5. De beoordeling van de hoger beroepen
Het College zal hierna de grieven van appellanten achtereenvolgens bespreken aan de hand van de aan de goedkeuring van het toerekeningssysteem verbonden voorschriften, voor zover de hoger beroepen daarop betrekking hebben.
5.1 Voorschrift 1.
"Het College zal jaarlijks, door middel van geselecteerde gevallen (deelwaarnemingen genoemd) de werking en toepassing van het toerekeningssysteem beoordelen."
Met de rechtbank en op dezelfde gronden is het College van oordeel dat de in artikel 6.3, aanhef en onder b, Barp aan OPTA toegekende bevoegdheid voorschriften te verbinden aan de goedkeuring van het toerekeningssysteem voor kosten en opbrengsten niet mede inhoudt de bevoegdheid om - door middel van deelwaarnemingen - controle uit te oefenen op de werking en toepassing van het systeem. In het bijzonder overweegt het College daartoe dat een andere uitleg zich niet verdraagt met het bepaalde in artikel 6.3, aanhef en onder c, Barp, op grond waarvan de aangewezen accountant een verklaring afgeeft over de uitsplitsing in de financiële verantwoording over activiteiten van het voorbehouden postvervoer en van het overig postvervoer en daarmede over de toepassing van het toerekeningssysteem. Evenmin biedt artikel 5, tweede lid, onder e, van de Postwet een grondslag voor het verbinden aan de goedkeuring van voormeld voorschrift. Deze bepaling verschaft OPTA een algemene bevoegdheid om inlichtingen te vragen aan TPG voor zover redelijkerwijs nodig voor het vervullen van haar taak. De bevoegdheid tot het verrichten van controles van de financiële administratie kan niet geacht worden daarin mede begrepen te zijn. De artikelen 6.2 en 6.3 Barp strekken er toe er in te voorzien dat TPG beschikt over een financiële administratie die geschikt is om desgevraagd inlichtingen te verschaffen omtrent de toerekening van kosten en opbrengsten en op basis waarvan een onafhankelijk accountant kan vaststellen en verklaren dat zodanige toerekening plaatsvindt.
Van de zijde van OPTA is gesteld dat adequate beoordeling van het toerekeningssysteem alleen mogelijk is wanneer voldoende informatie over de werking ervan ook "tijdens de rit" beschikbaar is, zodat eventueel aanpassingen van het systeem kunnen worden voorgeschreven. Hoe dit zij, nu het Barp niet in controle op de door OPTA voorgestane wijze voorziet dient OPTA zijn beoordeling te baseren op hetgeen aan de hand van de jaarlijkse financiële verantwoording ingevolge artikel 7.3 Barp of van de verklaring van de accountant aan informatie beschikbaar komt.
Uit de verwijzing door de Staatssecretaris in de Nota naar aanleiding van het verslag naar de voor OPTA bestaande mogelijkheid aanvullende controles te verrichten kan niet de conclusie worden getrokken dat OPTA, naast de accountant, ook over de nodige bevoegdheden beschikt om de toepassing van het toerekeningssysteem daadwerkelijk te beoordelen. Het College kan slechts constateren dat de wet die bevoegdheden niet verstrekt.
De grief van OPTA tegen dit onderdeel van de uitspraak van de rechtbank is dan ook ongegrond.
5.2 Voorschrift 3.
"TPG moet jaarlijks het rendement dat behaald is uit de opdracht rapporteren. Als kengetal moet het rendement waarbij het resultaat wordt gerelateerd aan de opbrengsten worden gehanteerd. Daarnaast moet, in een vertrouwelijke bijlage, informatie worden verstrekt over het resultaat behaald uit het voorbehouden postvervoer en het overig opgedragen postvervoer. Het rendement moet in dat geval ook worden gerelateerd aan het in de opdracht werkzame vermogen. De verplichting tot het rapporteren van het rendement is reeds in onderdeel 7.3 Barp opgenomen."
Terecht heeft de rechtbank geoordeeld dat het begrip "financiële verantwoording" als neergelegd in artikel 6.2 Barp ziet op de interne boekhouding. Deze interpretatie past in een systeem waarin eerst - in artikel 6 - voorschriften worden gegeven omtrent de uitsplitsing voor wat betreft kosten en opbrengsten van het voorbehouden en overig postvervoer in de financiële administratie. Deze voorschriften houden in dat die administratie op dit punt zodanig moet zijn ingericht dat zij de basis kan vormen voor de externe verslaglegging waartoe TPG vervolgens - op grond van artikel 7.3 Barp - verplicht is. Een voorschrift dat er toe strekt TPG op te dragen ook buiten de in artikel 7.3 voorgeschreven externe verslaglegging aan OPTA te rapporteren over het rendement en daarbij het resultaat te relateren aan het ten behoeve van de onderscheiden categorieën van activiteiten werkzame vermogen, past niet in dit systeem en kan dan ook geen grond vinden in artikel 6.3. Barp. De verwijzing naar de opmerkingen van de Staatssecretaris in de Nota naar aanleiding van het verslag brengt het College ook op dit punt niet tot een ander oordeel. Uit die opmerkingen valt niet af te leiden dat beoogd zou zijn een andere betekenis te geven aan artikel 6.2 dan hiervoor is vermeld.
Ook de grieven tegen het onderdeel van de uitspraak van de rechtbank dat betrekking heeft op voorschrift 3 treffen derhalve geen doel.
5.3 Voorschrift 4, onder a en b
"TPG moet binnen twee maanden na de datum van het goedkeuringsbesluit de onderstaande wijzigingen doorvoeren in de beschrijving van het goedkeuringssysteem:
a. indien TPG bedrijfsmiddelen die gemeenschappelijk worden gebruikt volledig toerekent aan de opgedragen dienstverlening, moet in de toerekening van kosten aan de vrije dienstverlening ook een marktconform percentage worden opgenomen als winstopslag als vergoeding van de vermogenskosten van het eigen vermogen.
b. in de beschrijving van het toerekeningssysteem moet een overzicht worden opgenomen van productiefactoren die primair worden toegerekend aan de opgedragen dienstverlening."
Voor wat betreft voorschrift a geldt dat het, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, in feite uitgaat van een toedeling van het werkzame vermogen aan de onderscheiden diensten. In het systeem van het Barp is echter alleen een uitsplitsing van kosten en opbrengsten voorgeschreven, zodat dit voorschrift daarmee niet in overeenstemming is. Het College overweegt voorts dat OPTA bij zijn besluit van
21 december 2000 goedkeuring heeft verleend aan het door TPG voorgestelde toerekeningssysteem, het Activity Based Costing systeem. Dit systeem gaat uit van toerekening van kosten en opbrengsten aan activiteiten, niet van een los daarvan staande toerekening van bedrijfsmiddelen aan de onderscheiden diensten, hetgeen zou nopen tot het voeren van gescheiden balansen. Immers, toepassing van voorschrift 4, onder a, dat is bedoeld om te voorkomen dat bij een splitsing van de concernbalans via een disproportionele toedeling van vermogen aan de opgedragen dienst kruissubsidiëring plaats vindt, vereist een afzonderlijke balans voor de opgedragen dienst en de vrije diensten. Derhalve is dit voorschrift niet inpasbaar in het goedgekeurde toerekeningssyteem. Dat geldt ook voor voorschrift 4, onder b. Dit voorschrift strekt er toe te voorkomen dat indien bij een splitsing in de concernbalans een disproportioneel deel van de gemeenschappelijk gebruikte productiefactoren door TPG zou worden toegedeeld aan de opgedragen dienst, niet meer valt na te gaan op welke wijze kosten en opbrengsten van deze vermogensbestanddelen in de gescheiden financiële verantwoording moeten worden opgenomen en het toepassen van een correctie wordt bemoeilijkt. Het goedgekeurde toerekeningssyteem gaat evenwel uit van gemeenschappelijk gebruik van productiemiddelen waarbij de kosten worden toegerekend naar rato van het gebruik. Toedeling van productiefactoren aan de onderscheiden diensten is daarmee niet in overeenstemming.
Ook deze grief van OPTA faalt.
5.4 Voorschrift 4, onder d
"(…)
d. TPG moet een systeem ontwikkelen voor de statistische meting van de poststromen ter onderscheiding van voorbehouden, overig opgedragen en vrije diensten."