Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No. AWB 03/644 22 juli 2003
13700 Wet tarieven gezondheidszorg
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
Stichting Riagg Rijnmond Zuid, te Barendrecht
verzoekster,
gemachtigde: mr. E.W.M. Meulemans, advocaat te Zwolle,
tegen
het College tarieven gezondheidszorg, verweerder,
gemachtigde: mr. A.C. de Die, advocaat te 's-Gravenhage.
1. De procedure
Bij tariefbeschikking van 17 april 2003, nr. 120-1740-03-2 heeft verweerder de tarieven voor verzoekster met ingang van 1 januari 2003 vastgesteld.
Op 28 mei 2003 heeft verzoekster daartegen een bezwaarschrift ingediend.
Op 6 juni 2003 heeft verzoekster zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen ertoe strekkende dat de door verweerder in de bestreden beschikking gemaakte reservering wordt opgeheven en verzoeksters budget voorcalculatorisch zal worden verhoogd met € 3.032920, --.
Op 26 juni 2003 heeft verweerder een schriftelijke reactie op het verzoek om voorlopige voorziening bij de voorzieningenrechter ingediend.
Bij brief van 4 juli 2003 heeft verzoekster een nadere reactie gegeven.
Op 14 juli 2003 hebben zowel verzoekster als verweerder nog een aantal aanvullende producties ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek behandeld ter zitting van 18 juli 2003, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader hebben toegelicht. Aan de zijde van verzoekster zijn tevens verschenen M.W. Reitsma en W.M. Dieleman. Namens verweerder waren tevens aanwezig mr. H.H.M. Debets en mr. J. Schuurman.
2. De grondslag van het geschil en de vaststaande feiten
Ingevolge artikel 11 van de Wet tarieven gezondheidszorg stelt verweerder beleidsregels vast omtrent de hoogte, de opbouw en de wijze van berekening van een tarief of van onderdelen van een tarief.
Bij circulaire van 12 december 2002 heeft verweerder de betrokken instellingen geïnformeerd over de nieuwe beleidsregels 2003 en een aantal onderwerpen met betrekking tot de geestelijke gezondheidszorg (GGZ), waaronder de beëindiging van het systeem van budgetmaximering.
In de voor 2003 vastgestelde Beleidsregel III-726 is ten aanzien van productieafspraken voor de geestelijke gezondheidszorg over 2003 het volgende bepaald.
"2.7 Productieafspraken
De tussen de instelling en het zorgkantoor gemaakte afspraak over de reële productie voor het komende jaar van verpleeg- verzorgingsdagen, deeltijd behandelingen en face-to-face-contacten. Onder reële productie wordt verstaan productie die volgens inschatting feitelijk zal worden gerealiseerd. De basis voor de productieafspraak wordt gevormd door de realisatie van het voorafgaande jaar. Sterke afwijkingen dienen te onderbouwd en worden bij gebreke daarvan niet in het budget verwerkt."
In de voor 2003 vastgestelde Beleidsregel III-765 ("loon- en materiële kosten"), is bepaald:
"2.2 Normbedragen loon- en materiële kosten
(…); voor de productieparameters wordt in het budget vooraf uitgegaan van de productieafspraak die partijen (instelling en zorgkantoor) hebben gemaakt. Hierop wordt nagecalculeerd. Zie hiervoor artikel 4.
(…)
"4. NACALCULATIE OP BASIS VAN GEREALISEERDE PRODUCTIE
Op de productieafspraken wordt nagecalculeerd. Dit houdt in dat het budget wordt verminderd als de productiewaarde van de gerealiseerde productie lager ligt dan de productiewaarde die in het budget is opgenomen. (…)
Zowel in geval van meer- als minder productie dient het zorgkantoor een verklaring af te geven met betrekking tot de juistheid van het volume en de zorgzwaarte van de gerealiseerde productie. De verklaring wordt mede gebaseerd op een steekproef van voldoende omvang naar de individueel gescoorde productie van patiënten/cliënten om een representatief beeld te krijgen van de mate waarin feitelijk geleverde zorg overeenstemt met de geregistreerde zorg. Hiertoe heeft ZN als leidraad aan de zorg kantoren een productieprotocol voor de materiële controle van de gerealiseerde productie opgesteld. Dit als bijlage bij deze beleidsregel opgenomen productieprotocol dient te worden toegepast.
Op 28 februari 2003 hebben verzoekster en het Zorgkantoor Zuid-Hollandse eilanden te Breda het tariefverzoek ingediend dat heeft geleid tot de bestreden tariefbeschikking.
Bij circulaire van 15 april 2003 informeert verweerder de instellingen GGZ over de afhandeling van de budgetten 2003 als volgt.
"PRODUCTIEAFSPRAKEN 2003
Voor 2003 geldt geen budgetmaximum meer. Het uitgangspunt is nu dat verzekerde zorg moet kunnen worden gerealiseerd. De budgetformulieren 2003 geven als voorlopig resultaat een bedrag van 187 miljoen dat extra wordt gevraagd boven het budget van 2002. Als capaciteitwijzigingen buiten beschouwing worden gelaten bedraagt de toename 168 miljoen. De spreiding van de procentuele mutatie van het budget 2003 ten opzichte van het budget van 2002 loopt uiteen van -/- 20% tot + 60%. Het macrogemiddelde komt uit op 6,7%.
Gegeven het feit dat het productieprotocol nog lang niet overal wordt toegepast bestaat onzekerheid over de realiteitswaarde van afgesproken grote niet onderbouwde productiestijgingen. Het op voorhand aanvaarden van de afspraken zou ongewenste effecten kunnen hebben op de recent opgeheven beperkingen van de GGZ. Aangezien het dit jaar mogelijk is om (tot uiterlijk 1 december) aanvullende productieafspraken in te dienen is besloten om voor 2003 de budgetstijging ten opzichte van het budget 2002 op dit moment vooralsnog te beperken tot 10% (exclusief capaciteitsmutaties).
Voor instellingen waarop dit van toepassing is kunnen partijen vervolgens een aanvulling indienen, als deze kan worden onderbouwd door gerealiseerde en door het zorgkantoor gecontroleerde (op basis van protocol) productie van een gedeelte van 2003 of van heel 2002. De aanvulling kan ook bestaan uit het naar beneden aanpassen van de in eerste instantie gemaakte afspraak.
Aangezien het CTG geen veranderingen in de afspraken wil maken wordt de toename in de productie boven 10% voorlopig verwerkt in een totaalbedrag. Bij een latere aanvulling van de productie wordt dit bedrag aangepast. In beginsel moeten deze bedragen voor het einde van het jaar worden weggewerkt door of hogere budgettoekenningen of door verlaging van de in eerste instantie gemaakte productieafspraak."
Op 18 april 2003 informeert verweerder de minister over deze door hem voorgenomen afhandeling van de budgetten van de instellingen GGZ over 2003.
3. Het standpunt van verweerder
Verweerder bestrijdt het spoedeisend belang van verzoekster bij de gevraagde voorziening. De bezwaarprocedure zal naar verwachting spoedig zijn afgerond. Op 2 september 2003 zal de hoorzitting plaatsvinden. Verweerder ziet niet in waarom verzoekster de beslissing op bezwaar niet kan afwachten. Daar komt nog bij dat de reden van het verzoek louter financieel van aard is, hetgeen naar vaste rechtspraak van de voorzieningenrechter onvoldoende is om een spoedeisend belang aan te nemen. Ten slotte heeft verweerder in dit verband opgemerkt dat verzoekster geen gebruik heeft gemaakt van de in de beleidsregels voorziene mogelijkheid om aanvulling van haar budget te vragen op grond van de door haar feitelijke gerealiseerde en door het zorgkantoor gecontroleerde productie.
De toepasselijke beleidsregels zijn op de in de Wet voorgeschreven wijze tot stand gekomen. Voorts is de wijze waarop verweerder aan de beleidsregels uitvoering geeft niet onrechtmatig en zeker niet zo onmiskenbaar onrechtmatig dat dit tot schorsing van de bestreden tariefbeschikking zou moeten leiden.
Van een groeibeperking als door verzoekster gesteld is geen sprake. Verweerder heeft een bedrag van € 3.032.920,-- gereserveerd in afwachting van het beschikbaar komen van gegevens van verzoeksters feitelijk gerealiseerde en gecontroleerde productie. Indien blijkt dat verzoekster daadwerkelijk meer zorg levert dan op basis van het aantal productieafspraken is begroot, wordt het gereserveerde bedrag, na afhandeling van het verzoek om aanvulling, als extra budget aan verzoekster ter beschikking gesteld.
Dat verzoekster het bedrag dat is gereserveerd voor productiegroei boven de 10% niet tijdelijk zou kunnen voorfinancieren acht verweerder, gelet op de ter beschikking staande cijfers omtrent haar liquiditeitspositie onwaarschijnlijk. Overigens zou, wanneer een instelling inderdaad in liquiditeitsproblemen zou verkeren, een ongeclausuleerde ophoging van het budget een onaanvaardbaar risico meebrengen. De instelling loopt dan immers de kans dat zij in de nacalculatie een aanzienlijk bedrag dat niet door gerealiseerde productie wordt gedekt moet terugbetalen. Door de behoedzame uitvoering van de beleidsregels neemt verweerder de instellingen daartegen in bescherming.
4. Het standpunt van verzoekster
Ter ondersteuning van haar verzoek heeft verzoekster - zakelijk weergegeven - het volgende betoogd.
In de Beleidsregels III-727 en III-765 is de 10% groeibeperking niet opgenomen. Een afzonderlijke goedkeuring daarvan is door de minister niet gegeven. In feite is hier sprake van een zelfstandig door verweerder gevoerd macrobeleid, dat niet strookt met het stelsel van de per 1 januari 2003 ingevoerde budgetmaximering.
Verzoekster dreigt door de beperking in de bestreden tariefbeschikking de door haar gemaakte productieafspraken niet te kunnen nakomen. Voor het realiseren van productieafspraken is het immers nodig dat personeel wordt aangetrokken, huisvesting wordt ingericht en infrastructuur wordt aangebracht. Indien de in de tariefbeschikking gemaakte reservering niet wordt opgeheven, ontbreken haar de middelen voor een adequate financiering daarvan. Haar eigen vermogen is als gevolg van het vigerende tariefsysteem beperkt. Het tarief zou overigens ook voor voorfinanciering van de voorgenomen groei de basis moeten zijn. De opstelling van verweerder verdraagt zich niet met het groeiscenario dat in de beleidsregels is voorzien.
De zorgverzekeraars kunnen verzoekster evenmin soelaas bieden, aangezien het hun niet is toegestaan hogere dan de vastgestelde tarieven te vergoeden.
Het alsnog indienen van aanvullende productieafspraken heeft ook geen zin. Een zelfde verzoek is immers reeds door haar gedaan en niet volledig gehonoreerd.
Het zorgkantoor monitort de ontwikkelingen van verzoekster nauwkeurig en beschikt over kwartaalrapportages van de productie- en wachtlijsten van verzoekster. De vage algemene zorg dat productieafspraken wel eens onvoldoende onderbouwd zouden kunnen zijn, houdt geen rekening met het uitgevoerde controlebeleid van het zorgkantoor, dat overigens heeft aangegeven te werken volgens de in het protocol gegeven aanwijzingen.
5. De beoordeling van het verzoek
5.1 Ingevolge het bepaalde bij artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
5.2 Met betrekking tot het gestelde spoedeisend belang overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Verzoeksters financiële belang staat niet op zichzelf, maar is nauw gelieerd met de door haar gestelde noodzaak tot voorfinanciering van de voorgenomen groei door middel van het aantrekken van personeel, het inrichten van huisvesting en het aanbrengen van noodzakelijke infrastructuur. Voorshands dient, wanneer reële productieafspraken zijn gemaakt, gelet op het per 1 januari 2003 in de GGZ ingevoerde tariefsysteem waarbij de budgetmaximering is afgeschaft, voorfinanciering uit het vastgestelde budget te kunnen geschieden. Nu verzoekster onvoldoende weersproken heeft gesteld daartoe niet in staat te zijn, staat haar spoedeisend belang voldoende vast.
5.3 De voorzieningenrechter stelt vervolgens vast dat de toepasselijke beleidsregels onvoldoende grondslag bieden voor toepassing van de in deze uitspraak meermalen genoemde 10% regel. De Beleidsregel III-726 bepaalt immers alleen dat productieafspraken reëel en zonodig onderbouwd dienen te zijn en bij gebreke daarvan niet in het budget worden opgenomen. En in de Beleidsregel III-765 is slechts bepaald dat op de productieafspraken wordt nagecalculeerd, waartoe de zorgkantoren bij de door hen uit te voeren materiële controle het productieprotocol dat als bijlage bij deze beleidsregel is gevoegd, in acht moeten nemen.
5.4 Verzoekster had dus, gelet op het bepaalde in de Beleidsregel III-726, in de gelegenheid moeten worden gesteld de realiteit van de door haar ingediende productieafspraken te motiveren. Niet is gebleken echter dat verweerder, alvorens op het tariefverzoek te beslissen, gevraagd heeft naar enige aanvullende onderbouwing van de ingediende afspraken. Verweerder heeft de bestreden tariefbeschikking genomen zonder zich nader te hebben geïnformeerd met betrekking tot de realiteit van de gemaakte budgetafspraken zoals aangeduid in beleidsregel III-726 en daarbij de door hem twee dagen eerder geformuleerde 10% regel toegepast. Voor de motivering van dat besluit heeft hij ook uitsluitend verwezen naar zijn circulaire van 15 april 2003, waarin hij de betrokkenen instellingen in algemene zin meedeelt dat een eerste inventarisatie van de ingekomen tariefverzoeken van de instellingen GGZ, hem geen duidelijk inzicht heeft gegeven in het realiteitsgehalte van de productiegroei van de onderscheiden instellingen GGZ.
5.5 De conclusie moet zijn dat verweerder niet de beleidsregels III-726 en III-765 heeft toegepast maar op structurele niet nader individueel bepaalde gronden is afgeweken van door hem vastgesteld beleid. Een bevoegdheid hiertoe kan niet aan enige regel van bestuursrecht worden ontleend. Verweerder was dan ook voorshands in de zich hier voordoende omstandigheden, gelet op het bepaalde bij artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gehouden tot onverkorte toepassing van de door hem vastgestelde beleidsregels.
5.6 De slotsom moet zijn dat de tariefbeschikking wegens strijd met artikel 4:84 Awb onmiskenbaar onrechtmatig is, zodat het verzoek om voorlopige voorziening voor toewijzing in aanmerking komt.
5.7 De voorzieningenrechter acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst de tariefbeschikking van verweerder van 17 april 2003, nr. 120-1740-03-3, voorzover hierin een reservering is
opgenomen ten bedrage van € 3.032.920,-- tot zes weken nadat verweerder op het bezwaar van verzoekster tegen deze
tariefbeschikking heeft beslist;
- bepaalt dat verweerder dit bedrag vooralsnog voorcalculatorisch aan verzoekster ter beschikking stelt;
-bepaalt dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,-- (zegge: tweehonderdtweeëndertig
euro) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster sub 1, vastgesteld op € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro).
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2003
w.g. D. Roemers w.g. A. Bruining