Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
Nrs. AWB 02/929, 02/1014 en 02/1017 15 juli 2003
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaken van:
1) Maatschap A, te X,
2) B, te Y, en
3) C, te Z, appellanten,
gemachtigde: mr. A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Kouprie, werkzaam bij Bureau Heffingen.
1. De procedure
Op 29 mei 2002, 30 mei 2002 en nogmaals 30 mei 2002 heeft het College van ieder van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van respectievelijk 19 april 2002, 19 april 2002 en 18 april 2002.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen de mededelingen en beslissingen van verweerder inzake de varkensrechten van de bedrijven van appellanten in het kader van de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: de Wet).
Bij brieven van 4 juli 2002 hebben appellanten hun beroepschriften aangevuld.
Nadat verweerder bij besluiten van 15 augustus 2002, 16 augustus 2002 respectievelijk 15 augustus 2002 opnieuw op de bezwaarschriften had beslist, hebben appellanten bij brieven van 28 oktober 2002 hun beroepschriften nader gemotiveerd.
Bij brieven van 21 november 2002 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Het College heeft de zaken ter behandeling gevoegd en op 24 juni 2003 ter zitting behandeld, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van de geschillen
2.1 In artikel 1, aanhef en onder c van de Wet is het volgende bepaald:
"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
c. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van de landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden, en in ieder geval dat geheel van productie-eenheden dat als één bedrijf is opgegeven op grond van de krachtens artikel 7 van de Meststoffenwet gestelde regels inzake de registratie van de productie van dierlijke meststoffen, dan wel het na deze opgave ontstane geheel van productie-eenheden als gevolg van splitsing of samenvoeging overeenkomstig de bij of krachtens hoofdstuk III, hoofdstuk V van de Meststoffenwet, of de Wet verplaatsing mestproductie gestelde regels;"
In het onder meer op artikel 25 van de Wet gebaseerde Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: het Besluit) is in hoofdstuk 2 (Hardheidsgevallen) onder § 6 (Vervreemding niet-gebonden mestproductierecht gecompenseerd door verkrijging grondgebonden mestproductierecht of aankoop niet gebonden mestproductierecht voor andere diersoorten) in artikel 19, eerste lid, het volgende bepaald:
"Het varkensrecht en het fokzeugenrecht van een daartoe aangemeld bedrijf waarvan het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen ten gevolge van de registratie in of na 1996 van een uiterlijk op 9 juli 1997 gedane kennisgeving van verplaatsing met betrekking tot dat recht is verkleind, en de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond dan wel het niet gebonden mestproductierecht voor andere diersoorten dan varkens en kippen in de periode van 1 januari 1996 tot 10 juli 1997 is vergroot, worden bepaald overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van de wet, met dien verstande dat de artikelen 9 en 10 van de wet wat de in die artikelen bedoelde verkleiningen betreft, buiten toepassing blijven, voorzover de som van die verkleiningen overeenkomt met 90% van het aantal varkenseenheden dat wordt bepaald door:
a. het aantal hectaren waarmee de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in de periode van 1 januari 1996 tot 10 juli 1997 per saldo is vergroot, te vermenigvuldigen met 125 kilogram fosfaat en de uitkomst te delen door 7,4 kilogram fosfaat, dan wel
b. het aantal kilogrammen fosfaat waarmee het niet gebonden mestproductierecht voor andere diersoorten dan varkens en kippen ten gevolge van in of na 1996 uiterlijk op 9 juli 1997 gedane kennisgevingen van verplaatsing met betrekking tot dat recht per saldo is vergroot, te delen door 7,4 kilogram fosfaat."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brieven van 8 oktober 1998 zijn appellanten aangemeld voor categorie 6, overeenkomend met artikel 19 van het Besluit. Aan deze melding is het volgende ten grondslag gelegd:
"Op 13 mei 1997 is door de huidige eigenaar, K, het varkensbedrijf te P gekocht van de heer L, woonachtig te Q.
Op het moment van aankoop van het bedrijf waren er grondgebonden mestproductierechten van dit bedrijf gesteld op naam van F, mestnummer *. Deze grondgebonden rechten zijn bij aankoop van het bedrijf niet met het bedrijf overgegaan naar K.
In de periode 1 januari 1996 tot 10 juli 1997 zijn er verplaatsbare mestproductierechten vervreemd waarvoor bovengenoemde grondgebonden rechten in de plaats zijn gekomen.
Op de datum van aankoop van het bedrijf door K heeft deze het bedrijf verpacht.
Op dat moment zijn er grondgebonden mestproductierechten aan het bedrijf toegevoegd als gevolg van het vergroten van de oppervlakte landbouwgrond.
Met het bovenstaande wordt voldaan aan alle voorwaarden gesteld in categorie 6 van het besluit hardheidsgevallen, te weten:
1. Er zijn in de periode van 1 januari 1996 tot 10 juli 1997 mestproductierechten vervreemd
én;
2. In dezelfde periode is de oppervlakte landbouwgrond bij het bedrijf per saldo vergroot;
Derhalve dient [appellant], zijnde de houder van de dieren op het bedrijf te P in aanmerking te komen voor hardheidsgeval 6."
- Bij brieven van 5 juli 2001 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen mededelingen van Bureau Heffingen van verweerder dat zij niet in aanmerking komen voor toepassing van categorie 6.
- Op 15 maart 2002 zijn appellanten gehoord op hun bezwaren.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten van 18 en 19 april 2002 genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten van 18 en 19 april 2002 heeft verweerder de bezwaren van appellanten niet-ontvankelijk verklaard op grond van de overweging dat het niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 19, eerste lid, van het Besluit rechtstreeks uit het Besluit voortvloeit, zodat geen sprake is van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) waartegen bezwaar kan worden gemaakt.
Bij zijn besluiten van 15 en 16 augustus 2002 heeft verweerder zijn besluiten van 18 en 19 april 2002 herzien en de bezwaarschriften ongegrond verklaard op grond van de volgende overwegingen:
"Primair wijs ik erop dat categorie 6 van het Besluit een voorziening is voor bedrijven die een verkleining van het niet-gebonden mestproductierecht varkens/kippen hebben gecompenseerd met een evenredige vergroting van het grondgebonden mestproductierecht (zie eerste lid, aanhef en onderdeel a van artikel 19). Categorie 6 zorgt er voor dat de verkleining van het niet-gebonden mestproductierecht varkens/kippen, in afwijking van artikel 9 en 10 van de Whv, niet in mindering wordt gebracht op het varkensrecht dat geldt op grond van de rest van hoofdstuk II Whv. Hieruit volgt dat ook al had er op het bedrijf van [appellant] een verkleining van het niet-gebonden mestproductierecht varkens/kippen plaatsgevonden (quod non), dat categorie 6 hen dan nog niet gebaat had, nu er voor hun bedrijf geen varkensrecht geregistreerd is op grond van hoofdstuk II Whv. Als een verkleining van het mestproductierecht niet in mindering wordt gebracht op een nihil varkensrecht, dan levert dat nog steeds geen varkensrecht op.
[Appellant] voldoe[t] bovendien niet aan de voorwaarden van categorie 6 van het Besluit. Het aangemelde bedrijf is in casu het bedrijfvan [appellant] met mestnummer (…). Dit is een bedrijf in de zin van de mestwetgeving (zie onder meer artikel 1, onderdeel c, Whv). Voor dit bedrijf is vanaf (…) grond geregistreerd. Voor dit bedrijf is geen niet-gebonden mestproductierecht varkens/kippen geregistreerd of geregistreerd geweest. Om die reden kan dit bedrijf niet voor categorie 6 van het Besluit in aanmerking komen.
In de 'melding' van 8 oktober 1998 staat dat andere bedrijven (van o.a. de heren L en K) grondgebonden en niet-gebonden mestproductierechten hebben ge- en verkocht. Dit zijn echter andere bedrijven in de zin van de mestwetgeving, zodat de aan- en verkopen niet gedaan zijn door het aangemelde bedrijf van [appellant]. Noch formeel noch materieel wordt derhalve aan de voorwaarden van artikel 19 voldaan.
Tenslotte merk ik nog op dat het feit dat uw cliënten voldoende mestplaatsingsruimte als bedoeld in hoofdstuk V titel 3 van de Meststoffenwet zouden hebben, aan het bovenstaande niets afdoet. Uw cliënten moeten voldoen aan de voorwaarden van ofwel de Whv ofwel het Besluit hardheidsgevallen om een varkensrecht te krijgen. Dit varkensrecht is een apart plafond, dat losstaat van het plafond van de mestplaatsingsruimte. "
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten stellen zich op het standpunt dat wel wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 19 van het Besluit. Naar hun mening hebben zij (een gedeelte van) een bedrijf gepacht dat op het moment van het ingaan van de pacht reeds aan bedoelde voorwaarden voldeed.
5. De beoordeling van de geschillen
5.1 Ingevolge het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, Awb worden de beroepen tegen de besluiten van 18 en 19 april 2002 geacht mede te zijn gericht tegen de besluiten van 15 en 16 augustus 2002, waarbij de eerdere besluiten zijn herzien. Gesteld noch gebleken is dat appellanten nog een afzonderlijk belang hebben bij hun beroepen tegen de besluiten van 18 en 19 april 2002. Deze beroepen zullen derhalve niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Met de bestreden besluiten worden in deze uitspraak verder de besluiten van 15 en 16 augustus 2002 bedoeld.
5.2 Kernpunt van de bestreden besluiten is dat de bedrijven van appellanten niet aan de voorwaarden van artikel 19 van het Besluit voldoen, omdat bij hun bedrijven geen verkleining van niet-gebonden mestproductierechten heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft daarbij het oog gehad op de bedrijven zoals appellanten deze vanaf de datum van ingang van hun pachtcontract hebben gevoerd. Verweerder heeft daarbij de (rechts)handelingen van vorige bedrijfsvoerders vóór bedoelde datum buiten beschouwing gelaten.
5.3 Anders dan verweerder klaarblijkelijk meent, kan in artikel 19 van het Besluit niet het vereiste worden gelezen dat degene(n), die een melding op grond van deze bepaling doet (doen), los van de eventueel verkregen rechten van zijn voorgangers, zelf reeds over mestproductierechten beschikte.
Naar het oordeel van het College dwingt noch de tekst van, noch de toelichting bij artikel 19 van het Besluit tot het oordeel dat geen rekening kan worden gehouden met de tot 1 september 1998 plaatsgevonden (gedeeltelijke) overdrachten van bedrijven, die aan de voorwaarden van artikel 19 van het Besluit voldoen. Indien van (een) zodanige overdracht(en) sprake is en ook overigens wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 19 van het Besluit - in het bijzonder het in de relevante periode in toenemende mate houden van varkens op grondgebonden mestproductierechten - valt niet in te zien dat de rechtverkrijgende(n) van dat bedrijf/die bedrijven geen aanspraak zouden kunnen maken op de extra varkensrechten, waarop de rechtsvoorganger(s) bij het achterwege blijven van de (gedeeltelijke) bedrijfsoverdracht had(den) kunnen maken. Het College wijst er in dit verband op dat ook ingevolge het stelsel van de Wet de hoogte van het varkensrecht van degene, die een bedrijf na het (laatste) referentiejaar 1996 heeft verworven, wordt bepaald aan de hand van het aantal varkens dat diens rechtsvoorganger (de vervreemder) binnen diens mestproductierechten in één van de referentiejaren heeft gehouden (zie o.m. de MvT, TK 25 746, nr. 3, blz. 12, met betrekking tot artikel 5 van het wetsontwerp, thans artikel 6 van de Wet).
5.4 De conclusie van het vorenoverwogene is dat de bestreden besluiten niet voldoen aan het in artikel 7:12 van de Awb gestelde vereiste, dat een beslissing op bezwaar steunt op een deugdelijke motivering. In verband hiermee worden de beroepen van appellanten gegrond verklaard en komen de bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking.
5.5 Voor de nieuw te nemen beslissingen op bezwaar is van belang of de stelling van appellanten juist is dat zij (een gedeelte van) een bedrijf hebben gepacht dat op het moment van het ingaan van de pacht, en dus geheel los van de door appellanten zelf na 10 juli 1997 ingebrachte oppervlakte landbouwgrond (welke inbreng voor de toepassing van artikel 19 van het Besluit niet van belang is), reeds aan bedoelde voorwaarden voldeed. Verweerder, die ter zitting heeft verklaard dat hij hier nog geen onderzoek naar heeft verricht, zal dat derhalve alsnog moeten doen. Bij de nieuwe beslissingen op bezwaar dient uitgangspunt te zijn dat appellanten aanspraak kunnen maken op toepassing van het betreffende hardheidsgeval, indien en voorzover hun rechtsvoorgangers daar zonder de pachtovereenkomsten met appellanten naar de situatie op 10 juli 1997 aanspraken aan hadden kunnen ontlenen, maar die aanspraken in verband met die pachtovereenkomsten niet zelf hebben geëffectueerd. Indien de rechtsvoorgangers zelf reeds een beroep op het hardheidsgeval hebben gedaan en zij hun aanspraken op de varkensrechten als gevolg van de toepassing van het hardheidsgeval niet mede hebben overgedragen aan appellanten maar daarover anderszins hebben beschikt, kunnen appellanten geen beroep doen op het hardheidsgeval, aangezien dit neer zou komen op een tweede toepassing van hetzelfde hardheidsgeval op hetzelfde bedrijf, hetgeen niet strookt met de bedoeling van de wetgever om varkensrechten te limiteren.
5.6 Nu het beroep gegrond is, ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten, die met toepassing van het Besluit proceskosten worden vastgesteld op € 805 (1 punt voor indienen beroepschrift, ½ punt voor schriftelijke uiteenzetting, 1 punt voor verschijnen zitting, € 322 per punt, wegingsfactor 1 (gemiddelde zaak, minder dan 4 samenhangende zaken)). Voorts ziet het College aanleiding voor nevenbeslissingen als hierna te melden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen van appellanten tegen de besluiten van 18 en 19 april 2002 niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen van appellanten tegen de besluiten van 15 en 16 augustus 2002 gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 15 en 16 augustus 2002, waarbij de besluiten van 18 en 19 april 2002 zijn herzien;
- draagt verweerder op opnieuw op de bezwaren te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door appellanten in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte kosten ten
bedrage van € 805 (zegge: achthonderdenvijf euro), te vergoeden door de Staat;
- bepaalt dat de Staat vergoedt het door appellanten betaalde griffierecht, te weten € 218 aan appellante A en € 109 aan de
appellanten B en C.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2003.
w.g. J.A. Hagen w.g. B. van Velzen