijk worden geacht om de ziekte te bedwingen, gelet op de bijzondere epizoötiologische situatie, de situatie in de veehouderij en de commerciële en sociale omstandigheden.
(…)
(14)Na een evaluatie van de situatie in nauwe samenwerking met de Nederlandse autoriteiten is het, met het oog op de bescherming van de pluimveepopulatie in de Gemeenschap en om te voorkomen dat de besmetting zich buiten het beschermingsgebied verspreidt, passend te bepalen dat de pluimveehouderijen in twee gebieden waar het risico bijzonder groot is, preventief moeten worden geruimd.
(…)
Artikel 3
Onverminderd de maatregelen die Nederland op grond van Richtlijn 92/40/EEG reeds heeft genomen, dient zo spoedig mogelijk te worden overgegaan tot preventieve ruiming van de pluimveehouderijbedrijven die zijn gelegen in de in de bijlage omschreven gebieden.
(…)
Artikel 4
Deze beschikking is van toepassing met ingang van 28 maart 2003 tot en met 10 april 2003 om 24.00 uur."
De geldigheidsduur van de bij deze beschikking vastgestelde maatregelen is eerst verlengd bij Beschikking 2003/258/EG van de Commissie van 10 april 2003 (Pb 2003, L95, blz. 65) en vervolgens bij Beschikking 2003/290/EG van de Commissie van 25 april 2003 (Pb 2003, L105, blz. 28). Artikel 3 van Pro laatstgenoemde beschikking luidt als volgt:
" Artikel 3
Onverminderd de op grond van Richtlijn 92/40/EEG reeds genomen maatregelen, dient Nederland erop toe te zien dat de preventieve ruiming van pluimvee op risicobedrijven en in risicogebieden in de ingesloten gebieden en de in de bijlage omschreven gebieden zo spoedig mogelijk wordt voltooid.
(…)"
Nadien is de geldigheidsduur van deze maatregelen opnieuw verlengd, eerst bij Beschikking 2003/318/EG van de Commissie van 8 mei 2003 (Pb 2003, L115, blz. 86) en vervolgens bij Beschikking 2003/357/EG van de Commissie van 16 mei 2003 (Pb 2003, L123, blz. 53). De preambule en artikel 1 van Pro laatstgenoemde beschikking luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
" (5) De geldigheidsduur van de bij Beschikking 2003/290/EG vastgestelde maatregelen moet worden verlengd en de maatregelen moeten worden aangepast aan het verloop van de ziekte.
(…)
Artikel 1
Beschikking 2003/290/EG wordt als volgt gewijzigd:
1. Artikel 3, eerste alinea, wordt vervangen door:
„Onverminderd de op grond van Richtlijn 92/40/EEG reeds genomen maatregelen, zien de Nederlandse autoriteiten erop toe dat de preventieve ruiming van pluimvee op risicobedrijven in de ingesloten gebieden en de in de bijlage omschreven gebieden, alsmede de ruiming van ander pluimvee en vogels die worden gehouden in gebieden die als risicogebied worden beschouwd, zo spoedig mogelijk worden voltooid.”
(…)
3. In artikel 8 wordt Pro „16 mei 2003 om 24.00 uur” vervangen door
„30 mei 2003 om 24.00 uur.” "
Bij de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Stb. 1992, 585; hierna: Gwd) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 3
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden voor bij die maatregel aangewezen categorieën van houders van dieren of levende dierlijke producten van bij die maatregel aangewezen soorten of categorieën van dieren dan wel van levende dierlijke producten regelen gesteld omtrent:
(…)
f. het gebruik van sera, entstoffen, antibiotica en chemotherapeutica;
(…)
Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
(…)
b. pluimvee;
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 17
1. Bij ministeriële regeling kunnen hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, regels worden gesteld ter voorkoming van overbrenging van een besmettelijke dierziekte, waaronder in ieder geval regels omtrent:
a. het voorbehoedend behandelen, merken, opsluiten, aanlijnen van dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast of drager van smetstof kunnen zijn;
(…)
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester, zo nodig na overleg met het hoofd van de voor de provincie waar het geval zich heeft voorgedaan, door de stichting genoemd in artikel 82 aangewezen Pro of ingestelde gezondheidsdienst voor dieren, zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
(…)
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde Pro maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(…)
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
De intitulé en de artikelen 1 en 2 van het Besluit, houdende regels betreffende verdachte dieren (Stb. 1994, 731; hierna: Besluit verdachte dieren) luiden, voor zover van belang, als volgt:
" (…)
Gelet op (…) Richtlijn nr. 92/40/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza (…)
Artikel 1
In dit besluit wordt verstaan onder:
a. wet: Gezondheids- en welzijnswet voor dieren;
(…)
Artikel 2
Dieren worden als verdachte dieren aangemerkt, indien:
(…)
c. de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is."
De intitulé en de artikelen 1, 2, 3 en 4 van het Besluit, houdende regelen betreffende het gebruik van sera en entstoffen (Stb. 1997, 750; hierna: Besluit gebruik sera en entstoffen) luiden, voor zover van belang, als volgt:
" (…)
Gelet op (…) Richtlijn nr. 92/40/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza (…)
Artikel 1
In dit besluit wordt verstaan onder:
a. wet: Gezondheids- en welzijnswet voor dieren;
(…)
Artikel 2
1. Het is voor alle categorieën van houders van dieren verboden zonder ontheffing van Onze Minister (…) pluimvee (…) te behandelen of door middel van derden te behandelen met levende entstoffen tegen de krachtens artikel 15, eerste lid, van de wet aangewezen besmettelijke dierziekten dan wel tegen andere, bij ministeriële regeling aangewezen besmettelijke dierziekten.
2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid strekt slechts tot het behandelen of door middel van derden behandelen van de daarin genoemde soorten of categorieën van dieren of dieren met een levende entstof, welke door Onze Minister is aangewezen.
3. Een ontheffing wordt slechts verleend, indien geen gevaar bestaat dat de algemene bestrijdingsmethodiek van de desbetreffende besmettelijke dierziekte door de betrokken behandeling wordt doorkruist of dat de uitvoering van nationale gezondheidsprogramma's wordt belemmerd.
4. Het verbod, gesteld in het eerste lid, geldt niet voor het behandelen of door middel van derden behandelen van dieren tegen door Onze Minister aangewezen dierziekten met een levende entstof welke door Onze Minister is aangewezen.
Artikel 3
Het is voor alle categorieën van houders van dieren verboden (…) pluimvee (…) te behandelen of door middel van derden te behandelen met niet levende entstoffen en met sera tegen (…) aviaire influenza (…) tenzij Onze Minister het gebruik van bepaalde niet levende entstoffen en sera heeft toegelaten in aangewezen gebieden met betrekking tot bepaalde diersoorten of dieren of Onze Minister ontheffing heeft verleend.
Artikel 4
1. Aanvragen om een ontheffing als bedoeld in de artikelen 2 en 3 moeten worden ingediend bij Onze Minister.
2. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kan onder beperkingen worden verleend."
In artikel 3, aanhef en onder a, van de Regeling aanwijzing besmettelijke dierziekten (Stcrt. 1996, 61) is vogelpest (aviaire influenza) aangewezen als besmettelijke dierziekte bij pluimvee als bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gwd.
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Sedert 28 februari 2003 zijn bij pluimvee in Nederland besmettingen met hoogpathogene aviaire influenza (klassieke vogelpest), subtype H7N7, geconstateerd. In het gebied van de Gelderse Vallei hebben zich de eerste uitbraken van aviaire influenza voorgedaan.
- Op 21 mei 2003 waren 254 bedrijven definitief besmet verklaard. Op die datum was nog één bedrijf, in het gebied Nederweert, ernstig verdacht.
• Verzoeksters houden beiden vier kippen als hobbydieren. Dit pluimvee is gevoelig voor besmetting met aviaire influenza en verblijft in een beschermingsgebied, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van richtlijn 92/40/EEG.
3. Het standpunt van verzoeksters
Ter ondersteuning van hun verzoeken hebben verzoeksters - zakelijk weergegeven - het volgende betoogd.
De kippen van verzoeksters lopen geen gevaar besmet te worden met het aviaire influenzavirus en vormen evenmin een besmettingsgevaar voor andere dieren. In dit verband is door verzoeksters het volgende naar voren gebracht.
De (dienst)woningen van verzoeksters zijn gelegen op 3,6 kilometer van de dichtstbijzijnde besmettingshaard, in een bosrijke omgeving in het buitengebied van Amersfoort, op het terrein van een psychiatrische inrichting. Deze inrichting is gelegen in een - geïsoleerd - gebied waar de kippendichtheid gering is, geen (kippen)mestprobleem is en weinig wandelverkeer plaatsvindt. De inrichting is uitsluitend bereikbaar via een doodlopende weg die uitsluitend door inwonend personeel en bezoekers van patiënten mag worden gebruikt. De kippen van verzoeksters zijn opgehokt volgens de regels van verweerders ministerie. Noch verzoeksters, noch hun familieleden hebben contact met dieren die gevoelig zijn voor aviaire influenza.
In deze - bijzondere - situatie is, volgens verzoeksters, met het ruimen van hun kippen geen enkel veterinair doel gediend, ook al omdat het laatste besmettingsgeval in de Gelderse Vallei dateert van 23 april 2003 en de incubatietijd slechts tien dagen bedraagt. Bovendien, zo hebben verzoeksters voorts betoogd, is in de Gelderse Vallei bijna geen pluimvee meer aanwezig, aangezien alle commerciële pluimveebedrijven inmiddels zijn geruimd, terwijl er evenmin aan voorbij kan worden gezien dat verweerder het regime voor het vervoersbeperkingengebied Gelderse Vallei - Beneden Leeuwen heeft versoepeld.
Daarnaast bevinden de woningen van verzoeksters zich op slechts 100 meter van F, die de grens van het beschermingsgebied markeert, en zijn dus, gelet op de afstand tot de dichtstbijzijnde besmettingshaard, feitelijk gelegen in het toezichtgebied en niet in het beschermingsgebied, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van richtlijn 92/40/EEG, aldus verzoeksters. Verzoeksters hebben er in dit verband voorts op gewezen dat pluimvee aan de overkant van F niet behoeft te worden geruimd, terwijl de aldaar gelegen woningen minder dan 3,6 kilometer zijn verwijderd van de dichtstbijzijnde besmettingshaard. Dit levert volgens verzoeksters rechtsongelijkheid op. Om dit probleem op te lossen, hebben verzoeksters ter zitting verzocht een kleine correctie aan te brengen in de grens van het beschermingsgebied, zodat hun woningen net buiten dit gebied komen te vallen. Nu het hier een geïsoleerd gebied betreft, met een geringe kippendichtheid, levert dit geen veterinaire risico's op, aldus verzoeksters.
Door verzoekster sub 1 is gesteld dat haar kippen gezond zijn en dat zij er moeite mee heeft dat ruiming van deze kippen niet geschiedt om het aviaire influenzavirus te bestrijden, doch uitsluitend om economische redenen, namelijk om het gebied van de Gelderse Vallei sneller te kunnen herbevolken. Verzoekster sub 1 staat erop dat, indien ruiming noodzakelijk wordt bevonden, eerst bloed wordt afgenomen van haar kippen, om te testen of deze kippen al dan niet besmet zijn.
Ten slotte heeft verzoekster sub 2 erop gewezen dat het pluimvee in de dierentuin van B wel mag worden gevaccineerd, met het voorstel om haar kippen ook te laten vaccineren, met name omdat deze kippen niet voor consumptie worden gebruikt.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft in reactie op het verzoek om voorlopige voorziening onder meer het volgende naar voren gebracht.
De situatie van verzoeksters is volstrekt vergelijkbaar met die van de verzoekers in de onder nrs. AWB 03/413 en AWB 03/510 geregistreerde voorlopige voorziening procedures, waarin uitspraak is gedaan op respectievelijk 10 april 2003 en 7 mei 2003. Evenals in die zaken, bevindt ook het hobbypluimvee van verzoeksters zich in een beschermingsgebied in de Gelderse Vallei. De toen geldende veterinaire redenen voor het ruimen van al het pluimvee in dit gebied gelden thans onverkort. In dit verband heeft verweerder, in aanvulling op hetgeen hij dienaangaande in het kader van voormelde procedures reeds naar voren had gebracht, het volgende gesteld.
In de Gelderse Vallei zijn nog enige honderden adressen waarop zich hobbypluimvee bevindt, zodat er nog steeds vele onderlinge besmettingsmogelijkheden zijn. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat juist onder hobbydieren sluimerende besmettingsgevallen kunnen voorkomen, omdat mogelijk niet wordt onderkend dat bepaalde klinische verschijnselen verband houden met het aviaire influenzavirus, terwijl evenmin kan worden uitgesloten dat bij de overheid - al dan niet opzettelijk - geen melding is gemaakt van aan dit virus overleden pluimvee. Aldus is denkbaar dat er meer besmettingshaarden zijn (geweest) dan bij verweerder bekend zijn.
Mede gelet op de incubatietijd, die kan oplopen tot vier werken na besmetting, inclusief ontdekkingstijd, is voorts niet ondenkbaar dat het virus nog steeds onder pluimvee actief is, zonder dat het zich heeft geopenbaard. Het is namelijk mogelijk dat een geïnfecteerd dier virus uitscheidt zonder klinische verschijnselen te vertonen, dan wel voordat het klinische verschijnselen vertoont, of dat zo'n dier is geruimd, terwijl niet bekend was dat het was besmet. Deze cyclus kan zich meermalen herhalen, waardoor niet bekende infecties kunnen hebben plaatsgevonden die zich ook nu nog niet hebben geopenbaard.
Een andere belangrijke veterinaire factor betreft de pluimveemest van besmette bedrijven in de Gelderse Vallei, omdat ook vanuit deze mest, die thans nog op die bedrijven aanwezig is vanwege het sedert de uitbraak van aviaire influenza geldende verbod om pluimveemest te vervoeren, nog steeds nieuwe besmettingen kunnen ontstaan. Pluimveemest dat het aviaire influenzavirus bevat blijft namelijk besmettelijk gedurende minimaal 42 en ten hoogste 120 dagen, afhankelijk van de temperatuur van de mest. Slechts indien deze meer dan 42 graden celsius bedraagt, kan worden aangenomen dat het virus na 42 dagen dood is, bij lagere temperaturen gelden langere termijnen. Er bestaat een reëel risico dat hobbypluimvee in het gebied van de Gelderse Vallei besmet raakt vanuit de nog in dit gebied aanwezige, besmette mest. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat houders van hobbypluimvee hun eigen contactstructuur hebben, waarbij virusinsleep kan plaatsvinden door, bijvoorbeeld, mest aan schoenen, aan dieren of aan voertuigen, en dat verzoeksters zich in zoverre niet van andere hobbypluimveehouders onderscheiden.
Derhalve kunnen, aldus verweerder, zowel vanuit levende dieren als vanuit de nog aanwezige mest op besmette bedrijven nog steeds nieuwe besmettingen ontstaan. Volgens verweerder rechtvaardigen beide factoren dan ook ieder op zichzelf al om ook thans het ruimen van al het pluimvee in de Gelderse Vallei, waaronder dat van verzoeksters, door te zetten. Aangezien het terrein van de inrichting waar de dienstwoningen van verzoeksters zijn gelegen regelmatig door bezoekers wordt bezocht en verzoeksters mogelijk ook met hen contact heeft, alsmede gelet op de omstandigheid dat het aviaire influenzavirus zich gemakkelijk verspreid, betreft dit bij uitstek een locatie waar pluimvee dient te worden geruimd, aldus verweerder. De door verzoeksters ter sprake gebrachte versoepelingen in het vervoersbeperkingengebied Gelderse Vallei hebben uitsluitend plaatsgevonden in het toezichtgebied, in gevallen waarin dit uit veterinair oogpunt verantwoord en noodzakelijk was.
Gezien Beschikking 2003/357/EG van de Europese Commissie van 16 mei 2003, waarbij de geldigheidsduur van de maatregel tot het ruimen al het pluimvee in - onder meer - de Gelderse Vallei is verlengd, is Nederland nog steeds verplicht om alle pluimvee in dit gebied, waaronder dat van verzoeksters, preventief te ruimen, en om de preventieve ruimingen zo spoedig mogelijk te voltooien.
Ingevolge richtlijn 92/40/EEG dient bij het vaststellen van de grenzen van beschermingsgebieden zoveel mogelijk te worden aangesloten bij natuurlijke grenzen. Het moet dan ten minste gaan om provinciale wegen, zoals F. Zowel uit veterinair oogpunt, als vanuit het oogpunt van controleerbaarheid, handhaafbaarheid en, voor de mensen in het gebied, inzichtelijkheid, is het noodzakelijk dat bij dergelijke natuurlijke grenzen wordt aangesloten. Verder zou, indien de redenering van verzoeksters in dezen worden gevolgd, voor het gehele beschermingsgebied moeten worden nagegaan of wellicht dichter bij de drie kilometer moet worden uitgekomen. De grenzen die hiermee zouden worden verkregen, bestaande uit kleine weggetjes en fietspaden, zijn niet controleerbaar en handhaafbaar, aldus verweerder.
Gelet op het tijdsverloop tussen het geïnfecteerd raken en de serologische reactie daarvan, garandeert een negatieve testuitslag van kippenbloed niet dat de desbetreffende dieren niet besmet zijn geraakt, nog daargelaten dat ook ná bloedafname nog besmetting daarvan zou kunnen plaatsvinden. Indien het ruimen afhankelijk zou worden gesteld van de uitslagen van bloedtesten, zou dat bovendien een enorme precedentwerking hebben. Afgezien van de kosten hiervan, zou het ook praktisch gezien volstrekt onuitvoerbaar zijn om deze procedure te volgen, nu op duizenden adressen nog hobbypluimvee moet worden geruimd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge het bepaalde bij artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
5.2 Gelet op hetgeen partijen over en weer hebben gesteld overweegt de voorzieningenrechter in de eerste plaats als volgt.
Naar voorlopig oordeel dienen de in rubriek 1 vermelde, aan verweerder gerichte brieven van verzoeksters van 1, respectievelijk 6 mei 2003, te worden aangemerkt als verzoeken om per omgaande te besluiten niet tot doding van hun, bij wijze van hobby gehouden, pluimvee over te gaan. Het in de brief van verzoekster sub 2 vervatte voorstel om haar pluimvee te laten vaccineren, dient, naar voorlopig oordeel, te worden aangemerkt als een verzoek om per omgaande te besluiten ontheffing te verlenen van het verbod tot vaccinatie van dit pluimvee.
Op 6, respectievelijk 13 mei 2003 hebben verzoeksters bij de voorzieningenrechter van het College verzoeken om voorlopige voorziening gedaan, ertoe strekkende hun pluimvee niet door verweerder te laten doden, dan wel, voor verzoekster sub 2, om ontheffing te verlenen van het van toepassing zijnde vaccinatieverbod. Naar voorlopig oordeel kunnen de desbetreffende brieven tevens worden aangemerkt als bezwaarschriften, gericht tegen het niet nemen van de gevraagde besluiten op hun verzoeken van 1, respectievelijk 6 mei 2003.
Nu vaststaat dat verweerder op het moment dat deze bezwaarschriften werden ingediend nog niet op hun verzoeken van 1, respectievelijk 6 mei 2003 had beslist, was op dat moment reeds, naar voorlopig oordeel, sprake van het niet tijdig nemen van besluiten op deze verzoeken. De periode gelegen tussen het moment van het indienen van deze verzoeken en het moment van het indienen van deze bezwaarschriften is weliswaar kort, maar mede gelet op de omstandigheid dat verweerder ter zitting heeft verklaard dat de besluiten tot ruiming van het pluimvee van verzoeksters reeds zijn genomen en spoedig aan verzoeksters zullen worden uitgereikt - daarmee impliciet aangevend dat ook het verzoek om ontheffing van het vaccinatieverbod van verzoekster sub 2 is afgewezen -, is er geen, althans, onvoldoende reden om hier anders over te oordelen.
De voorzieningenrechter acht tevens, gelet op de bijzondere omstandigheden waardoor dit geval wordt gekenmerkt, termen aanwezig om de op 6, respectievelijk 13 mei 2003 vigerende fictieve besluiten te duiden als fictieve weigeringen om de door verzoeksters bij verweerder ingediende verzoeken in te willigen.
5.3 Naar aanleiding van hetgeen partijen met betrekking tot het materiële geschil over en weer naar voren hebben gebracht, overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Tussen partijen is niet in geschil dat het pluimvee van verzoeksters gevoelig is voor besmetting met het aviaire influenzavirus.
Nu verweerder het pluimvee van verzoeksters zo spoedig mogelijk wenst te doden, acht de voorzieningenrechter het belang van verzoeksters bij het treffen van de gevraagde voorlopige voorzieningen spoedeisend.
De voorzieningenrechter benadrukt dat de taken en bevoegdheden van de bestuursrechter, oordelend op een verzoek om voorlopige voorziening, beperkt zijn. Bij de toetsing van besluiten als hier aan de orde gaat het niet primair om de vraag of verweerder wellicht andere beslissingen zou kunnen nemen, doch vooral of bij de uitoefening van bevoegdheden verweerder is gebleven binnen het daarvoor bestemde normatieve kader en of zijn beslissingen een juiste feitelijke grondslag hebben.
De ingrijpende gevolgen van de uitbraak van aviaire influenza in Nederland plaatsen verweerder voor vergaande beleidsbeslissingen bij de bestrijding daarvan, waarbij verschillende belangenafwegingen een rol spelen. Het is mogelijk dat van de door verweerder gemaakte beleidskeuzen, reeds omdat het keuzen zijn, gesteld kan worden dat zij ook anders hadden kunnen uitvallen. Waar het bij de toetsing van verweerders beleid door de voorzieningenrechter echter in een geding als hier aan de orde om gaat, is de vraag of zij naar voorlopig oordeel rechtens anders hadden moeten uitvallen. Voor dat laatste oordeel is slechts plaats als gezegd moet worden dat een door verweerder gemaakte keuze kennelijk onredelijk is. Daarbij dient bovendien in ogenschouw te worden genomen dat verweerder zich over dit onderwerp regelmatig verstaat met de Tweede Kamer der Staten-Generaal en over de hoofdlijnen van zijn beleid politieke verantwoording aflegt. Het is primair de taak van de volksvertegenwoordiging om verweerders algemene beleid te toetsen. Daar, waar die toetsing van verweerders beleid in de politieke gremia thuishoort en heeft plaatsgevonden, past de voorzieningenrechter in een voorlopige voorziening procedure terughoudendheid bij zijn beoordeling daarvan.
De voorzieningenrechter stelt voorts voorop dat niet alleen bij de beoordeling van de verzoeken om het hobbypluimvee van verzoeksters niet te doden, maar ook bij de beoordeling van het verzoek om ontheffing van het ten aanzien van aviaire influenza geldende vaccinatieverbod, een inschatting kan moeten worden gemaakt van de veterinaire risico's daarvan. Het inschatten van de hier aan de orde zijnde veterinaire risico's behoort in de eerste plaats tot de bevoegdheid van verweerder. Het is niet aan het College, laat staan aan de voorzieningenrechter in een voorlopige voorziening procedure, een zodanige inschatting in zichzelf na te wegen. Voor de voorzieningenrechter komt het treffen van een voorlopige voorziening in dit opzicht eerst binnen handbereik wanneer het door verweerder gegeven exposé over de veterinaire risico's zo evident en overtuigend door de verzoekende partijen op losse schroeven wordt gezet, dat dit exposé niet langer als basis kan dienen voor de hiervoor geduide fictieve besluiten.
Geplaatst tegen deze achtergrond overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
5.3.1 In de eerste plaats is in geschil verweerders (fictieve) weigering het pluimvee van verzoeksters niet te doden. Partijen verschillen in dat verband van mening over - onder meer - de vraag of verweerder voldoende argumenten ten dienste staan om zijn (fictieve) besluiten tot verdachtverklaring en ruiming van dit hobbypluimvee te rechtvaardigen. De voorzieningenrechter overweegt dienaangaande als volgt.
Op grond van artikel 1 van Pro Beschikking 2003/357/EG is de Lid-Staat Nederland ook ten tijde hier van belang nog verplicht om al het pluimvee in de in deze bepaling nader omschreven gebieden te laten doden, waarbij, gelet op de tot Nederland en België gerichte Beschikking 2003/291/EG van de Commissie van 25 april 2003 houdende vaststelling van voorschriften voor de preventie van aviaire influenza bij gevoelige vogels in dierentuinen in België en Nederland (Pb 2003, L105, p. 34), kennelijk is beoogd een uitzondering te maken voor in dierentuinen aanwezige vogels die gevoelige zijn voor aviaire influenza en niet bestemd zijn voor de productie van dierlijke producten. Nu vast staat dat de verblijfplaats van het pluimvee van verzoeksters is gelegen in de in artikel 1 van Pro Beschikking 2003/357/EG bedoelde gebieden, komt de voorzieningenrechter, uitgaande van het bepaalde bij die Beschikking, tot de, voorlopige, conclusie dat verweerder op basis van dat artikel gehouden was het pluimvee van verzoeksters te laten doden.
Naar voorlopig oordeel was verweerder op basis van de toepasselijke nationale regelgeving inzake dierziektebestrijding ook bevoegd tot het treffen van deze - onmiskenbaar rigoureuze - maatregel. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat, zoals reeds is overwogen in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 april 2003, nr. AWB 03/413, de Gwd de bevoegde autoriteiten een ruime discretionaire bevoegdheid laat bij de vaststelling welke maatregelen passend zijn te achten ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte, als hier aan de orde.
In dit verband is voorts van belang dat, naar voorlopig oordeel, niet valt in te zien dat verweerder het hobbypluimvee van verzoeksters niet als verdacht van besmetting met aviaire influenza heeft kunnen aanmerken. Gezien het thans nog aanwezige (hobby)pluimvee in de Gelderse Vallei, de mogelijk sluimerende, (nog) niet ontdekte besmettingsgevallen in dit gebied, die ook na verloop van tijd nog potentiële besmettingsbronnen voor het aanwezige pluimvee vormen, de grote hoeveelheden kippenmest op besmette bedrijven in de Gelderse Vallei, van waaruit gedurende langere tijd besmetting kan plaatsvinden, alsmede gelet op de verblijfplaats van het hobbypluimvee van verzoeksters in een beschermingsgebied, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van richtlijn 92/40/EEG, heeft verweerder in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat dit pluimvee in de gelegenheid is geweest met het aviaire influenzavirus te zijn besmet. Daarmee is voldaan aan het in artikel 2, onderdeel c, van het Besluit verdachte dieren neergelegde criterium voor verdachtverklaring van dit pluimvee. Eventuele negatieve testuitslagen van bloed dat van dit pluimvee is afgenomen, doen hier niet aan af. Immers, anders dan verzoekster sub 1 kennelijk meent, is aan voormeld criterium niet pas voldaan, indien verweerder aantoont dat haar pluimvee daadwerkelijk drager is van het aviaire influenzavirus.
Verzoeksters hebben voorshands onvoldoende aannemelijk gemaakt dat in hun specifieke geval sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan hun hobbypluimvee, ondanks het vorenoverwogene, niet als verdacht van besmetting met aviaire influenza zou kunnen worden aangemerkt. In de door verzoeksters gestelde omstandigheden, die met name zien op de ligging van hun woningen en het opgehokt zijn van hun pluimvee, is, naar voorlopig oordeel, onvoldoende grond gelegen voor de gevolgtrekking dat het hobbypluimvee van verzoeksters niet een risicofactor zou vormen bij de bestrijding van het aviaire influenzavirus. Niet met vrucht kan worden gezegd dat de veterinaire risico's van het in leven laten van dit pluimvee slechts zo theoretisch zouden zijn dat deze risico's door verweerder als verwaarloosbaar bij de bestrijding van het virus zouden moeten worden genegeerd. Hierbij dient bovendien in aanmerking te worden genomen dat, naar ter zitting is gebleken, het pluimvee van verzoeksters zich bevindt op het terrein van een psychiatrische inrichting met 500 patiënten, waar bezoekers uit alle windstreken op bezoek komen, met alle veterinaire risico's van dien.
Nu verweerder bevoegd, en gelet op de hiervoor genoemde Beschikking van de Commissie ook verplicht was in het onderhavige geval te besluiten tot doding van het pluimvee van verzoeksters, is de (fictieve) weigering om dit pluimvee niet te doden niet zozeer kennelijk onredelijk te achten dat ingrijpen door de voorzieningenrechter gerechtvaardigd is. Zodanige onredelijkheid spruit, naar voorlopig oordeel, evenmin voort uit een onredelijke vaststelling van de grenzen van het onderhavige beschermingsgebied. Immers, naar ter zitting is gebleken, sluit verweerder bij het vaststellen van deze grenzen, conform richtlijn 92/40/EEG, zoveel mogelijk aan bij geografisch bepaalde, natuurlijke grenzen. Naar voorlopig oordeel valt niet in te zien dat verweerder, mede vanuit het oogpunt van controleerbaarheid, in redelijkheid niet F, zijnde een provinciale weg, als natuurlijke grens van het onderhavige beschermingsgebied heeft kunnen aanmerken. Hetgeen verzoeksters in dit verband naar voren hebben gebracht, leidt niet tot een ander, voorlopig, oordeel, zulks te minder nu is gebleken dat, zoals hiervoor reeds is overwogen, het pluimvee van verzoeksters zich bevindt op het terrein van een psychiatrische inrichting met 500 patiënten, waar bezoekers uit alle windstreken op bezoek komen. Het enkele feit dat het pluimvee aan de overkant van de Utrechtseweg niet behoeft te worden gedood, brengt niet met zich dat verweerder deze weg niet heeft mogen aanmerken als (natuurlijke) grens van het onderhavige beschermingsgebied. Aan het vaststellen van grenzen is immers eigen dat sommigen zich aan deze en anderen aan gene zijde van die grens bevinden, met alle gevolgen van dien.
5.3.2 Vervolgens is aan de orde verweerders (fictieve) weigering om verzoekster sub 2 ontheffing te verlenen van het verbod tot vaccinatie tegen aviaire influenza. Hetgeen de voorzieningenrechter op dit punt heeft overwogen in zijn - bij partijen bekende - uitspraak van 7 mei 2003, nr. AWB 03/510, geldt, mutatis mutandis, thans nog onverkort. De desbetreffende overwegingen van deze uitspraak luiden als volgt:
" Reeds gelet op de op Nederland rustende verplichting om al het pluimvee in de in artikel 3 van Pro Beschikking 2003/290/EG aangegeven gebieden te doden, verzoekers pluimvee hieronder begrepen, en de benodigde tijd alvorens inenting een al dan niet gedeeltelijke bescherming tegen het virus biedt, bestaat er, naar voorlopig oordeel, in wezen geen ruimte voor het verlenen van een ontheffing als hiervoor bedoeld.
Voor het geval zou moeten worden aangenomen dat deze ruimte er wel is, geldt voorts nog dat, naar voorlopig oordeel, niet met vrucht kan worden betoogd dat verweerder verlening van de gevraagde ontheffing aan verzoeker niet heeft kunnen weigeren. Aan verzoeker kan weliswaar worden toegegeven dat met betrekking tot aviaire influenza geen algemeen communautair vaccinatieverbod geldt, zoals dat in 2001 ten aanzien van mond- en klauwzeer wel het geval was, doch vaccinatie tegen aviaire influenza kan op grond van de toepasselijke richtlijn 92/40/EEG enkel plaatsvinden in de gevallen genoemd in artikel 16 van Pro deze richtlijn.
De voorzieningenrechter stelt in dit verband voorshands vast dat de Commissie tot op heden geen initiatieven heeft ontplooid om in samenwerking met Lid-Staat Nederland over te gaan tot vaccinatie ter aanvulling van de bij het uitbreken van aviaire influenza getroffen maatregelen. Reeds om die reden heeft verweerder van aanvullende vaccinatie van verzoekers pluimvee kunnen afzien.
Voorts heeft verweerder, namens Lid-Staat Nederland, ervan afgezien gebruik te maken van de in voormeld artikel 16 geboden Pro mogelijkheid van noodvaccinatie rond een besmettingshaard. Naar voorlopig oordeel kan niet worden gezegd dat het door verweerder gegeven exposé over de veterinaire risico's van (nood)vaccinatie evident en overtuigend door de verzoekende partij op losse schroeven is gezet. Integendeel: gelet op de verklaringen die deskundigen van beide partijen hebben afgelegd, moet als vaststaand worden aangenomen dat met (nood)vaccinatie - ook indien dit alleen bij hobbypluimvee zou geschieden - risico's blijven bestaan op verspreiding van het virus, ook via dit hobbypluimvee. Daarnaast ziet de voorzieningenrechter, voorshands, niet in dat verweerder niet ook om andere redenen, waarvan met name de door hem ter zitting aangevoerde maatschappelijk-economische redenen, van (nood)vaccinatie zou mogen afzien.
Verweerders beleid om slechts dierentuinen en bepaalde dieren uit te zonderen van het vaccinatieverbod, en niet alle hobbymatig gehouden dieren, acht de voorzieningenrechter voorshands niet kennelijk onredelijk. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat, gelet op hetgeen ter zitting is opgemerkt over de dieren die van het vaccinatieverbod zijn uitgezonderd, moet worden aangenomen dat het hier een beperkte groep dieren betreft, waarvan de meesten voorkomen op internationale lijsten van beschermde vogels. Bovendien gaat het, naar verweerder ter zitting onweersproken heeft gesteld, om een geclausuleerde uitzondering, in die zin dat indien de uitgezonderde vogels ziekteverschijnselen vertonen, ook tot doding daarvan zal worden overgegaan. Met betrekking tot het vogelopvangcentrum te Someren heeft verweerder onweersproken gesteld dat dit centrum de status van dierentuin heeft en dus valt onder het voor dierentuinen geldende regime."
5.4 Dit alles leidt tot de slotsom dat de verzoeken om voorlopige voorziening niet voor toewijzing in aanmerking komen.
De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af en heft de telefonisch uitgesproken schorsingen op.
Aldus gewezen door mr. R.R. Winter in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2003.
w.g. R.R. Winter w.g. W.F. Claessens