Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 02/1435 15 juli 2003
16050 Meststoffenwet
Kaderregeling ontheffingen experiment Golden Harvest
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. Eierfarm X, te X
appellant,
gemachtigde: mr. I.J.J.M. Roorda, advocaat te Veghel,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. S.C. Vissering-van der Reijt, werkzaam bij Bureau Heffingen, te Assen,
1. De procedure
Op 22 juli 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 juni 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaarschrift dat zich richtte tegen het besluit van verweerder van 16 november 2001 ongegrond verklaard.
Op 4 september 2002 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Verweerder heeft op 7 oktober 2002 een verweerschrift ingediend.
Op 5 juni 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader hebben toegelicht. Ter zitting was tevens aanwezig de heer C, projectleider van het beleidsexperiment "Golden Harvest".
De zaak is ter zitting aangehouden. Op 11 juni 2003 is ter griffie van het College een nader bericht van verweerder binnengekomen. Appellant is in de gelegenheid gesteld daarop binnen een week te reageren, maar heeft van die gelegenheid geen gebruik gemaakt. Daarop is het onderzoek ter zitting gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Meststoffenwet (hierna: wet) is het volgende bepaald.
"Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
j. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van de landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden, en in ieder geval dat geheel van productie-eenheden dat als één bedrijf is opgegeven op grond van de krachtens artikel 7 gestelde regels inzake de registratie van de productie van dierlijke meststoffen, dan wel het na deze opgave ontstane geheel van productie-eenheden als gevolg van splitsing of samenvoeging overeenkomstig de bij of krachtens hoofdstuk V, de Wet verplaatsing mestproductie of de Wet herstructurering varkenshouderij gestelde regels;
Artikel 55
1. Het is verboden de productie van dierlijke meststoffen op een bedrijf uit te breiden indien de productie groter is of daarmee groter wordt dan 125 kilogram fosfaat per hectare per jaar van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Artikel 58c
Het is verboden op een bedrijf in een kalenderjaar een grotere hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen te produceren dan het voor dat jaar voor het bedrijf geldende pluimveerecht.
Artikel 59
1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
3. Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden."
De Kaderregeling ontheffingen experiment "Golden Harvest", Stcrt. 1998, 243, zoals nader gewijzigd bij de Regelingen van 18 oktober 1999, Stcrt. 201 en 18 december 2000, Stcrt. 249 - hierna: kaderregeling- bevat beleidsregels die verweerder in acht neemt bij de uitoefening van zijn bevoegdheden op grond van het tweede en derde lid, van artikel 59 van de wet. De met de kaderregeling te dienen doelen worden in de toelichting op de regeling als volgt geformuleerd:
" In dit experiment plegen enkele pluimveehouderijen investeringen in hun bedrijf en in de samenwerkingsorganisatie van pluimveebedrijven en mestverwerkers. De investeringen zijn gericht op droging en gegarandeerde export van de op het bedrijf geproduceerde kippenmest. Uiteindelijk moet het droge-stofgehalte van de mest in beginsel ten minste 80% zijn. Door deze droging kan de kippenmest worden verwerkt tot zogenaamde gevaloriseerde mest. Het betreft hier mestkorrels, poeder of granulaat. De gevaloriseerde mest, die ziektekiemvrij is en een hoog droge-stofgehalte heeft, wordt vervolgens volledig in het buitenland afgezet, hetgeen mogelijk is doordat er in het buitenland veel vraag is naar deze kwalitatief hoogwaardige mest."
In de kaderregeling is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
e. producent: degene die door het houden van legkippen dierlijke meststoffen produceert;
(…)
g. gevaloriseerde mest: kippenmest die is verwerkt tot mestkorrels, poeder of granulaat;
h. Golden Harvest: beleidsexperiment waaraan ten hoogste veertig producenten deelnemen en waarbij alle op hun bedrijf geproduceerde kippenmest na verwerking tot gevaloriseerde mest wordt afgezet in het buitenland, en in verband met de verwerking investeringen worden gepleegd door de producenten in bedrijfsmiddelen gericht op de droging van de op hun bedrijf geproduceerde kippenmest;
i. vereniging: Vereniging Golden Harvest, statutair gevestigd te Groesbeek, opgericht bij notariële akte van 13 augustus 1996 en ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel en Fabrieken te Nijmegen onder nummer 40147040;
j. verwerker: persoon of rechtspersoon die, of samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat lid is van de vereniging en die, onderscheidenlijk dat een inrichting in werking heeft op grond van een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer waarin kippenmest op bedrijfsmatige wijze wordt verwerkt tot gevaloriseerde mest.
(…)
Artikel 2
1. Op een daartoe strekkende aanvraag van de producent wordt, indien wordt voldaan aan de voorwaarden van deze regeling, ten aanzien van een door hem gevoerd bedrijf door de minister ontheffing verleend van het uitbreidingsverbod, bedoeld in artikel 55, eerste lid, van de wet, tot een daarbij vastgestelde hoeveelheid meststoffen.
2. Met ingang van 1 januari 2001 heeft de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, niet langer betrekking op het verbod, gesteld in artikel 55, eerste lid, van de wet, maar op het verbod, gesteld in artikel 58c van de wet."
Artikel 6
1. Aan de ontheffing worden de volgende voorschriften verbonden:
(…)
b. het bedrijf beschikt over bedrijfsmiddelen gericht op de droging van op het bedrijf geproduceerde kippenmest tot een droge-stofgehalte van ten minste 80%.
c. alle op het bedrijf geproduceerde kippenmest wordt overeenkomstig een met de verwerker gesloten overeenkomst volgens een door de minister daartoe vastgesteld model, ter verwerking van deze meststoffen tot gevaloriseerde mest, afgeleverd aan deze verwerker;
(…)
7. Zodra de producent voldoet aan de voorschriften, gesteld in de onderdelen a, b en c van het eerste lid, geeft hij hiervan kennis aan het Bureau Heffingen met gebruikmaking van een daartoe door de minister vastgesteld formulier dat volledig is ingevuld en ondertekend. De producent overlegt daarbij:
- de bescheiden waaruit blijkt dat het bedrijf beschikt over bedrijfsmiddelen gericht op de droging van op het bedrijf geproduceerde kippenmest tot een droge-stofgehalte van ten minste 80%, en
- de overeenkomst, bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel c, tenzij de producent tevens verwerker is en in het kader van deze regeling zelf zijn mest verwerkt."
Artikel 13
1. De ontheffing wordt geheel of gedeeltelijk ingetrokken indien één of meer van de voorschriften, gesteld in artikel 6, eerste lid, onderdelen a tot en met e, g en h, vijfde en zevende lid, in artikel 9 of 10, en in voorkomend geval, in artikel 6a, eerste lid, niet worden nagekomen."
Tot en met 20 oktober 1999 luidde artikel 3 van de kaderregeling als volgt.
" Artikel 3
De aanvraag, bedoeld in artikel 2, wordt door tussenkomst van het bestuur van de vereniging uiterlijk op 30 juni 1999 ingediend bij het Bureau Heffingen, met gebruikmaking van een daartoe door de minister vastgesteld formulier dat volledig is ingevuld en ondertekend. De producent legt hierbij over:
(…)
b. bescheiden waaruit blijkt dat het bedrijf beschikt over bedrijfsmiddelen gericht op de droging van op het bedrijf geproduceerde kippenmest tot een droge-stofgehalte van ten minste 80%; en
c. indien de producent geen verwerker is, de overeenkomst, bedoeld in artikel 6, onder deel c."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft zich bij Bureau Heffingen laten registreren onder mestnummer *. Voor de droging van zijn mest maakt appellant gebruik van de droogunit, die geplaatst is op ''Eierfarm Y", die zich bij dit bureau heeft laten registreren onder mestnummer *.
- Zowel aan appellant als aan "Eierfarm Y" is op 19 januari 2000 op grond van artikel 2 van de kaderregeling een ontheffing verleend.
- Op 7 juli 2000 heeft verweerder aan appellant gevraagd om toezending van bescheiden bedoeld in artikel 3, onder b en c van de kaderregeling (oud), welk verzoek verweerder bij brief van 26 september 2000 heeft herhaald.
- Naar aanleiding van verweerders verzoek heeft A aan verweerder bericht dat de mestverwerker, Gebr. A/B, voldoet aan alle voorwaarden, die de Kaderregeling stelt.
- Alfa Accountants en Adviseurs heeft op 6 oktober 2000 de volgende verklaring afgegeven:
" Hierbij verklaren wij dat het bedrijf van de heer B en de heer A (gebr. A/B) bestaat uit de locatie Y-weg te Y en P-weg te X. Deze vormen één economische eenheid van genoemde personen.
Deze eenheid heeft geïnvesteerd in een mestdrooginstallatie. Deze mestdrooginstallatie wordt gebruikt door voornoemde eenheid ten behoeve van door haar geproduceerde mest."
- Verweerder heeft daarop bij besluit van 16 november 2001 de aan appellant verleende ontheffing ingetrokken.
- Daartegen heeft appellant tijdig bezwaar gemaakt bij verweerder.
- Daarop heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder op grond van de navolgende overwegingen besloten tot ongegrondverklaring van het bezwaar.
" Hierbij doe ik u mijn beslissing toekomen op het door u namens Eierfarm X (hierna: belanghebbende), P-weg, te X (mestnummer: *) tegen de intrekking van de ontheffing Golden Harvest.
(…)
Ten aanzien van de aanmeldingen in het kader van de Kaderregeling wordt het begrip bedrijf als uitgangspunt genomen. In het geval van het deelnemen aan deze regeling, geschiedt deze deelname per bedrijf.
Het begrip "bedrijf" staat nader gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, sub j van de Meststoffenwet. Ingevolge dit artikel wordt onder bedrijf verstaan: "het geheel van de productie-eenheden bestaande uit een of meer gebouwen of gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot uitvoering van de landbouw dat als één bedrijf is opgegeven op grond van de krachtens artikel 7 gestelde regels inzake de registratie van de productie van dierlijke meststoffen".
Om haar administratieve werkzaamheden in goede banen te leiden heeft Bureau Heffingen een ingang tot de indentificatie van het bedrijf nodig. Op het moment dat een landbouwbedrijf bij Bureau Heffingen wordt geregistreerd, wordt aan het landbouwbedrijf een uniek nummer, een mestnummer toegekend. De uitvoeringspraktijk van Bureau Heffingen, waarin wordt gewerkt met mestnummers, sluit aan bij het in de meststoffenwetgeving gedefinieerde bedrijfsbegrip. Het begrip "mestnummer" wordt niet in de wetgeving genoemd, maar er bestaat wel degelijk een basis voor het koppelen van een bedrijf aan een mestnummer (bijvoorbeeld artikel 7, tweede lid, sub c van het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet, de Toelichting bij de Kortingsregeling Wet verplaatsing mestproductie en de door Bureau Heffingen gehanteerde formulieren, die door de Minister zijn vastgesteld). Het beleid van Bureau Heffingen met betrekking tot mestnummers blijkt duidelijk uit de uitvoeringspraktijk vanaf 1987. Zowel in telefonische als schriftelijke contacten wordt dit beleid uitgedragen. Dit beleid is ook schriftelijk vastgesteld in diverse interne instructies.
(…)
Belanghebbende heeft op 30 december 1999 voor zijn bedrijf Eierfarm Y, Y-weg, Z, mestnummer * een "Aanvraag ontheffing uitbreidingsverbod" in het kader van de Kaderregeling bij Bureau Heffingen ingediend.
Voor dit bedrijf met mestnummer * heeft Bureau Heffingen bij brief van 11 augustus 2000 een definitieve ontheffing van het uitbreidingsverbod verleend. De ontheffing van het uitbreidingsverbod is derhalve aan het bedrijf van belanghebbende verleend en niet aan een locatie.
Belanghebbende heeft tevens op 30 december 1999 voor zijn bedrijf Eierfarm X, P-weg, X, mestnummer * een "Aanvraag ontheffing uitbreidingsverbod" in het kader van de Kaderregeling bij Bureau Heffingen ingediend.
Bij brief van 23 december 1999, op 30 december 1999 door Bureau Heffingen ontvangen geregistreerd, is door de heer C, projectleider "Golden Harvest" gemeld dat het bedrijf Eierfarm X mestnummer: * aan de voorschriften van de Kaderregeling heeft voldaan.
Bij brief van 19 januari 2000 heeft Bureau Heffingen een voorlopige ontheffing van het uitbreidingsverbod aan het bedrijf Eierfarm X (…) verleend. De ontheffing van het uitbreidingsverbod is derhalve aan het bedrijf van belanghebbende verleend en niet aan een locatie.
(…)
Op grond van bovenstaande blijkt duidelijk dat op naam van belanghebbende bij Bureau Heffingen twee bedrijven staan geregistreerd en dat belanghebbende twee afzonderlijke aanvragen voor de ontheffing van het uitbreidingsverbod in het kader van de Kaderregeling heeft ingediend. Er is dus per bedrijf een aanvraag voor de ontheffing van het uitbreidingsverbod ingediend. Na het indienen van de aanvragen van belanghebbende in het kader van de Kaderregeling heeft Bureau Heffingen beide aanvragen afzonderlijk, per bedrijf afgehandeld. Voor het bedrijf met mestnummer * is een definitieve ontheffing van het uitbreidingsverbod verleend. Voor het bedrijf met mestnummer * is reeds de verleende voorlopige ontheffing van het uitbreidingsverbod ingetrokken.
Ingevolge artikel 6, derde lid van de Kaderregeling dient het bedrijf uiterlijk vóór 1 juli 2000 aan alle voorschriften gesteld in het eerste lid te hebben voldaan en bovendien gedurende de gehele periode waarvoor de ontheffing geldt. Ingevolge voornoemd artikel, eerste lid, onderdeel b van de Kaderregeling dient het bedrijf over bedrijfsmiddelen te beschikken, gericht op de droging van op het bedrijf geproduceerde kippenmest tot een droge-stofgehalte van ten minste 80%. Dus, per bedrijf een drooginstallatie. Uit de brief van belanghebbende van 5 oktober 2000, op 9 oktober 2000 door Bureau Heffingen ontvangen, blijkt duidelijk dat het bedrijf Eierfarm X, P-weg, X, mestnummer: * niet over de vereiste drooginstallatie beschikt.
Uit dezelfde brief blijkt tevens dat het bedrijf Eierfarm X, P-weg, X, mestnummer: * niet over de vereiste Mestafzetovereenkomst beschikt, dat volgens belanghebbende in zijn situatie niet van toepassing is. Ingevolge artikel 6, eerste lid, onderdeel c van de Kaderregeling dient alle op het bedrijf geproduceerde kippenmest overeenkomstig een met de verwerker gesloten overeenkomst volgens een door de minister daartoe vastgesteld model, ter verwerking van deze meststoffen tot gevaloriseerde mest, aan deze verwerker te worden afgeleverd. Indien de producent zelf verwerker is en in het kader van de Kaderregeling zelf zijn kippenmest verwerkt, dient er ingevolge artikel 6, zevende lid van de Kaderregeling, geen Mestafzetovereenkomst te worden gesloten. Ingevolge artikel 1, onderdeel j van de Kaderregeling wordt onder de verwerker verstaan: een persoon of rechtspersoon die, of samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat lid is van de vereniging en die, onderscheidenlijk dat een inrichting in werking heeft op grond van een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer waarin kippenmest op bedrijfsmatige wijze wordt verwerkt tot gevaloriseerde mest. Het bedrijf Eierfarm X, P-weg, X, mestnummer: * beschikt niet over de vereiste inrichting. Gezien het feit dat het bedrijf Eierfarm X, P-weg, X met mestnummer: * geen verwerker is, dient het bedrijf van belanghebbende een Mestafzetovereenkomst te sluiten.
Gelet op het bovenstaande blijkt dat Eierfarm Y te Z en Eierfarm X te X, geen twee onderdelen van één bedrijf zijn maar twee afzonderlijke landbouwbedrijven zijn in de zin van artikel 1, eerste lid, sub j, van de Meststoffenwet, die bij Bureau Heffingen onder twee afzonderlijke mestnummers zijn geregistreerd.
Gelet op het bovenstaande blijkt tevens dat het bedrijf Eierfarm X, P-weg, X, mestnummer: * niet over de vereiste drooginstallatie en niet over de vereiste Mestafzetovereenkomst beschikt."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellant maakt onderdeel uit van één bedrijf (Gebr. A/B) met twee locaties. Gedurende het gehele voortraject dat geleid heeft tot de deelname van het bedrijf aan het project "Golden Harvest" is het bekend geweest dat er met twee mestnummers werd gewerkt, maar daar is nooit een probleem van gemaakt.
Op 5 oktober 2000 heeft het bedrijf Gebr. A/B desgevraagd aan Bureau Heffingen meegedeeld dat aan alle voorwaarden van de kaderregeling is voldaan. En op 6 oktober 2000 heeft de projectleider, de heer C, aan verweerder de verklaring inzake de drooginstallatie van het bedrijf Gebr. A/B overgelegd.
Als gezegd beschikt het bedrijf over een mestdrooginstallatie, zodat is voldaan aan artikel 3, lid b, van de kaderregeling. Dat deze installatie zich op de locatie Y bevindt maakt dat niet anders. Het bedrijf heeft immers geïnvesteerd in deze installatie, die een voldoende capaciteit heeft voor verwerking van de op de beide locaties bedrijf geproduceerde mest.
Naast producent is het bedrijf Gebr. A/B tevens verwerker. En omdat appellant onderdeel is van dat bedrijf, is ook hij verwerker en hoeft hij niet te beschikken over een aparte mestafzetovereenkomst.
Omdat reeds vanaf 3 februari 1999, en derhalve geruime tijd voor 1 juli 2000 op de beide productielocaties van het bedrijf volgens de voorwaarden van de kaderregeling wordt gewerkt, is verweerder ten onrechte tot intrekking van de aan appellant verleende ontheffing overgegaan.
5. De beoordeling van het geschil
Voor de deelname aan de kaderregeling stelt verweerder als voorwaarde dat ieder bij Bureau Heffingen onder een apart mestnummer geregistreerd bedrijf steeds zelfstandig moet voldoen aan de in artikel 6, van de kaderregeling neergelegde voorwaarden. Ten aanzien van de vraag of deze beleidsvoorwaarde een redelijke is, in aanmerking genomen de met de kaderregeling te dienen doelen, overweegt het College het volgende.
Verweerders zoekt voor zijn standpunt steun bij zijn interpretatie van het begrip "bedrijf" voor de toepassing van de Meststoffenwet. Of deze interpretatie van verweerder juist is - verwezen wordt naar hetgeen daaromtrent wordt overwogen in de uitspraken van het College van 8 april 2003, nos. 01/105, LJN AF 8398 en 01/374, LJN AF 8384, kan evenwel in het midden blijven. In het onderhavige geval staat onbetwist vast dat het bedrijf Gebr. A/B, een fiscale en juridische eenheid, bestaat uit de locaties X en Y en dat het bedrijf overeenkomstig de doelstelling van de kaderregeling heeft geïnvesteerd in een mestdrooginstallatie met voldoende capaciteit voor de bewerking van de kippenmest, die op de beide genoemde locaties wordt geproduceerd. Ook is niet weersproken dat de hinderwetvergunning voor de mestdroger is aangevraagd door en verleend is aan de Gebr. A/B. Niet is gesteld en evenmin valt in te zien dat aan de doelstelling van de kaderregeling in dit geval afbreuk wordt gedaan door de omstandigheid dat, hoewel voor de beide locaties van het bedrijf A/B aparte mestnummers zijn verstrekt, de locaties in het kader van de oderhavige regeling als één bedrijf worden aangemerkt.
Dit leidt het College tot het oordeel dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren appellant in aanmerking te brengen voor deelname aan het beleidsexperiment Golden Harvest. Hij heeft appellant in de gegeven omstandigheden niet kunnen tegenwerpen dat de locatie X niet is uitgerust met een aparte mestdrooginstallatie. Evenmin kon verweerder in de gegeven omstandigheden in redelijkheid van appellant eisen een mestafzetovereenkomst met Y te sluiten, nu appellant zelf met deze locatie een eenheid vormt.
Gelet op dit alles heeft verweerder evenmin in redelijkheid kunnen besluiten tot intrekking van de aan appellant verleende ontheffing. Het beroep dient derhalve gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit komt in verband hiermee voor vernietiging in aanmerking. Gelet op de reden van vernietiging kan verweerder, wanneer hij opnieuw op het bezwaar beslist, slechts tot gegrondverklaring daarvan beslissen en het primaire besluit herroepen. Het College ziet hierin aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zelf in de zaak te voorzien en deze beslissingen te nemen.
Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. Voorts dient het door appellant betaalde griffierecht aan hem te worden vergoed.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaarschrift gegrond en herroept het besluit van 16 november 2001;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,--, onder aanwijzing van de Staat der
Nederlanden als de rechtspersoon die deze kosten aan appellante dient te vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellanten het griffierecht ten bedrage van € 218,-- vergoedt.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M. A. van der Ham en mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2003.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Bruining