Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1793 24 juni 2003
11247 Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: W.J.M. Schutte, te Twello,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te Den Haag, verweerder,
gemachtigden: mr. J.C.M. Oudshoorn, J. Verheul-Verkaik en drs. A.G. Brouw, allen werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 31 oktober 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 september 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen een besluit op grond van artikel 86 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd), strekkende tot tegemoetkoming in door appellante geleden schade, onder gelijktijdige verlaging van het bedrag van die tegemoetkoming, gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
Op 9 december 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 28 april 2003 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 mei 2003, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 22 van de Gwd kunnen ter bestrijding van besmettelijke dierziekten maatregelen worden genomen, zoals onder meer:
- het doden van zieke en verdachte dieren (eerste lid, onderdeel f); en
- het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van producten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof (eerste lid, onderdeel g).
Voorts luidde artikel 86 van de Gwd ten tijde en voorzover hier van belang als volgt:
"1. Uit het Diergezondheidsfonds wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood;
b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt;
c. maatregelen krachtens het bepaalde in artikel 22, tweede lid, onderdeel f en g, zijn toegepast.
2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt:
a. voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand,
b. (…)
c. voor produkten en voorwerpen: de waarde op het moment van de maatregel,
met dien verstande, dat het aldus bepaalde bedrag met bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen percentages kan worden verlaagd. Deze percentages verschillen naar gelang aan de in de laatste zinsnede bedoelde maatregel gestelde eisen ter zake van de inrichting van het bedrijf is voldaan en door de eigenaar in die maatregel bedoelde maatregelen zijn genomen om de gezondheid van de dieren op het bedrijf te waarborgen.
(…)"
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit verdachte dieren worden dieren als verdachte dieren aangemerkt, indien de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.
Het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten (hierna: Besluit) luidde, ten tijde en voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 1
In dit besluit wordt verstaan onder:
a. wet: Gezondheids- en welzijnswet voor dieren;
b. aangewezen dierziekte: krachtens artikel 15, eerste lid, van de wet aangewezen besmettelijke dierziekte;
c. maatregel: maatregel als bedoeld in artikel 22 van de wet;
d. tegemoetkoming: tegemoetkoming als bedoeld in artikel 86, eerste lid, van de wet.
Artikel 3
1. De in artikel 86, tweede lid, van de wet bedoelde percentages tot verlaging van de tegemoetkoming bedragen:
(…)
i. indien de eigenaar of onder diens verantwoordelijkheid werkzame personen het bepaalde bij of krachtens de artikelen 4 of 96 van de wet niet naleven, voorzover de bepaling betrekking heeft op de diersoort waarop de maatregel is toegepast: 15% bij één, twee, drie of vier gebeurtenissen of 35% bij vijf of meer gebeurtenissen;
j. in afwijking van onderdeel f, indien de eigenaar of onder diens verantwoordelijkheid werkzame personen het bepaalde in de Regeling inzake hygiënevoorschriften besmettelijke dierziekten 2000 niet naleven, 15% bij één, twee, drie of vier gebeurtenissen of 35% bij vijf of meer gebeurtenissen.
2. De verlaging wordt niet toegepast op de tegemoetkoming voorzover deze betrekking heeft op producten en voorwerpen.
3. Indien een tegemoetkoming die betrekking heeft op verschillende diersoorten wordt verlaagd op grond van het eerste lid, onderdelen f, g, h, i, onderscheidenlijk j, waarbij het verzuim geen betrekking heeft op alle diersoorten waarop de tegemoetkoming betrekking heeft, wordt de verlaging slechts toegepast op het deel van de tegemoetkoming voor de diersoort of diersoorten waarop het verzuim betrekking heeft.
4. Indien een tegemoetkoming meer dan één keer wordt verlaagd wegens een van de gronden, bedoeld in het eerste lid, worden de verlagingen bij elkaar opgeteld tot een maximum van 100% van de tegemoetkoming per diersoort.
(…)"
Bij de Regeling inzake hygiënevoorschriften besmettelijke dierziekten 2000 (Stcrt. 2000, 247; hierna: Regeling hygiënevoorschriften) was, ten tijde hier van belang, onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 5
1. Het is verboden een of meer varkens te ontvangen of te houden op een varkenshouderijbedrijf of slachtplaats met geringe capaciteit, tenzij op dat bedrijf of die plaats een voorziening voor de reiniging en ontsmetting van vervoermiddelen voor varkens aanwezig is die voldoet aan bijlage I, deel A, bij deze regeling.
2. Het is verboden een of meer varkens of vervoermiddelen voor varkens te vervoeren naar, dan wel een of meer varkens af te leveren, te ontvangen of te houden op een slachtplaats, niet zijnde een slachtplaats met geringe capaciteit, verzamelcentrum voor varkens of een andere, voor de reiniging en ontsmetting van vervoermiddelen bestemde of gebruikte plaats, tenzij die plaats beschikt over een reinigings- of ontsmettingsplaats voor vervoermiddelen die is geregistreerd overeenkomstig artikel 23, eerste lid.
(…)
Artikel 24
Het is verboden:
a. een of meer varkens te ontvangen op een varkenshouderijbedrijf;
b. een of meer varkens op een varkenshouderijbedrijf te houden, dan wel
c. een of meer varkens die zich op een varkenshouderijbedrijf bevinden, ten vervoer af te staan, tenzij
(…)
4° in het bedrijf de ruimten van gebouwen, voorzover in die ruimten een of meer varkens worden gehouden, door een slot afgesloten kunnen worden en bij afwezigheid van de houder afgesloten zijn;
(…)
15° de eigenaar of exploitant, dan wel diens vertegenwoordiger, van het bedrijf eenmaal per twaalf maanden door een geaccrediteerde keuringsinstantie overeenkomstig bijlage V een bedrijfsrapport laat opstellen waaruit blijkt in hoeverre op het bedrijf wordt voldaan aan de in deze regeling gestelde voorschriften en welke voorzieningen eventueel zouden moeten worden getroffen, indien het bedrijf niet of niet volledig aan die voorschriften voldoet en de eigenaar of exploitant, dan wel diens vertegenwoordiger, een exemplaar van dat bedrijfsrapport op het bedrijf bewaart."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In het voorjaar van 2001 had appellante evenhoevige dieren in eigendom die, voorzover hier van belang, waren gestald bij houder C te D (UBN-*) en bij houder E te F (UBN-*). Zowel de op het bedrijf van houder C aanwezige 273 varkens als de op het bedrijf van houder E aanwezige 43 runderen/kalveren en 27 varkens zijn in verband met een verdenking van besmetting met mond- en klauwzeer (hierna: mkz) geruimd.
- In een Rapport financiële tegemoetkoming aangewezen dierziekte van 11 mei 2001 (nr. 19715), opgemaakt naar aanleiding van een controle d.d. 10 mei 2001 bij houder E, heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) onder meer het volgende opgemerkt:
"Naar aanleiding van de (…) preventieve ruiming van de ingevolge artikel 15, eerste lid van de GWW aangewezen dierziekte Mond- en Klauwzeer heb wij, G en H, beide ambtenaar van de Algemene Inspectiedienst, (…), een onderzoek ingesteld naar de naleving van de voor het bedrijf geldende voorschriften, als bedoelt in het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten.
Hierbij hebben wij het volgende vastgesteld:
(…)
C: CONTROLE BEVINDINGEN (…)
Vraag Nr. Artikel & regeling Heeft de eigenaar of de onder diens
verantwoordelijkheid werkzame personen: antwoord
(…) (…) (…) (…)
22 17 GWW Gehandeld conform een bevel als bedoeld
in artikel 17 GWW? Neen
(…) (…) (…) (…)
28 96 GWW Voorgeschreven regels ten aanzien van
identificatie of registratie van dieren of dierlijke
producten nageleefd? Neen
D: TOELICHTING (…)
Bij Vraag Nr. Toelichting per vraag:
22 Op deze varkenshouderij is geen reinigings en ontsmettingsplaats van vervoermiddelen voor varkens aanwezig als bedoeld in bijlage 1 deel A van de Regeling inzake hygiene-voorschriften besmettelijke dierziekte.
De varkenshouder heeft geen opdracht gegeven voor het uitvoeren van een bedrijfsrapport (hygiene-check) uitgevoerd door een geaccrediteerde keuringsinstantie als bedoeld in artikel 24 lid 15 van de Regeling inzake hygiene-voorschriften besmettelijke dierziekte..
Opgemerkt moet worden dat alleen de reinigings en ontsmettingsplaats ontbrak op deze varkenshouderij, de andere toetsingsaspecten van de hygiene-check waren volgens de thans geldende eisen.
28 Op 15-02-2001 zijn door de varkenshouder 63 vleesvarkens na levering (mutatie) aan de slachterij niet gemeld als bedoeld in artikel 13 lid 1 van de Verordening I&R Varkens 1998. Volgens de varkenshouder is dit wel gemeld maar is er iets misgegaan met de verwerking van de melding.
"
Uit dit rapport komt naar voren dat met betrekking tot de dieren van appellante die gestald waren bij houder E bij een nadere controle op de naleving van een totaal van 28 omschreven groepen van (veterinaire) voorschriften twee gebeurtenissen in de zin van het Besluit geconstateerd zijn die wijzen op niet-naleving van bepaalde van die voorschriften.
- In een Rapport financiële tegemoetkoming aangewezen dierziekte van 21 mei 2001 (nr. 0227/01/091A), opgemaakt naar aanleiding van een controle d.d. 16 mei 2001 bij houder Jacobs, heeft de AID onder meer het volgende opgemerkt:
" Naar aanleiding van de (…) preventieve ruiming van de ingevolge artikel 15, eerste lid van de GWW aangewezen dierziekte Mond- en Klauwzeer heb ik, J, ambtenaar van de Algemene Inspectiedienst, (…), een onderzoek ingesteld naar de naleving van de voor het bedrijf geldende voorschriften, als bedoelt in het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten.
Hierbij heb ik het volgende vastgesteld:
(…)
C: CONTROLE BEVINDINGEN (…)
Vraag Nr. Artikel & regeling Heeft de eigenaar of de onder diens
verantwoordelijkheid werkzame personen: Antwoord
(…) (…) (…) (…)
22 17 GWW Gehandeld conform een bevel als bedoeld
in artikel 17 GWW? NEE
(…) (…) (…) (…)
D: TOELICHTING (…)
Bij Vraag Nr. Toelichting per vraag:
22 De heer C toonde mij te tijde van de ruiming een verharde R & O plaats met een onvlakke vloer met aan de voorzijde geen opstaande rand zodat het water in de grond of oppervlakte water terechtkomt als bedoeld in artikel 5, eerste lid, bijlage 1, deel van de Regeling Inzake Hygiënevoorschriften Besmettelijke Dierziekten.
Op de toegangsdeuren van de varkenshokken van de heer C zaten geen deugdelijke sloten als bedoeld in artikel 24 onderdeel a ten 4° van de Regeling Inzake Hygiënevoorschriften Besmettelijke Dierziekten.
"
Uit dit rapport komt naar voren dat met betrekking tot de dieren van appellante die gestald waren bij houder C, bij een nadere controle op de naleving van een totaal van 28 omschreven groepen van (veterinaire) voorschriften één gebeurtenis in de zin van het Besluit is geconstateerd die wijst op niet-naleving van één van die voorschriften.
- Bij besluit van 6 juli 2001 heeft verweerder appellante op grond van artikel 86 van de Gwd een tegemoetkoming in de schade toegekend. Het bedrag van de tegemoetkoming is onder toepassing van het Besluit verlaagd.
- Bij besluit van 21 februari 2002 heeft verweerder appellante een tegemoetkoming in de schade ten bedrage van f 1.942.651,21 toegekend, onder gelijktijdige intrekking van zijn besluit van 6 juli 2001 wat betreft de bij dat besluit vastgestelde hoogte van de tegemoetkoming.
Bij dit besluit is, voorzover hier van belang, met betrekking tot houder E het bedrag van de tegemoetkoming met toepassing van artikel 3, eerste lid, onderdelen i en j van het Besluit voor de categorie varkens met 30% verlaagd en is met betrekking tot houder C het bedrag van de tegemoetkoming met toepassing van artikel 3, eerste lid, onderdeel j, van het Besluit voor de categorie varkens met 15% verlaagd.
Voor de categorieën runderen en producten is geen verlaging toegepast.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 26 maart 2002 bezwaar gemaakt.
- Op 18 april 2002 is appellante naar aanleiding van zijn bezwaren door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren met betrekking tot houder C ten aanzien van het ontbreken van deugdelijke sloten en met betrekking tot houder E ten aanzien van het ontbreken van een R&O-plaats. De toegepaste verlaging op het bedrag van de tegemoetkoming voor de categorie varkens is ten aanzien van houder C gehandhaafd op 15% en is ten aanzien van houder E teruggebracht tot 15%.
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep het navolgende betoogd.
De door verweerder gehanteerde kortingensystematiek is onredelijk en grievend. Verweerder deelt die mening thans ook, want het Besluit wordt niet meer toegepast en zal in de nabije toekomst worden ingetrokken. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit had verweerder tegenover de Tweede Kamer het voornemen tot intrekking van het Besluit en voorstellen voor nieuwe regelgeving reeds kenbaar gemaakt. Bij het bestreden besluit had verweerder jegens appellante daarom op deze nieuwe voorstellen moeten anticiperen.
De verdachtverklaring van de evenhoevige dieren op het bedrijf van houder C is niet gestoeld op veterinaire overwegingen, doch is uitsluitend het gevolg geweest van het besluit van verweerder om de gehele regio 'Groot Oene' uit voorzorg preventief te ruimen. Voor de maatregel van preventieve ruiming kan appellante begrip opbrengen, maar aangezien de verdachtstatus van de evenhoevige dieren louter op bovenvermelde reden berust, had van het opleggen van een korting moeten worden afgezien.
Ten aanzien van houder C is de opgelegde korting van 15% wegens het ontbreken van sloten op de toegangsdeuren van de varkensstallen in bezwaar geheel gehandhaafd, terwijl het bezwaar ten aanzien van de ondeugdelijke wasplaats gegrond was verklaard. Het ontbreken van bedoelde sloten moet in de optiek van appellante als een futiliteit worden aangemerkt en verweerder heeft aangegeven dat op futiliteiten niet zou worden gekort. Appellante meent dat verweerder een gedetailleerde lijst dient te publiceren, waarin staat vermeld welke overtredingen als futiliteit zijn aangemerkt. Appellante meent dat is gehandeld in strijd met het verbod van willekeur.
Verweerder heeft op verschillende wijzen in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld. Zo zijn niet alle geruimde bedrijven gelijk behandeld met betrekking tot het opleggen van kortingen. Veehouders met een kleine veestapel zijn aanvankelijk buiten de kortingensystematiek gelaten. Nadien is het begrip 'hobbydierhouder' opgerekt tot houders die maximaal dertig schapen of geiten en maximaal drie varkens of runderen hebben. Hieruit blijkt dat verweerder het onderscheid tussen een 'klein' bedrijf / niet-ondernemer en een ondernemer willekeurig heeft bepaald.
Voorts heeft slechts LTO de gelegenheid gekregen ten behoeve van haar leden op het ministerie dossiers toe te lichten. Een dergelijke mogelijkheid is ten behoeve van andere ondernemingen niet gegeven.
De opgelegde korting heeft onevenredig zware financiële gevolgen voor de betrokken ondernemingen.
4. Het standpunt van verweerder
Ten algemene heeft verweerder het volgende naar voren gebracht:
Op grond van artikel 86, tweede lid, van de Gwd kan de tegemoetkoming in de schade die een eigenaar lijdt als dieren of producten in geval van een besmetting met een besmettelijke dierziekte of een vermoeden daarvan worden gedood of vernietigd, worden verlaagd met bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen percentages, die verschillen naarmate de inrichting van het bedrijf voldoet aan nader gestelde eisen en de eigenaar maatregelen heeft getroffen om de gezondheid van dieren op het bedrijf te waarborgen. De grondslag voor het toepassen van een korting bij het vergoeden van de schade door mkz is gelegen in het Besluit.
Het houden van vee brengt het bedrijfsrisico van ziekte met zich. De overheid komt de veehouder bij schade als gevolg van het uitbreken van een besmettelijke dierziekte in bepaalde mate tegemoet. Het risico verschuift echter met de in het Besluit gegeven kortingspercentages weer naar de veehouder op het moment dat de in het Besluit opgesomde veterinaire voorschriften niet zijn nageleefd. Dit is gerechtvaardigd omdat niet-naleving van die voorschriften ertoe kan leiden dat het risico van uitbreken of van - potentieel vermijdbare - verspreiding van de ziekte wordt vergroot, dan wel de opsporing en bestrijding ervan wordt bemoeilijkt. Of de begane overtredingen daadwerkelijk hebben bijgedragen aan de verspreiding van de besmettelijke dierziekte, is niet doorslaggevend voor de verwijtbaarheid van de overtreden regels. Het gaat erom dat het risico van verspreiding van de ziekte toeneemt, welk risico ingeval van een zeer besmettelijke dierziekte als mkz reëel is te achten.
Bij dierziektepreventie is het van belang dat instrumenten worden ingezet, die een direct beroep doen op de eigen verantwoordelijkheid van de veehouder om bij de bedrijfsvoering de risico's op besmetting zo klein mogelijk te houden en zo veel mogelijk bij te dragen aan de bestrijding van dierziekten. Het Besluit strekt daartoe. De gedachte achter het Besluit is dat juist de dreiging van een verlaging in de tegemoetkoming in de schade de betrokken ondernemers kan stimuleren hun bedrijfsvoering zo in te richten dat daarmee een verlaging wordt voorkomen. De betrokken ondernemers hebben derhalve zelf in de hand of het Besluit voor hen financiële effecten heeft.
De in het Besluit neergelegde kortingensystematiek is tot stand gekomen in overleg met de betrokken organisaties uit het bedrijfsleven en de Tweede Kamer. Na de varkenspestepidemie van 1997 heeft de Tweede Kamer aangedrongen op een aanscherping van het veterinaire beleid en op een heldere percentageberekening waarmee de individuele veehouder rekening kon houden.
In het Besluit is geregeld in welke gevallen een korting wordt toegepast en met welk percentage dit gebeurt. Verweerder beslist over de kortingen, maar de hoogte van de korting is sluitend vastgesteld door de Gwd en het Besluit. Indien het Besluit een korting van 15% voorschrijft voor een bepaalde overtreding, kan verweerder niet korten met een ander percentage. Verweerder heeft, gelet op artikel 86, tweede lid, van de Gwd, wel de bevoegdheid om van een korting af te zien. Verweerder dient ofwel te korten met het wettelijk voorgeschreven percentage ofwel helemaal niet te korten. Onder omstandigheden kan verweerder gehouden zijn om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om af te zien van het opleggen van een korting. Bijvoorbeeld indien het opleggen van een korting strijd met het evenredigheidsbeginsel zou opleveren.
Ten tijde van de mkz-epidemie in het voorjaar van 2001 heeft de AID in ongeveer 2.200 gevallen overtredingen van veterinaire bepalingen geconstateerd. Een zorgvuldige bestudering van de verschillende dossiers heeft ertoe geleid dat slechts in 240 gevallen daadwerkelijk een korting is toegepast. Telkenmale heeft verweerder bekeken of de overtreden regels gevolgen kunnen hebben voor de preventie dan wel effectieve bestrijding van de ziekte, ofwel dat er ten algemene zodanige veterinaire risico's zijn gelopen dat een korting gerechtvaardigd is.
Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat zogenaamde futiliteiten niet leiden tot het opleggen van een verlaging van de tegemoetkoming. Bij een futiliteit moet gedacht worden aan een verkeerde administratieve handeling die weinig om het lijf heeft. Indien sprake is van futiliteiten en daardoor ten algemene geen veterinaire risico's zijn gelopen, wordt afgezien van het toepassen van een korting. Als echter wel zodanige risico's zijn opgetreden, kan er geen sprake zijn van een futiliteit.
Indien sprake was van (-) het missen van één oormerk bij een dier, (-) fouten in, dan wel het geheel ontbreken van het bedrijfsregister op rundveehouderijen (runderen betreffen een controleerbare soort), terwijl het I&R-systeem op de daartoe voorgeschreven wijze was bijgehouden, (-) een I&R-melding die later dan de voorgeschreven termijn doch binnen zeven dagen na transport, geboorte of sterfte is gedaan, of (-) een eenmalig verzuim van de meldplicht, is geen verlaging toegepast. Verder is besloten om gevallen waarin het ging om minder dan vijf dieren met een totale waarde van niet meer dan f 1.000,-- niet te korten, met name omdat de administratieve kosten niet zouden opwegen tegen de hoogte van de kortingsbedragen.
Medio januari 2002 is het Besluit, met terugwerkende kracht tot 19 februari 2001, gewijzigd in verband met de omstandigheid dat een onverkorte toepassing kon leiden tot zeer hoge kortingen. Bij deze wijziging (-) zijn schotten geplaatst tussen de diersoorten, zodat tekortkomingen op een bedrijf ten aanzien van de ene diersoort niet leiden tot een korting op de tegemoetkoming van de andere diersoorten op het bedrijf, (-) zijn de verlagingen inzake overtredingen van I&R-voorschriften onder één noemer gebracht, waarbij in beginsel een korting van 15% (of 35% bij vijf of meer gebeurtenissen) is opgelegd, (-) zijn de verlagingen inzake overtredingen van de hygiënevoorschriften onder één noemer gebracht, waarbij eveneens in beginsel een korting van 15% (of 35% bij vijf of meer gebeurtenissen) is opgelegd, (-) is het begrip gebeurtenis ingevuld aan de hand van de tekst van de regel die is overtreden (voorbeelden van gebeurtenissen: een niet volledig bedrijfsregister, een niet (tijdig) gemeld transport, een niet (tijdig) gemelde geboorte of sterfte, een ongemerkt dier) en (-) wordt op de producten geen korting meer toegepast.
Deze bijstellingen van het kortingenregime hebben bij de meeste bedrijven gezorgd voor een verlaging van het toegepaste kortingspercentage. Verweerder heeft omtrent voornoemde ontwikkelingen continu afstemming gezocht met de Tweede Kamer. Verweerder heeft niet zonder meer een korting toegepast en er is terdege sprake van een zorgvuldige behandeling van elk afzonderlijk dossier.
Overwegingen van zowel juridische als veterinair/beleidsmatige aard hebben er toe geleid dat ook in de bezwaarfase kortingen geheel zijn vervallen of een lager kortingspercentage van toepassing is verklaard. Zo is, naast het reeds bestaande beleid, het ontbreken van een hygiënecheck of het niet inzenden van het mutatieformulier niet langer als kortingsgrond gehanteerd. Voorts is in bezwaar gebleken dat de bepaling wie in het kader van de
I&R-verplichtingen voor schapen en geiten als ondernemer dient te worden aangemerkt concreter diende te worden ingevuld, op grond waarvan een houder met niet meer dan dertig volwassen schapen of geiten én niet meer dan drie runderen of varkens wordt aangemerkt als niet-ondernemer (houders van schapen of geiten die geen ondernemer zijn, zijn niet I&R-plichtig voor de schapen en geiten; voor het enkele rund of varken dat naast de schapen of geiten wordt gehouden, dienen deze houders wel aan de voorschriften te voldoen). Uiteindelijk zijn in bezwaar in 90 van de 240 gevallen de opgelegde kortingen gehandhaafd. Het totale kortingenbedrag bedraagt ongeveer € 3.000.000,--.
Ten aanzien van het onderhavige geval heeft verweerder het volgende aangevoerd:
Verweerder bestrijdt de zienswijze van appellante dat - ook - hij van mening is dat de gehanteerde kortingensystematiek onredelijk is. De overwegingen om het kortingensysteem af te schaffen hangen samen met de omstandigheid dat door middel van een wijziging van de Wet economische delicten de strafmaat ten aanzien van overtredingen van voorschriften gericht op preventie en bestrijding van besmettelijke dierziekten in 2002, is verhoogd. De afschrikwekkende werking via het strafrecht is daarmee toegenomen, waardoor het belang van het kortingensysteem evenredig is afgenomen. De overwegingen om het kortingensysteem af te schaffen zien geenszins op veterinaire argumenten, maar zijn veeleer beleidsmatig van aard, zoals de te geringe preventieve werking, de te grote uitvoeringslasten, het in gevaar komen van de bereidheid bij veehouders om verschijnselen van dierziekten te melden en het gevaar van concurrentiedistorsies. Verweerder heeft ervoor gekozen dezelfde doelstellingen op een andere wijze te gaan realiseren.
Verweerder heeft geen willekeur betracht bij het aanmerken van overtredingen als futiliteit. De grondslag daarvoor is gelegen in de Gwd. Naleving van hygiënevoorschriften is van essentieel belang om de kans op insleep van besmettelijke dierziekten te voorkomen. Een bedrijf dient derhalve te beschikken over een daartoe voorgeschreven voorziening voor de reiniging en ontsmetting van vervoermiddelen voor varkens en over deugdelijke sloten op toegangsdeuren. Dit laatste om ervoor te zorgen dat personen geen toegang tot de varkensstal hebben wanneer de varkenshouder afwezig is.
Op het bedrijf van houder C was geen duidelijke erfafscheiding aangebracht en daarmee was aldus geen voorziening aanwezig waarmee het gehele bedrijf kon worden afgesloten. Indien dit wel het geval zou zijn geweest - quod non - dan had het ontbreken van sloten wellicht als futiliteit kunnen worden aangemerkt. Bij een hygiënecheck op 14 februari 2001 door het Controle Bureau Dierlijke Sector was het ontbreken van sloten overigens reeds geconstateerd, zodat appellante hiervan op de hoogte was en maatregelen had kunnen nemen.
Op het bedrijf van houder E was in het geheel geen R&O-plaats aanwezig.
In het onderhavige geval heeft appellante ten aanzien van houder C wegens het ontbreken van deugdelijke sloten artikel 24, aanhef en onder 4° van de Regeling hygiënevoorschriften niet nageleefd. Dit geldt als één gebeurtenis in de zin van het Besluit en appellante dient derhalve op grond van artikel 3, eerste lid, onderdeel j, van het Besluit een korting van 15% te worden opgelegd.
Ten aanzien van houder E heeft appellante vanwege de afwezigheid van een R&O-plaats artikel 5 van de Regeling hygiënevoorschriften niet nageleefd, hetgeen op grond van artikel 3, eerste lid, onderdeel i, van het Besluit eveneens leidt tot het opleggen van een korting van 15%.
Er is geen sprake van een generaal pardon voor niet-agrarische ondernemers en derhalve evenmin van rechtsongelijkheid. Gelet op de destijds vigerende regelgeving hebben schapen- en geitenhouders die hun dieren hobbymatig hielden geen overtredingen gepleegd.
Voorts houdt het niet toepassen van de kortingen op hobbydierhouders geen schending van het gelijkheidsbeginsel in. Appellante is een ondernemer die bij houder C 273 varkens en bij houder E 43 runderen en 27 varkens had gestald. Hobbydierhouders zijn geen ondernemer. Verweerder heeft geenszins de bedoeling gehad de definitie van hobbydierhouder te verruimen. Omdat het echter uiterst moeilijk was om eenduidig vast te stellen wie ondernemer is en wie niet, is besloten dat indien iemand meer dan dertig volwassen schapen of geiten óf meer dan drie varkens of runderen had, op voorhand als ondernemer werd aangemerkt.
De situatie van appellante is niet gelijk aan de door LTO aangedragen dossiers. In die gevallen kleefden uitsluitend gebreken aan het bedrijfsregister, terwijl aan de overige
I&R-voorschriften voor runderen was voldaan. Overigens heeft appellante haar standpunten op een hoorzitting naar voren kunnen brengen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In het kader van de bestrijding van besmettelijke dierziekten, in dit geval mkz, kan worden onderscheiden tussen zogeheten repressieve en preventieve ruiming. Het begrip repressieve ruiming wordt gebruikt voor de situatie dat de dieren op een bepaald bedrijf op last van verweerder zijn gedood omdat vóór het ruimen bij één of meerdere dieren op het bedrijf daadwerkelijk een besmetting met het mkz-virus was vastgesteld; In dat geval wordt ook wel gesproken van besmet geruimde bedrijven. Bij preventieve ruiming geldt dat door verweerder op grond van het Besluit verdachte dieren een besluit is genomen, inhoudende dat de dieren op een bedrijf als verdacht (van mkz) worden aangemerkt en deze dieren vervolgens ten behoeve van de bestrijding van deze dierziekte worden gedood, zonder dat op het desbetreffende bedrijf de dierziekte daadwerkelijk klinisch of via laboratoriumonderzoek is vastgesteld. Preventieve ruiming is dus een voorzorgsmaatregel, welke steunt op de algemeen omschreven bevoegdheid van verweerder om verdachte dieren te (laten) doden.
De dieren van appellante zijn preventief geruimd. Verweerder heeft, in de afhandeling van de mkz-zaken, voor de beantwoording van de vraag of daarbij een verlaging van de tegemoetkoming in de schade al dan niet moet worden opgelegd, het onderscheid tussen besmet geruimde bedrijven en preventief geruimde bedrijven geen rol laten spelen. Met betrekking tot de vraag of zulks terecht is nagelaten overweegt het College het volgende.
5.2 Allereerst dient eraan te worden herinnerd dat verweerder bij de afwikkeling van de schade als gevolg van de bestrijding van de varkenspestepidemie van enkele jaren geleden het kortingensysteem, voorzien in artikel 86, tweede lid, van de Gwd (hierna: de kortingsregeling) niet heeft toegepast in de gevallen waarin preventief was geruimd.
In zaken waarbij in beroep bij het College werd opgekomen tegen verlaging van de tegemoetkoming in de schade als gevolg van de bestrijding van de varkenspestepidemie, is het hiervoor bedoelde verschil in behandeling tussen repressief en preventief geruimde bedrijven met een beroep op het gelijkheidsbeginsel aan de orde gesteld door appellanten bij wie repressief ruiming van het vee had plaatsgevonden. Het College heeft in die zaken (zie onder meer no. AWB 98/140; AB 2000, 206; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer ZG1820) overwogen dat verweerders beleid bij de varkenspestepidemie om de kortingsregeling slechts toe te passen bij besmet geruimde bedrijven, de toetsing in rechte kan doorstaan. Daartoe is in die uitspraken onder meer overwogen dat de kortingsregeling is gebaseerd op een vorm van risicotoedeling tussen overheid en veehouderijbedrijven, waarbij de overheid de veehouder in bepaalde mate in de schade, ontstaan door maatregelen ter bestrijding van dierziekten, tegemoetkomt, maar waarbij het risico weer met bepaalde percentages naar de veehouder verschuift, indien blijkt dat hij bepaalde voorschriften die strekken tot voorkoming of bestrijding van dierziekten, niet heeft nageleefd. Het opleggen van een korting moet, zo volgt uit die uitspraken, worden beschouwd als het voor eigen risico van de veehouder laten komen van een deel van door het uitbreken van varkenspest ontstane schade aan de houders van de door die ziekte getroffen dieren. Voorts heeft het College in dit verband overwogen dat het risico voor het uitbreken op een bedrijf van varkenspest in beginsel ligt bij de houder van dat bedrijf, niet bij de overheid. Dat het risico van preventieve ruiming door de overheid van bedrijven waar de ziekte niet is uitgebroken in beginsel moet worden gedragen door de houder van het bedrijf, kan, zo is overwogen, aanmerkelijk minder stellig worden geponeerd. Het College heeft in de beroepsprocedures met betrekking tot de verlaging van de tegemoetkoming in de schade als gevolg van de varkenspestepidemie bedoeld beroep op het gelijkheidsbeginsel dan ook telkenmale verworpen, waarbij in zijn uitspraak van 17 december 2002 (No. AWB 98/260; AB 2003, 70; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AF3229) nog uitdrukkelijk is overwogen, dat het College daar laat of een dergelijke verlaging bij preventief geruimde bedrijven rechtens toelaatbaar zou zijn geweest.
5.3 Deze vraag is thans wel aan de orde. Verweerder heeft immers het bedrijf van appellante preventief geruimd.
Het College stelt voorop dat het belang, voor de toepassing van de kortingsregeling, van het hiervoor gememoreerde onderscheid tussen preventief en repressief ruimen van vee op bedrijven, waar het gaat om de bestrijding van mkz, zeker niet anders is te beoordelen dan gold voor de situatie bij de varkenspestepidemie. Ook hier heeft te gelden dat, wat er zij van de in het Besluit gekozen risicoverdeling (de rechter kan immers niet treden in de innerlijke waarde en billijkheid van een algemeen verbindend voorschrift, zoals dat met betrekking tot deze risicoverdeling in het Besluit is neergelegd), de toepassing van de kortingsregeling niet los kan worden gezien van haar grondslag, te weten een vorm van risicoverdeling tussen overheid en veehouder. Dat een besmettelijke dierziekte als mkz op een bedrijf kan toeslaan, is een risico dat in beginsel voor rekening van de betrokken veehouder komt. Een risico dus, waarvan niet zonder meer voor de hand ligt dat de overheid tegemoetkomt in de financiële gevolgen van het intreden ervan.
De gevolgen van het optreden van een besmettelijke dierziekte kunnen erin bestaan dat de overheid ter voorkoming van verspreiding ervan maatregelen neemt, inhoudende dat zieke dieren worden gedood. Wanneer eenmaal een dierziekte op een bedrijf is geconstateerd, kan dit impliceren dat het optreden van de ziekte bij de overige daarvoor vatbare, maar nog niet waarneembaar besmette, dieren op het desbetreffende bedrijf een kwestie van tijd is. Daarmee kan het constateren van een besmettelijke dierziekte op een bedrijf redelijkerwijs leiden tot de gevolgtrekking dat uit een oogpunt van dierziektebestrijding de zich op dat bedrijf bevindende, voor besmetting vatbare, dieren moeten worden gedood.
Ingeval van bij varkenspest besmet geruimde bedrijven is in verband met de vorenbedoelde onontkoombaarheid geoordeeld dat de omstandigheid dat de verdachte dieren op het bedrijf dienen te worden geruimd op één lijn is te stellen met de aard van het risico van het hebben van zieke dieren. Het doden van zowel de zieke als de verdachte dieren op één en hetzelfde bedrijf kon bij varkenspest dan ook zozeer als een normaal en voorspelbaar gevolg van het constateren van de ziekte op het desbetreffende bedrijf worden gekwalificeerd, dat daarop de hiervoor bedoelde opvatting over een redelijke risicoverdeling als grondslag voor het toepassen van de kortingsregeling kan dienen.
Een en ander heeft voor de beoordeling van de toepassing van de kortingsregeling in de varkenspestzaken ertoe geleid dat het College, wat betreft besmet geruimde bedrijven, het niet rechtens ontoelaatbaar heeft geacht dat de tegemoetkoming in de schade op de in artikel 8 van het Besluit bescherming tegen bepaalde zoönosen en bestrijding besmettelijke dierziekten (Stb.1996, 156) bepaalde wijze afhankelijk is gesteld van het naleven van bepaalde voorwaarden, welke met name het risico van optreden en verspreiding van besmettelijke dierziekten beogen te beperken en dat, ingeval van niet naleving van die voorwaarden, daarbij, gelet op de dwingende bepalingen ter zake in dat Besluit - in welker innerlijke waarde en billijkheid de rechter als gezegd niet kan treden - de in dat Besluit genoemde kortingspercentages zijn toegepast.
5.4 Wat er zij van de vraag of de ernst en besmettelijkheid van mkz, waarvan in mindere mate dan bij varkenspest geldt dat het voor het dier een dodelijke afloop heeft, met betrekking tot de aard van het bedrijfsrisico voor wegens mkz-besmetting geruimde bedrijven tot dezelfde conclusies moet leiden als de hiervoor gememoreerde conclusies ingeval van besmetting van een bedrijf met het varkenspestvirus, in elk geval moet, net als bij varkenspest, bij de mkz-crisis de aard van het risico van de veehouder ingeval van repressieve ruiming wezenlijk anders gewogen worden dan ingeval van preventieve ruiming.
Die preventieve ruiming werd bij de mkz-crisis, zo stelt het College vast, mede en in belangrijke mate naast veterinaire overwegingen, ingegeven door overwegingen betreffende het algemeen belang, welke het in de opvatting van de overheid noodzakelijk maakten op de kortst mogelijke termijn exportbelemmeringen van vee en vlees als gevolg van de in Nederland gesignaleerde mkz-uitbraken op te heffen door een grootschalige bestrijding van de ziekte. De Gwd voorziet, in verband met het grote belang dat daarmee gediend kan zijn, in de bevoegdheid van verweerder om ten behoeve van een snelle en doeltreffende bestrijding van besmettelijke dierziekten ingrijpende maatregelen te nemen, zoals het doden van zieke en verdachte dieren (artikel 22, eerste lid, onderdeel f) opdat de dierziekte niet de kans krijgt om zich heen te grijpen en langdurig voort te woekeren. Verweerder heeft van die bevoegdheden gebruik gemaakt.
De beslissing van de overheid om in het algemeen belang ter bestrijding van een dierziekte vergaande maatregelen te nemen als het doden van verdachte dieren op bedrijven waar de besmetting met de ziekte niet daadwerkelijk is geconstateerd, is niet zozeer aan te merken als een in veterinair opzicht onontkoombare beslissing, vergelijkbaar met die van het ruimen van de verdachte dieren op een bedrijf waar reeds zieke dieren zijn waargenomen, maar veeleer als de resultante van een risicowaardering door de overheid. In de aard van zo'n waardering ligt besloten, dat deze ook anders kan uitvallen. Het College merkt hierover het volgende op.
Bij de mkz-epidemie heeft verweerder, op grond van afwegingen die in verband staan met de zeer aanzienlijke gevolgen van het voortduren van die epidemie voor de Nederlandse veehouderij, vanwege met name de exportbelemmeringen voor vee(houderij-producten) die daaruit voortvloeiden, en het belang voor de Nederlandse economie in het algemeen dat de export van vee en vlees zo snel mogelijk ongehinderd zou kunnen worden hervat, zeer vergaande maatregelen ter bestrijding genomen. In de eerste plaats zijn, overeenkomstig de ter zake geldende communautaire richtlijn, de zieke en verdachte dieren op bedrijven waar een besmetting met het mkz-virus aan de hand van klinische verschijnselen werd vastgesteld, gedood. Ook zijn verdergaande maatregelen getroffen dan bedoelde richtlijn voorschrijft, in die zin dat de voor mkz vatbare dieren op bedrijven, gelegen op een - met het verloop van de epidemie - steeds groter wordende afstand, van soms meerdere kilometers, rondom besmette bedrijven, verdacht zijn verklaard en vervolgens op grond van die status zijn gedood. Bovendien is aan de Commissie toestemming gevraagd om, in afwijking van het in de Gemeenschap geldende vaccinatieverbod, in het kader van de bestrijding van de ziekte, tot vaccinatie te mogen overgaan. De aan de door de Commissie verleende toestemming verbonden voorwaarde dat alle gevaccineerde dieren zo spoedig mogelijk moeten worden gedood, heeft de Nederlandse overheid aanvaard. Hierbij moet worden bedacht dat het vaccineren van de hier bedoelde dieren, dat op last van verweerder plaatsvond, tot gevolg had dat verweerder de eerdere verdachtverklaringen van die dieren meende te moeten handhaven, omdat vanwege die vaccinatie het niet meer mogelijk was om - na verstrijken van de in het Besluit verdachte dieren genoemde periode die samenhangt met de incubatieperiode van het mkz-virus - uit het uitblijven van verschijnselen die op mkz duiden, af te leiden dat de verdenking geen grond (meer) had. Verweerder heeft vervolgens, op grond van zijn beoordeling van het risico dat - hoe gering de kans daarop ook was - zich onder de gevaccineerde dieren toch dieren zouden kunnen bevinden die, zonder daarvan verschijnselen te vertonen, het mkz-virus onder de leden zouden hebben en dat op hun nakomelingen zouden kunnen overdragen, bij welke dieren zulks weer tot een mkz-uitbraak zou kunnen leiden, besloten dat deze dieren, conform hetgeen de Commissie als voorwaarde voor de door Nederland gekozen vorm van vaccinatie had gesteld, gedood moesten worden.
5.5 Niet het optreden van mkz is aldus rechtstreeks bepalend geweest voor het gevolg dat het vee ingevolge de Gwd werd geruimd, maar het ingrijpen van verweerder. Dit ingrijpen impliceerde dat een groot aantal bedrijven, dat mogelijkerwijs, wanneer niet tot vaccinatie en doding van de dieren was overgegaan, niet daadwerkelijk door het virus zou zijn getroffen, niettemin met gevolgen werd geconfronteerd, die zouden zijn opgetreden wanneer dat wél het geval was geweest. De besluiten van verweerder die daaraan ten grondslag liggen, mogen, gelet op de zeer ruim omschreven bevoegdheden van verweerder ter zake, in beginsel rechtmatig zijn, dat neemt niet weg dat, gelet op de hiervoor weergegeven omstandigheden, het als bedrijf getroffen worden door een maatregel tot het preventief ruimen van vee van zo'n geheel andere aard is dan het risico dat het bedrijf door een besmetting wordt getroffen, dat daardoor ook de toepassing van de kortingsregeling
- die een beoordeling van de aard van de betrokken bedrijfsrisico's als grondslag heeft - in een ander licht komt te staan. Naar het oordeel van het College is het doden van verdachte dieren onder de hiervoor geschetste omstandigheden aan te merken als een maatregel in het algemeen belang die een vorm van eigendomsontneming inhoudt, waarvoor in beginsel een passende schadevergoeding dient te worden verleend. Nu het, anders dan bij besmet geruimde bedrijven, gaat om een omstandigheid waarbij, op grond van het beginsel van égalité devant les charges publics, juist wél voor de hand ligt dat de overheid voorziet in een tegemoetkoming in de door dit optreden veroorzaakte schade, gaat het, zeer bijzondere omstandigheden wellicht daargelaten, niet aan de betrokkenen te confronteren met kortingen op die tegemoetkoming wegens nalatigheden in het verleden, waarbij geen sprake is van enig aantoonbaar causaal verband met de grond voor toepassing van de preventieve maatregelen.
Zo al plaats zou zijn voor het toepassen van enige verlaging van de tegemoetkoming, als bedoeld in artikel 86 van de Gwd, dan dienen daarvoor in het kader van een redelijke risicoverdeling andere maatstaven dan de door verweerder gehanteerde maatstaven te worden aangelegd. Maatstaven die liggen in de sfeer van een flagrante schending van voorschriften welke niet zozeer tot een potentiële, maar tot een reële gevaarzetting of belemmering van de bestrijding van de dierziekte hebben geleid. In feite wordt immers bij preventieve ruiming van de veehouders die daardoor worden getroffen, een grote solidariteit verlangd om zich, ten behoeve van diegenen die zich als veehouders buiten de preventief te ruimen gebieden bevinden, te schikken naar door verweerder nodig geachte bestrijdingsmaatregelen. Met die aan de zijde van de betrokken veehouders verlangde inschikkelijkheid en solidariteit ten behoeve van de rest van de Nederlandse veehouderij is naar het oordeel van het College onverenigbaar een toepassing door verweerder van de kortingsregeling waarbij, met vaak zeer grote financiële gevolgen voor de betrokkene, de hier aan de orde zijnde niet-naleving van de onderhavige regels wordt tegengeworpen.
Appellante dient met betrekking tot het feit dat zij bepaalde van de hier tegengeworpen regels niet heeft nageleefd naar het oordeel van het College op één lijn te worden gesteld met de overige Nederlandse veehouders. Ter zake geldt, naar ter zitting is bevestigd, dat van enig actief opsporings- en vervolgingsbeleid met betrekking tot de niet-naleving van de hier aan de orde zijnde regels in de afgelopen jaren geen sprake is geweest en dat het thans in de bedoeling ligt, ook in relatie met het reeds door verweerder in verband met de vogelpestepidemie uitgesproken voornemen de kortingsregeling in het geheel niet meer toe te passen, om op dit punt strafrechtelijk actiever te gaan opereren.
De slotsom is dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot de in geding zijnde uitoefening van zijn in artikel 86, tweede lid, van de Gwd neergelegde bevoegdheid tot verlaging van de tegemoetkoming in de schade, doch van het opleggen van enige verlaging had moeten afzien. Het bestreden besluit is derhalve genomen in strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Nu het beroep van appellante reeds op grond van het hiervoor overwogene gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt, kan het College hier de overige door appellante aangevoerde grieven onbesproken laten.
Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb. Ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht komen de reis- en verblijfkosten ad € 30,50 plus verletkosten ad € 40,-- per uur, gedurende zes uur, van de vertegenwoordiger van appellante voor vergoeding in aanmerking.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 24 september 2002;
- draagt verweerder op ten behoeve van de vaststelling van de hoogte van het aan appellante nog uit te keren resterende
bedrag van de tegemoetkoming met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure aan de zijde van appellante, zijnde reis- en verblijfkosten en
verletkosten van de door appellante ingeschakelde vertegenwoordiger, ten bedrage van € 270,50
(zegge: tweehonderd zeventig euro en vijftig cent);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 218,-- (zegge: tweehonderd achttien euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. H.C. Cusell en mr. J.L.W. Aerts in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2003.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener