Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/102 23 mei 2003
29010 Wet op de kansspelen
Aanwezigheidsvergunning
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. "B", te X, appellant,
gemachtigden: mr. J.H.M. Klarenbeek-Heijster en mr. J.L. Vissers, advocaten te
's-Hertogenbosch,
tegen
de burgmeester van Arnhem, verweerder,
gemachtigde: mr. E.E.H. van Noordenburg, werkzaam bij de gemeente Arnhem.
1. De procedure
Op 13 januari 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 december 2002. Bij dit besluit is een beslissing genomen op het bezwaar van appellant tegen een weigering hem een vergunning te verlenen voor het aanwezig hebben van kansspelautomaten.
Op 14 februari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 4 april 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Partijen hebben zich hierbij laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de kansspelen (hierna ook: de Wet) luidt sinds 1 november 2000, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 30
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
d. hoogdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend:
1°. waar het café en het restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en
2°. waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
e. laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld is in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is, of een inrichting waarin horeca-activiteiten worden verricht en waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca.
(…)
Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben
(…)
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;
(…).
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een laagdrempelige inrichting;
b. in een hoogdrempelige inrichting;
c. (…).
2. Bij gemeentelijke verordening wordt het aantal speelautomaten vastgesteld waarvoor per inrichting, als bedoeld in het eerste lid, vergunning wordt verleend, met dien verstande dat:
a. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder a, geen vergunning kan worden verleend voor kansspelautomaten;
b. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder b, het aantal kansspelautomaten waarvoor vergunning kan worden verleend, op twee wordt bepaald.
3. (…)
4. Indien zich binnen een laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet bevindt, waarin rechtmatig alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt, dan wordt deze lokaliteit als hoogdrempelige inrichting aangemerkt voor de toepassing van deze titel, indien:
a. voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 30, onder d, en
b. de overige ruimten in die inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze lokaliteit te betreden.
5. (…)."
Artikel 1 van Pro de Drank- en Horecawet (hierna ook: de DHW) luidt sinds 1 november 2000, voorzover hier van belang, als volgt:
"1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
(…)
- horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;
- horecalokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte;
(…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een horeca-inrichting onder de naam "B", gelegen aan het C, te Y (hierna: B).
De begane grond van de inrichting bestaat uit een zaalruimte met pooltafels en een bar, alsmede toiletten.
Via een trapportaal bereikt het publiek op de eerste verdieping een halletje, waarop twee zelfsluitende deuren uitkomen. De ene deur geeft toegang tot een zaalruimte met pooltafels; de andere deur geeft toegang tot een cafégedeelte (hierna: het café). Het café bevat een bar/counter, tafels, krukken en stoelen en een pooltafel. Het café verschaft toegang tot de op de eerste verdieping gelegen toiletten. Café en zaalruimte worden gescheiden door een afscheiding die tot circa tweederde van de hoogte van de af te scheiden ruimte reikt. De benedenhelft van de afscheiding is van hout, de (grotere) bovenhelft van doorzichtig rookglas.
De tweede verdieping van de inrichting bestaat uit een zaalruimte met snookertafels.
- Bij formulier, gedateerd 25 januari 2002, heeft appellant vergunning gevraagd voor het aanwezig hebben van twee kansspelautomaten in de door hem geëxploiteerde inrichting, met de bedoeling deze in het café te plaatsen.
- De districtschef Arnhem/Veluwezoom van de politie Gelderland-Midden heeft op 14 februari 2002 aan verweerder geadviseerd de vergunning te weigeren.
- Bij brief van 5 april 2002 heeft verweerder appellant bericht voornemens te zijn de aanvraag af te wijzen.
- Bij brief van 22 april 2002 heeft appellant een zienswijze naar aanleiding van dit voornemen ingediend bij verweerder.
- Bij besluit van 22 mei 2002 heeft verweerder de aanvraag afgewezen.
- Bij brief van 28 juni 2002 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 22 mei 2002.
- Op 20 september 2002 heeft appellant zijn bezwaar mondeling toegelicht ten overstaan van de Commissie voor de beroep- en bezwaarschriften van de gemeente Arnhem (hierna: de commissie).
- Op 21 oktober 2002 heeft de commissie verweerder geadviseerd het bezwaar, onder verbetering van de grondslag ervan, ongegrond te verklaren. Het advies vermeldt onder meer:
" Bezwaarde heeft nog aangevoerd dat hij op grond van uitlatingen van ambtenaren erop mocht vertrouwen dat het café(gedeelte) van zijn inrichting als hoogdrempelig zou worden aangemerkt. De commissie constateert dat verweerder deze uitlatingen ontkent in die zin dat verweerder daaraan het door hem beweerde vertrouwen niet mocht en kon ontlenen. Hierbij neemt de commissie in aanmerking dat, zoals ter zitting bezwaarde heeft verklaard, hij van de ambtenaar die namens verweerder sprak (de heer F) onmiskenbaar te horen heeft gekregen dat de door bezwaarde gewenste afscheiding niet mogelijk was en dat deze ondoorzichtig (in baksteen) moest worden uitge- voerd. Na overleg met andere ambtenaren heeft bezwaarde echter uiteindelijk geen contact meer opgenomen met de ambtenaar die bij de voorbereiding van de besluitvorming van verweerder, waarvan bezwaarde op de hoogte was, betrokken was. Mitsdien is de commissie van oordeel dat bezwaarde zich onder deze omstandigheden niet kan beroepen op het vertrouwensbeginsel."
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar overeenkomstig het advies van de commissie ongegrond verklaard, omdat het café(gedeelte) op de eerste verdieping van de horeca-inrichting B niet kan worden aangemerkt als een horecalokaliteit in de zin van artikel 30c, vierde lid, van de Wet op de kansspelen. Hiertoe wordt overwogen:
" Centraal hierbij staat de vraag of dit gedeelte een van een afsluitbare toegang voorziene besloten ruimte vormt, onderdeel uitmakend van de inrichting, waar het horecabedrijf wordt uitgeoefend en in ieder geval is bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse.
B is een horeca-inrichting bestaande uit twee verdiepingen bestemd voor het beoefenen van de snookersport. Het café(gedeelte) bevindt zich op de eerste verdieping. Dit gedeelte is afgescheiden van het snookergedeelte door een afscheiding van plusminus 2 meter hoog bestaande uit een houten opbouw van ongeveer 1 meter met daarop glazen panelen (rookglas). Boven deze panelen is de afscheiding open tot aan het plafond. Tussen het cafégedeelte en het snookergedeelte bevindt zich een deur. Deze deur kan worden aangemerkt als een afsluitbare toegang. Echter het café(gedeelte) kan niet worden beschouwd als een besloten ruimte. Dit valt af te leiden uit overgelegde foto's waaruit blijkt dat de gehele eerste verdieping, zowel het café(gedeelte) als het snookergedeelte, visueel de indruk geeft van één ruimte ten gevolge van de doorzichtige glazen panelen en de open ruimte boven die panelen. Voorts bevindt zich in het café(gedeelte) een snookertafel die bij bezoekers de indruk wekt dat deze tafel onderdeel uitmaakt van het snookercentrum en dat daarop gelijk als op alle andere tafels in de inrichting kan worden gespeeld. Tot slot bevinden zich de toiletten op de eerste verdieping in het café(gedeelte). Bezoekers van het snookergedeelte op de eerste verdieping zullen zich in de regel, via het café(gedeelte), naar deze toiletten begeven."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, samenvattend weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Het hoogdrempelige cafégedeelte van de inrichting staat niet rechtsreeks in verbinding met de laagdrempelige zaalruimte en is aan te merken als besloten ruimte. Het feit dat de hoog- en laagdrempelige ruimten gescheiden worden door een houten afscheiding met glazen panelen, doet aan deze beslotenheid niet af. De "visuele indruk van één ruimte" is geen criterium waar de wetgever betekenis aan toekent, nog daargelaten dat van een dergelijke indruk geen sprake is.
De aanwezigheid van één pooltafel in het café doet aan de hoogdrempeligheid van dit gedeelte niet af.
Om de toeloop in het café tegen te gaan, bestellen de poolspelers telefonisch hun drankjes, die vervolgens in de zaalruimte worden geserveerd.
Poolspelers die het toilet bezoeken dat via het café is te bereiken vormen geen zelfstandige stroom van bezoekers van het café. Bovendien kunnen de poolspelers van de eerste verdieping gebruik maken van de toiletten op de begane grond.
Met de gerealiseerde afscheiding wordt voldaan aan de bedoeling van de wetgever, te weten het voorkomen dat jongeren terloops in aanraking komen met kansspelautomaten. Voor ongeveer 80 inrichtingen die op eenzelfde wijze zijn verbouwd, is wel een aanwezigheidsvergunning voor kansspelautomaten verleend.
Bij monde van ambtenaren van de gemeente Arnhem is bij appellant het vertrouwen gewekt dat het café als hoogdrempelig dient te worden aangemerkt. Afgaande op bedoelde mededelingen heeft appellant de huidige besloten ruimte gecreëerd.
5. De beoordeling van het geschil
In geschil is of appellant in aanmerking komt voor een aanwezigheidsvergunning met toepassing van artikel 30c, vierde lid, van de Wet. Voor toepassing van deze bepaling is vereist dat binnen de inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, DHW valt te onderscheiden die - kort gezegd - hoogdrempelig is. Een horecalokaliteit in de zin van deze wetsbepaling is - ingevolge dezelfde bepaling - een lokaliteit die aan bepaalde vereisten voldoet. Appellant merkt het op de eerste verdieping van zijn inrichting gelegen café als zodanige lokaliteit aan. Verweerder doet dit niet, omdat het café ten opzichte van de zaalruimte met pooltafels op dezelfde verdieping niet als "besloten ruimte" valt aan te merken, hetgeen wel het geval zou moeten zijn om van een lokaliteit in de zin van artikel 1, eerste lid, DHW te kunnen spreken.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht op grond van de feitelijke situatie geoordeeld dat het café geen ruimte is die als besloten ten opzichte van de aangrenzende zaalruimte met pooltafels is te beschouwen. Hiertoe acht het College allereerst van belang, dat de bezoekers van de zaalruimte voor hun consumpties zijn aangewezen op het café. Voorts is van belang dat de toiletten op de eerste verdieping voor deze bezoekers uitsluitend zijn te bereiken door eerst het café te betreden. Tenslotte is een visuele afscheiding tussen café en zaalgedeelte nauwelijks aanwezig; blijkens de tot de gedingstukken behorende foto's bestaat er vanuit de poolruimte vrij zicht op het gehele café.
Dat de poolspelers, naar appellant ter zitting heeft verklaard, in de regel hun drankjes bij het café plegen te bestellen via in de zaalruimte aanwezige telefoons, maakt het voorgaande niet anders. Deze omstandigheid is veeleer een indicatie dat de zaalruimte, waarin het cafépersoneel de drankjes serveert, in de praktijk functioneert als onderdeel van het café zelf.
Dat de bezoekers van de zaalruimte ook gebruik kunnen maken van het toilet op de begane grond, leidt het College evenmin tot een ander oordeel. Deze mogelijkheid neemt immers niet weg, dat deze bezoekers ervoor kunnen kiezen gebruik te maken van de toiletten die via het café zijn te bereiken. Nu deze toiletvoorziening op dezelfde verdieping is gelegen, kan niet worden volgehouden dat een dergelijke keuze niet voor de hand liggend zou zijn.
De stelling van appellant dat ongeveer 80 inrichtingen die op dezelfde wijze zijn verbouwd wél over een vergunning als verlangd beschikken, kan appellant niet baten. Nog daargelaten dat de juistheid van deze stelling niet is gebleken, is in bedoelde gevallen de vergunning niet verleend door verweerder. Verweerder kan op grond van het gelijkheidsbeginsel niet gehouden worden geacht een met de wet strijdige benadering door andere bestuursorganen na te volgen.
Ter zitting is tenslotte niet komen vast te staan, dat zijdens verweerder bij appellant een rechtens te honoreren vertrouwen zou zijn gewekt, dat hij na het realiseren van de bouwkundige aanpassingen die hebben geresulteerd in de huidige feitelijke situatie de verlangde vergunning zou verkrijgen. In het bijzonder is niet gebleken dat aan appellant ondubbelzinnig toezeggingen in bedoelde zin zijn gedaan door een medewerker van verweerders gemeente die belast was met taken ter uitvoering van de Wet op de kansspelen.
Op grond van het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2003.
w.g. C.J. Borman w.g. L. van Duuren