Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 02/285 17 juli 2003
16010 Meststoffenwet
Registratie referentie hoeveelheid
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. S.C. Vissering-van der Reijt, werkzaam bij Bureau Heffingen.
1. De procedure
Op 31 januari 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 december 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen de mededelingen en beslissingen van verweerder inzake de pluimveerechten van het bedrijf van appellant in het kader van de Meststoffenwet.
Bij brief van 28 februari 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 1 mei 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij appellant, bijgestaan door ing. E. Wilderink, medewerker van DLV Intensief Advies te Deventer, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538, hierna: Wijzigingswet), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet. In artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet is bepaald dat het pluimveerecht overeenkomt met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Door toezending van het formulier "melding pluimveerechten", door Bureau Heffingen ontvangen op 7 februari 2001, heeft appellant gemeld de maximale pluimveerechten te willen hebben. Bij het formulier heeft appellant een brief van 2 februari 2001 gevoegd, waarin hij zijn bedrijfssituatie heeft uitgelegd.
- In reactie op deze melding heeft verweerder appellant bij brief van 16 augustus 2001 medegedeeld dat volgens de berekeningen van Bureau Heffingen voor zijn bedrijf geen pluimveerechten worden geregistreerd, onder meer omdat appellant niet voor 6 november 1998 enige aangifte pluimvee had gedaan in één van de referentiejaren 1995, 1996 of 1997.
- Bij brief van 1 september 2001 heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 5 december 2001 heeft appellant zijn bezwaar op een hoorzitting nader toegelicht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard op grond van de overweging dat de hoogte van het pluimveerecht rechtstreeks uit de bepalingen van de Meststoffenwet dan wel het Uitvoeringsbesluit voortvloeit, zodat geen sprake is van een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt.
4. Het standpunt van appellant
Appellant is van mening dat wel sprake is van een besluit. Hij heeft altijd een akkerbouwbedrijf gehad met ruim voldoende grond om pluimvee te houden. Door de beslissing van verweerder mag hij geen pluimvee meer houden op de rechten die hij voorheen wel had. Het ontnemen van deze rechten is meer dan een administratieve handeling en heeft juridische gevolgen voor zijn bedrijf.
Ter zitting heeft appellant hieraan toegevoegd dat zijn onderneming bestaat uit een akkerbouwbedrijf en een pluimveebedrijf; dat het ene bedrijf in dienst staat van het andere in die zin dat akkerbouwproducten worden gevoederd aan het pluimvee en mest van het pluimvee wordt gebruikt voor de teelt van de akkerbouwproducten. Dit is een gesloten bedrijf. Appellant voldoet aan alle voorschriften. Omdat appellant over voldoende grond beschikt, is bij hem geen sprake van een mestoverschot.
5. De beoordeling van het geschil
Volgens vaste jurisprudentie van het College (zie onder meer de uitspraken d.d. 21 september 1990, no. 89/0340/60/178 en 1 juni 1999, AB 1999/315) volgen referentiehoeveelheden, mestproductierechten en varkensrechten rechtstreeks uit de Meststoffenwet en de Wet herstructurering varkenshouderij. Hetzelfde geldt voor pluimveerechten (zie onder meer de uitspraak van 21 november 2002, AWB 02/92, te raadplegen op www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AF2311). Dit betekent dat aan verweerder niet de bevoegdheid toekomt dergelijke rechten bindend vast te stellen. Hieruit volgt dat mededelingen over dergelijke rechten geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat daartegen geen beroep op de bestuursrechter openstaat. Een uitzondering geldt alleen voor een beslissing die wordt genomen op grond van een aanmelding voor een wettelijk geregeld hardheidsgeval, waarbij verweerder een beoordeling moet doen en dus een besluit neemt. Het bestreden besluit heeft evenwel geen betrekking op een wettelijk geregeld hardheidsgeval. Het College overweegt in dit verband nog dat de Meststoffenwet geen algemeen hardheidsgeval kent waarbij met individuele belangen en bijzondere omstandigheden rekening gehouden zou kunnen worden. Tijdens de parlementaire behandeling van de Wijzigingswet is het amendement Stellingwerf (kamerstukken II, 1999-2000, 26 437, nr. 14), strekkende tot het opnemen van een zodanige hardheidsbepaling in de Meststoffenwet, verworpen.
Het College overweegt voorts dat het vervallen van rechten van appellant niet het gevolg is van een bestuurshandeling van verweerder, maar rechtstreeks door de invoering van de Meststoffenwet is bewerkstelligd. In het bestreden besluit is terecht overwogen dat tegen de Meststoffenwet als zodanig op grond van de artikelen 8:2 en 7:1 van de Awb geen bezwaar kan worden gemaakt, omdat de wet een algemeen verbindend voorschrift is.
Het vorenoverwogene leidt tot de conclusie dat verweerder het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Onder verwijzing naar artikel 8:71 van Pro de Awb merkt het College op dat een vordering betrekking hebbend op vergoeding van schade als gevolg van ontneming van rechten die voortvloeit uit onrechtmatige wetgeving uitsluitend bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld.
Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2003.
w.g. J.A. Hagen w.g. I.K. Rapmund