Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 02/469 10 juli 2003
16010 Meststoffenwet
Registratie referentie hoeveelheid
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. S.C. Vissering-van der Reijt, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 21 maart 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 februari 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant had gemaakt tegen een beslissing naar aanleiding van een door appellant aan het Bureau Heffingen toegezonden formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen".
Onder dagtekening 8 mei 2002 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 april 2003. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II,
1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538, hierna: Wijzigingswet), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet. In artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet is bepaald dat het pluimveerecht overeenkomt met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op het bedrijf van appellant, dat hij voorheen met zijn vader in maatschapverband exploiteerde, werden vóór de inwerkingtreding op 1 september 1998 van de Wet herstructurering varkenshouderij varkens en kippen gehouden.
- Op 27 juli 1998 is door de maatschap A een milieuvergunning aangevraagd met het oog op verandering van de varkenshouderij en kuikenmesterij in uitsluitend een vleeskuikenhouderij.
- Bij een formulier, gedagtekend 12 oktober 1998, heeft de maatschap bij de gemeente B op 15 oktober 1998 een bouwplan voor een te bouwen pluimveestal ingediend. Onderaan dit formulier is de volgende clausule opgenomen:
" De aanvrager is ervan op de hoogte dat dit formulier uitsluitend dient ter verkrijging van een advies van de Welstandscommisie en niet zal worden aangemerkt als een aanvraag om een bouwvergunning danwel een melding van en bouwvoornemen."
- De gemeente B heeft appellant bij brief van 12 oktober 1998 als volgt bericht.
" Door de Sectie Milieu is Uw bouwplan het oprichten van een pluimveestal op het perceel kadastraal bekend gemeente B, sectie * no.'s ** en **, plaatselijk bekend C te B ter coördinatie aan Buro Bouw- en Woningtoezicht voorgelegd.
Langs deze weg willen wij U er op wijzen, dat voor dit bouwplan naast de vergunning in het kader van Wet milieubeheer, ook een bouwvergunning nodig is.
Het lijkt ons inziens raadzaam om in dit stadium al een welstandsplan ter beoordeling over te leggen, zodat de twee genoemde vergunningsprocedures parallel lopen. Nadat dit welstandsplan getoetst is aan het bestemmingsplan en aan redelijke eisen van welstand en het bouwplan is accoord bevonden, zullen wij U uitnodigen tot het indienen van een aanvraag om bouwvergunning.
Echter wij delen U nu al mede, dat wij dan pas kunnen beslissen op een aanvraag om bouwvergunning, wanneer er op de aanvraag in het kader van de Wet Milieubeheer definitief is beschikt en deze beschikking onherroepelijk is geworden."
- Bij brief van 19 november 1998 heeft de gemeente B de maatschap A uitgenodigd een aanvraag om een bouwvergunning in te dienen.
- De gemeente B heeft vervolgens op 3 februari 1999 een aanvraagformulier bouwvergunning ontvangen. Dit formulier was gedagtekend 13 november 1998.
- De milieu- en de bouwvergunning zijn achtereenvolgens op 28 januari en op 7 juni 1999 door de gemeente verleend.
- Door toezending van het formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen", door Bureau Heffingen ontvangen op 8 februari 2001, heeft appellant gemeld in aanmerking te willen komen voor zowel hardheidsgeval 1, als hardheidsgeval 2.
- Op 10 augustus 2001 is aan appellant een overzicht bedrijfssituatie toegezonden waaruit blijkt dat enkel toepassing is gegeven aan hardheidsgeval 2.
- Daartegen heeft appellant bij brief van 14 september 2001 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
- Appellant is op 19 december 2001 naar aanleiding van zijn bezwaarschrift gehoord
- Daarop heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Hiertoe is het volgende overwogen:
" Beoordeling van het bezwaar
Hardheidsgeval 1 is bedoeld voor bedrijven die voor 6 november 1998 investeringsverplichtingen waren aangegaan met betrekking tot het uitbreiden van de pluimveehouderij op dat bedrijf. Het hardheidsgeval is geregeld in artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, Meststoffenwet (Msw). Om te kunnen vaststellen of dergelijke investeringsverplichtingen zijn aangegaan, wordt in dit artikel aangesloten bij de milieuvergunning of een melding op basis het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, al dan niet in combinatie met een aanvraag voor een bouwvergunning op basis van de Woningwet.
De wetgever heeft ervoor gekozen de uitbreidingsplannen uitsluitend te koppelen aan de aanvraag voor een milieuvergunning, de verleende milieuvergunning, de melding en/of de aanvraag voor een bouwvergunning. Andere bewijsstukken waaruit investerings-verplichtingen en/of uitbreidingsplannen zouden blijken, zijn voor de toepassing van artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, Msw dan ook niet relevant. Deze keuze heeft de wetgever gemaakt vanwege de uitvoerbaarheid van de regeling. Ik verwijs in dit verband verder naar pagina 19 van de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Msw.
U heeft in uw bezwaar aangegeven dat uw cliënt geen bouwvergunning heeft aangevraagd voor 6 november 1998 omdat de milieuvergunning nog niet was verleend. Daarbij wijst u erop dat de gemeente een bouwvergunning niet in behandeling neemt indien de milieuvergunning nog niet is verleend,
De omstandigheid dat een bouwvergunning nog niet is aangevraagd voor 6 november 1998 wegens een nog niet verleende milieuvergunning, kan echter niet leiden tot toepassing van hardheidsgeval 1. Voor de toepassing van hardheidsgeval 1 eist de wetgever uitdrukkelijk dat moet zijn voldaan aan de voorwaarde dat zowel een milieuvergunning als een bouwvergunning is aangevraagd. De eis dat ook een bouwvergunning moet zijn aangevraagd wordt gesteld om zeker te stellen dat bij het bedrijf op 6 november 1998 sprake was van serieuze stappen om te komen tot uitbreiding. Ik verwijs in dit verband ook naar de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet pagina 19 en verder. Bij de vaststelling van de voorwaarden heeft de wetgever ervoor gekozen dat situaties zoals die van uw cliënt niet zouden kunnen voldoen aan deze voorwaarde en daarmee ook niet in aanmerking kunnen komen voor hardheidsgeval 1.
In de meegezonden bouwvergunning staat vermeld dat de aanvraag voor een bouwvergunning is voorzien van een dagtekening van 13 november 1998 en ontvangen is op 3 februari 1999. Tot op heden heeft Bureau Heffingen geen verklaring ontvangen waarin de gemeente B nadrukkelijk aangeeft per welke andere datum de aanvraag voor een bouwvergunning bij de gemeente B is ontvangen. De bij Bureau Heffingen ontvangen brief waarin de gemeente B verklaart dat er op 15 oktober 1998 een bouwplan is neergelegd en dat op 13 november 1998 de aanvraag is gecomplementeerd biedt onvoldoende gronden om alsnog tot een berekening van hardheidsgeval 1 over te gaan."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft destijds afstand gedaan van het hem ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet herstructurering varkenshouderij toekomend varkensrecht en is van mening dat de door hem behouden mestproductierechten volledig zouden behoren te worden omgezet in pluimveerechten. Reeds op 8 september 1998 is een offerte van een aannemer ondertekend, met het oog op het bouwen van een vleeskuikenstal. De milieuvergunning is tijdig aangevraagd.
Het bouwplan, dat op 15 oktober 1998 bij de gemeente B is ingediend, dient, naar de bedoeling van de wetgever, op één lijn te worden gesteld met een aanvraag om een bouwvergunning. Appellant had de kennelijke bedoeling om ten tijde van belang een aanvraag om een bouwvergunning in te dienen. Alleen omdat de gemeente B een - overigens klantvriendelijk - beleid voert door eerst de welstandscommissie om advies te vragen, is appellant aanvankelijk niet overgegaan tot het indienen van het aanvraagformulier. Op 13 november 1998 heeft hij de aanvraag bouwvergunning, door invulling van het formulier gecompleteerd. Appellant merkt op dat ook een incomplete aanvraag blijkens de jurisprudentie van de (voorzitter van de) Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als een aanvraag moet worden beschouwd. Verweerder is gelet hierop volstrekt ongemotiveerd voorbijgegaan aan het feit dat al sinds 15 oktober 1998 sprake was van een (incomplete) aanvraag.
Ook is de bestreden beslissing in strijd met de ratio van de hardheidsgevallenregeling, aldus appellant.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet, geldt - voorzover hier van belang - als voorwaarde om in aanmerking te komen voor "hardheidsgeval 1", dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot 6 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen een milieuvergunning en een bouwvergunning zijn aangevraagd.
5.2 Het College stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot 6 november 1998 een eerst na het genoemde tijdvak verleende milieuvergunning ten behoeve van het bedrijf van appellant is aangevraagd. Tussen partijen staat verder onbetwist vast dat appellant eerst op 3 februari 1999 en derhalve na het genoemde tijdvak (met een op 13 november 1998 gedagtekend formulier) bij de gemeente B officieel een bouwvergunning heeft aangevraagd. Ten aanzien van de stelling van appellant dat de bouwvergunning niettemin in genoemde periode geacht moet worden te zijn aangevraagd overweegt het College het volgende.
5.3 Van een gelijkstelling, zoals appellant dat wil, van de indiening van een bouwplan met een aanvraag om een bouwvergunning kan geen sprake zijn. Aan de kennelijke bedoeling van appellant bij het indienen van het bouwplan kan hier geen doorslaggevende betekenis worden toegekend, temeer daar appellant er in het formulier waarvan hij bij de indiening van het bouwplan gebruik heeft gemaakt uitdrukkelijk op is gewezen dat hij met het indienen van gegevens ter verkrijging van een advies van de Welstandscommissie geen aanvraag om een bouwvergunning indiende. Met een dergelijke formulering kan dus voor appellant- anders dan in de situatie, die kennelijk aan de orde was in de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 april 1993 (Bouwrecht, 1993, 808) - in redelijkheid geen misverstand zijn ontstaan over het karakter en de functie van het bouwplan in het samenstel van feiten zoals dat hier aan de orde is. Gelet hierop kan appellant niet geacht worden een aanvraag om een bouwvergunning in de voor toepassing van artikel 58k van de Wet relevante periode te hebben gedaan, zodat hij niet aan de in dit artikel gestelde voorwaarden voldoet.
5.4 Voorzover het betoog van appellant erop neer zou komen dat in zijn geval ten onrechte niet een algemene hardheidsclausule is toegepast, overweegt het College dat tijdens de parlementaire behandeling van de Wijzigingswet het amendement Stellingwerf (kamerstukken II, 1999-2000, 26 437, nr. 14), strekkende tot het opnemen van een zodanige hardheidsbepaling in de Meststoffenwet, is verworpen. Het betoog gaat derhalve niet op.
5.5 Nu de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis (TK, vergaderjaar 1998-1999, 26 473, nr. 3, blz. 15 en 18 t/m 20) alléén de in artikel 58k van de wet neergelegde criteria aanvaardt als bewijs dat de door de betrokkene onomkeerbare investeringsverplichtingen met het oog op de uitbreiding van zijn bedrijf is aangegaan, was verweerder gehouden te weigeren appellant in aanmerking te brengen voor de toepassing van hardheidsgeval 1. Het College overweegt in dit verband dat het hier aan de orde zijnde geval naar zijn oordeel niet zodanig is dat het kennelijk niet door de wetgever is voorzien en dat het - wanneer dat wel het geval was geweest - onmiskenbaar in artikel 58 k van de Meststoffenwet zou zijn opgenomen. Het stond verweerder derhalve niet vrij om in afwijking van de tekst van de wet een beslissing te nemen in de door appellant gewenste zin.
5.6 Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar op goede gronden zijn besluit heeft gehandhaafd dat appellant niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1. Het beroep van appellant dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
5.7 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. J.L.W.Aerts en mr. F.H.M. Possen in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2003.
w.g. J.A. Hagen w.g. A. Bruining