Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Nrs AWB 01/876 23 juli 2003
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: A, te C,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr B.T. Goerdat, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 20 november 2001 heeft het College van ieder van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 3 oktober 2001, verzonden op 11 oktober 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar verzoek om subsidie op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.
Op 12 februari 2002 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 20 februari 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk, gedateerd 2 november 2002, ingediend.
Op 13 november 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen hun standpunten hebben toegelicht. Aan de zijde van verweerder is verschenen drs M. Honig van GeoRas (hierna: Honig). Voorts is als getuige, meegebracht door appellante, gehoord E.G.J. Lenssen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling), zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
e. raadsverordening: verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PbEG L 181);
(…)
k. producent: individuele landbouwondernemer (…) die op zijn bedrijf voor eigen rekening en risico akkerland met akkerbouwgewassen inzaait met de bedoeling deze gewassen te oogsten;
(…)
m. akkerland:
a) geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die gedurende de achtereenvolgende kalenderjaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland, grond voor blijvende teelten, bosgrond of grond voor niet agrarische doeleinden in gebruik was;
b) grond die overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit produktie nemen van bouwland uit productie is geweest;
(…)
Artikel 3
Overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening 3887/92, (…) en deze regeling (…) worden jaarlijks op aanvraag de beschikkingen tot subsidievaststelling gegeven aan producenten van akkerbouwgewassen (…)."
Artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 9
1. Wanneer wordt vastgesteld dat de feitelijk geconstateerde oppervlakte groter is dan de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte, wordt de aangegeven oppervlakte in aanmerking genomen voor de berekening van het steunbedrag.
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met:
tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 15 mei 2000 een "Aanvraag oppervlakten 2000 - aanvraag akkerbouwbijdrage en opgave voederareaal" bij verweerder ingediend ter verkrijging van subsidie op grond van de Regeling.
- Bij brief van 22 november 2000 is aan appellante medegedeeld dat de percelen 3 en 9 uit haar aanvraag ter grootte van respectievelijk 1.00 en 4.20 ha niet voldoen aan de definitie van akkerland. Daarbij is appellante verzocht bewijsmateriaal in te dienen om aan te tonen dat genoemde percelen in de jaren 1987 tot en met 1991 als akkerland in gebruik zijn geweest.
- Bij besluit van 4 januari 2001 heeft verweerder bedoelde aanvraag afgewezen, omdat hem door middel van teledetectie was gebleken dat de percelen 3 en 9 niet, respectievelijk niet volledig voldoen aan de definitie akkerland.
- Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt bij brief van 14 februari 2001.
- Op 10 juli 2001 heeft verweerder appellante gehoord ter zake van haar bezwaar, waarbij Honig satellietbeelden van de percelen 3 en 9 heeft laten zien en een toelichting heeft gegeven op de verschillende kleuren.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en hiertoe onder meer het volgende overwogen:
"Om satellietfoto's te weerleggen is bewijs op perceelsniveau een vereiste. Ten aanzien van perceel met volgnummer 3 (…), met een aangevraagde oppervlakte van 1,00 hectare, en het perceel met volgnummer 9 (…), met een aangevraagde oppervlakte van 4,20 hectare waarvan 1,50 hectare niet voldoet aan de definitie akkerland, dient u aan te tonen dat de percelen in één van jaren 1987 tot en met 1991 zijn gebruikt voor de teelt van een akkerbouw- of tuinbouwgewas, en derhalve voldoen aan de definitie akkerland uit artikel 1, onder l, van de Regeling.
Het door u bij uw bezwaarschrift van 14 februari 2001 en op de hoorzitting overgelegde bewijsmateriaal, is als onvoldoende beoordeeld. De nota met betrekking tot loonwerk in het jaar 1989, de boekhouding gewassen over het jaar 1993 en de foto's, tonen niet op perceelsniveau aan dat de betreffende percelen in de referentiejaren met een akkerbouwgewas beteeld zijn geweest.
Met betrekking tot de topografische kaart van 1989 kan ik niet achterhalen wat het jaar van verkenning is geweest. Echter op een identieke topografische kaart, welke in het bezit is van LASER, heb ik kunnen vaststellen dat de verkenning heeft plaatsgevonden in 1986.
Dit is één jaar voor de voornoemde referentiejaren. De door u overgelegde kaart zegt derhalve niets over de situatie in de periode 1987 tot en met 1991.
Nu u, gelet op het bovenstaande, niet heeft aangetoond dat het perceel met volgnummer 3 en het perceel met volgnummer 9 volledig aan de definitie akkerland voldoen, is de geconstateerde oppervlakte van het perceel met volgnummer 3 terecht op 0,00 hectare gezet en is de geconstateerde oppervlakte van het perceel met volgnummer 9 in de hernieuwde berekening terecht op 2,70 hectare gezet. Hierdoor is er een verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte voor de gewasgroep maïs in produktieregio 1 van 2,50 hectare geconstateerd. Uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte is dit 22,10%. Als het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, dan vervalt geheel het recht op een subsidie. Aan u kan derhalve geen subsidie worden toegekend.
(…)
Overigens wil ik opmerken dat LASER begrip heeft voor de moeilijke bewijspositie waarin u als aanvrager na bijna 10 jaren verkeert. Echter, de referentieperiode is in communautair verband bepaald en LASER heeft niet de beleidsvrijheid om hiervan af te wijken. "
Ten verweer is onder meer het volgende door verweerder aangevoerd:
"Volgens appellante zou perceel 3, als het grasland zou zijn, dezelfde kleurstelling moeten hebben van het omheen gelegen gebied dat grasland is. Volgens appellant is de afwijkende kleur te verklaren uit het feit dat in dat jaar (1989) op dit perceel en op het perceel nr 4, tarwe heeft gestaan. Desgevraagd naar dit verschil in kleurstelling heeft medewerker M. Honig van Georas mij op 5 februari 2002 bericht dat de kleurstelling oranje 'sec' voor grasland niet altijd behoeft op te gaan, doch dat hierin mede door andere omgevingsfactoren enige variatie mogelijk is. Zo aldaar tarwe zou hebben gestaan, aldus deze medewerker van Georas, had de kleurstelling donkerrood gepast, hetgeen niet het geval is. Bovendien is de kleurstelling in het najaar van 1989 niet afwijkend ten opzichte van het er omheen gelegen gebied. Dat appelante hiervoor als verklaring heeft gegeven tussen het gewas tarwe in het voorjaar steeds gras te hebben doorgezaaid dat na het oogsten van de tarwe hard is doorgegroeid, doet aan het vorenstaande niet af. Hiervoor is door appellante geen stellig bewijs geleverd. Ook de door appellante - overigens in kopie - overgelegde nota met betrekking tot loonwerk doet aan het vorenstaande niet af.
Bewijs op perceelsniveau, zoals dat ter weerlegging van satellietbeelden wordt verlangd, kan hiermee niet worden geleverd nu uit deze nota niet kan worden afgeleid dat de oogst van tarwe op het bewuste perceel (3) ook daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
Met betrekking tot perceel nr 9 is er geen aanleiding om de suggestie van appellante over te nemen en de geconstateerde (subsidiabele) oppervlakte vast te stellen op 3.15 ha.
Appellante heeft gesteld deze oppervlakte bij wijze van benadering aan te geven, derhalve zonder haar stelling dienaangaande nader te onderbouwen met objectieve verifieerbare gegevens. Aan de door appellante tijdens de hoorzitting overgelegde bewijsmiddelen, die geen zodanige strekking hebben, kan derhalve niet de betekenis worden toegekend die appellante daaraan gehecht wenst te zien. "
4. Het standpunt van appellanten
In het beroepschrift van de maatschap is onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd:
"Alhoewel ik niet exact kan aangeven in welk jaar de door mij aangeleverde foto's gemaakt zijn, zijn ze naar mijn mening duidelijker dan de satelliet beelden van Georas welke door het team juridische zaken Laser Groningen tijdens de hoorzitting in Utrecht als bewijsmateriaal werden toegelicht. Daar ik deze satellietfoto's nog maar pas op 26-10-2001 van Laser ontvangen heb kan ik er nu pas op reageren.
Met betrekking tot perceel 3 (…) meen ik uw aandacht speciaal te moeten richten op de satellietfoto's van 1989 welke ik uitvergroot als bijlage 1 heb toegevoegd. Perceel 3 maakt op de foto van 16 mei 1989 deel uit van een groter perceel dat duidelijk van kleur afwijkt van het ten westen en oosten gelegen grasland. Zou het hier ook grasland betreffen dan had de kleur hetzelfde dienen te zijn. In 1989 heeft op dit perceel en het perceel nr. 4 (suikerbieten) uit aanvraag 2000 ernaast samen ruim 4 ha. wintertarwe gestaan. De tarwe is op 13 augustus 1989 geoogst, zie hiervoor kopie factuur loonwerker 1989 welke als bijlage 2 wederom is toegevoegd. Dat op de satellietfoto van 1 september1989 perceel 3 niet afwijkt is gelegen in het feit dat we tussen het gewas tarwe in het voorjaar steeds gras doorzaaien waardoor na het oogsten van de tarwe het perceel groen blijft en het gras direct kan doorgroeien, op 1 september 1989 was het perceel dus volledig grasland. Ik ben daarom van mening dat perceel 3 samen met perceel 4 uit de aanvraag van 2000 voldoet aan de definitie akkerland.
Wat betreft perceel 9 (…) heb ik de satelliet foto van voorjaar 1987 uitvergroot (Bijlage 3). De aangevraagde oppervlakte bedraagt 4.20 ha vanwaar nu in bedoelde beslissing 2.70 ha wel voldoet aan de gestelde eisen. Deze interpretatie is te nauw. Als betreffende perceel in 4 gelijke gedeelten opgesplitst wordt dan blijkt dat maximaal een-vierde deel (rood) niet voldoet aan de definitie akkerland. Het rode stukje in dit perceel aan de zuid-west kant is een onduidelijkheid in de afbeelding, hier zijn namelijk natuurlijke perceelsgrenzen zoals de toegangsweg en aan de zuidzijde is een graft aanwezig. Het blauwe gedeelte (akkerland) maakt drie-vierde deel uit van het perceel en is dus bij benadering 3.15 ha. Ik verzoek u dan ook de berekening van dit perceel te herzien. "
Ter zitting heeft appellante onder meer nog het volgende aangevoerd:
"Alhoewel het praktisch onmogelijk is om bewijsmateriaal op perceelsniveau van de jaren 1987-1991 nu nog voorhanden te hebben had ik toch getracht serieuze bewijsmaterialen te verzam,elen. Waarbij ik nog wil aantekenen dat registratie op perceelsniveau pas vanaf 1993 door het ministerie van LNV verlangd werd.
(…) De door het ministerie enige aangedragen bewijsmateriaal de satellietfoto's van Georas zijn onduidelijk. Percelen grasland waarvan ik zeker weet dat ze in de referentie jaren 1987 tot en met 1991 blijvend grasland zijn hebben op de acht aangedragen beelden 8 keer een andere kleur !!! Akkerland is soms blauw, soms fel rood dan weer oranje (de kleur van grasland), paars of lila maar er staat wel een datum bij de satelliet beelden en dat is blijkbaar doorslaggevend als bewijs.
(…)
Naast de gegevens uit de factuur loonwerk 1989 blijkt ook uit de Landbouwtelling 1989 van het Ministerie van LNV (bijlage 4) dat er ± 14 ha landbouwgrond als akkerland gebruikt is. 6.5 ha akkerland is op de satellietbeelden zoals bijgevoegd niet zichtbaar. De huiskavel zichtbaar op de beelden dient dus nog 7.5 ha akkerland te bevatten. Het blauw (akkerland) gekleurde gedeelte van het beeld van 16 mei 1989 schat ik op ruim 3.5 ha. Het is dus zeer aannemelijk dat perceel 3 deel uit maakt van de 3.5 tot 4 ha tarwe welke op 16 mei een zodanig gesloten gewas is dat het vast en zeker afwijkt van open akkerland en daardoor enigszins vergelijkbaar wordt met grasland. Een andere verklaring waar dan wel het akkerland van 1989 gelegen is kan ik niet geven. "
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Hetgeen appellante heeft aangevoerd, kan niet afdoen aan de bewijskracht van de satellietopnamen die verweerder door de Europese Commissie in verband met zijn controletaak ter beschikking zijn gesteld. Dienaangaande overweegt het College dat, gelijk ook uit andere gedingen bekend is, satellietopnamen alleen door een deskundige correct kunnen worden geïnterpreteerd en dat de daarop zichtbare kleuren variëren afhankelijk van de omstandigheden tijdens de opname, zodat de betekenis van die kleuren vooral moet worden afgeleid uit de kleuren van andere percelen die op dezelfde opname zichtbaar zijn.
Appellantes grief dat zij op de satellietbeelden, door haar op 26 oktober 2001 ontvangen, eerst in beroep kan reageren, mist feitelijke grondslag. Immers, tijdens de hoorzitting die op 10 juli 2001 is gehouden en voorafging aan het bestreden besluit, zijn deze satellietbeelden met uitleg van de betekenis die aan kleurverschillen is gehecht, aan appellante voorgelegd. Appellante is derhalve gelegenheid geboden in de bezwaarschriftprocedure concrete stellingen over de akkerbouw-activiteiten die in de jaren 1987 tot en met 1991 op bepaalde percelen hebben plaatsgevonden, aan de beoordelaar voor te houden, teneinde van hem te vernemen met welke mate van zekerheid hij kan verklaren dat zo'n stelling met de op de satellietopname waargenomen situatie te verenigen is.
Voorts is het College met verweerder van oordeel dat het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietopnamen wordt afgeleid, in beginsel alleen per perceel geleverd kan worden. Appellantes tegenwerping dat bewijsmateriaal op perceelsniveau uit de jaren 1987 tot en met 1991 praktisch niet aanwezig zal zijn, kan aan dit beginsel niet afdoen. Als de satellietopname aannemelijk maakt, dat een bepaald perceel niet aan de definitie van akkerland voldoet, kan slechts concreet en overtuigend tegenbewijs ertoe leiden dat daaraan voorbijgegaan kan worden.
5.2 Zodanig tegenbewijs heeft appellante niet geleverd met betrekking tot perceel 3.
De overgelegde topografische kaart en foto's en hetgeen getuige Lenssen ter zitting heeft verklaard, zijn niet (met voldoende zekerheid) terug te brengen op een bepaald referentiejaar.
De overgelegde gegevens uit de landbouwtelling 1989 zijn, evenals bedoelde foto's en een overgelegde factuur uit 1989, niet gerelateerd aan bepaalde percelen.
De kleurverschillen die het satellietbeeld van mei 1989 toont tussen perceel 3 en omringend grasland, zijn door Honig ter zitting verklaard als veroorzaakt door verschil in grashoogte.
5.3 Tussen partijen is niet in geschil dat perceel 9 niet geheel voldoet aan de definitie van "akkerland", maar partijen verschillen van mening welk deel van perceel 9 niet voldoet. Verweerder heeft dit deel tenslotte gesteld op 1.5 hectare, zijnde 35,71%, zonder hiervoor bij het bestreden besluit een grondslag te geven, en heeft ter zitting volstaan met het verweer dat hij de grens ruim, in het voordeel van appellante, heeft getrokken. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
Het ligt op de weg van verweerder feiten te vergaren, die ten grondslag kunnen liggen aan een berekening van de oppervlakte van bedoeld deel van perceel 9. Dat verweerder dit heeft nagelaten, klemt te meer, nu appellante de juistheid van verweerders stelling gemotiveerd, met verwijzing naar natuurlijke perceelsgrenzen gevormd door een toegangsweg en een graft, heeft bestreden.
Evenmin heeft verweerder blijk gegeven zich voldoende rekenschap te hebben gegeven van het belang bij een zorgvuldige berekening van bedoeld gedeelte, gelet op de bepaling van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92, dat in het geheel geen steun wordt toegekend wanneer het vastgestelde verschil met de opgegeven oppervlakte groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte. Hierbij neemt het College in aanmerking dat reeds een geringe verlaging van het deel van perceel 9 dat niet voldoet, zou maken dat genoemde bepaling buiten toepassing blijft omdat daarmee bedoeld verschil minder dan 20 % zou worden.
Tenslotte heeft verweerder één en ander nalatende zich tevens onvoldoende rekenschap gegeven van de bewijspositie van appellante nadat dertien jaren waren verstreken.
De conclusie van het College is dat verweerder het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid.
5.4 De slotsom is dat het beroep gegrond dient te worden verklaard, en dat het bestreden besluit dat steunt op de vaststelling op de vaststelling dat het deel van perceel 9 dat niet aan de definitie "akkerland" voldoet, 1.5 hectare is, moet worden vernietigd. Verweerder dient opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
Het College acht termen aanwezig voor nadere beslissingen als hierna in het dictum van deze uitspraak vermeld. Daarbij is het bedrag van de proceskosten, die door verweerder aan appellante zijn te vergoeden, vastgesteld overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht met dien verstande
- dat geen kosten zijn te vergoeden van een professioneel rechtsbijstandverlener nu deze geen proceshandelingen, bedoeld in de Bijlage bij dat Besluit, heeft verricht,
- dat aan kosten van de door appellante meegebrachte getuige zijn te vergoeden € 40,43 aan reiskosten per openbaar vervoer, laagste klasse, € 22,50 aan verblijfkosten en € 42,07 wegens tijdverzuim,
- dat aan reis- en verblijfkosten van gemachtigde A zijn te vergoeden € 40,43, berekend op basis van openbaar vervoer, laagste klasse, respectievelijk € 22,50, en
- dat aan verletkosten van appellante € 360,00, berekend op basis van negen uren wegens verschijnen ter zitting, zijn te vergoeden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 3 oktober 2001;
- bepaalt dat verweerder in zoverre opnieuw op het bezwaarschrift van appellante beslist met inachtneming van deze
uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellante, vastgesteld op € 527,93 (zegge:
vijfhonderd-zeven-en-twintig euro en drie-en-negentig cent), te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
- bepaalt dat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 204,20 (zegge: tweehonderd-en-vier euro en
twintig cent) wordt vergoed door de Staat der Nederlanden;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr C.M. Wolters en mr M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2003.
w.g. D. Roemers w.g. L. van Duuren