Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/62 28 augustus 2003
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. M. Alta, verbonden aan Adure Juristen, te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. S.C. Vissering-van der Reijt en mr. N.G. van Breukelen, beiden werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 24 december 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 november 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant had gemaakt tegen een afwijzende beslissing op grond van de Meststoffenwet naar aanleiding van een door appellant aan het Bureau Heffingen toegezonden formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen".
Onder dagtekening 4 februari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juni 2003. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductie-recht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538, hierna: Wijzigingswet), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet. Ingevolge artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet komt het pluimveerecht overeen met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een agrarisch bedrijf.
- Op 27 juli 1998 heeft appellant bij burgemeester en wethouders van X op grond van de Wet milieubeheer een aanvraag ingediend om verlening van een milieuvergunning welke aanvraag betrekking heeft op de uitbreiding/wijziging van de inrichting voor welke hem reeds vergunning was verleend in verband met de uitbreiding van de vleeskuikensstal met 5.297 tot 20.362 kuikens op het betrokken perceel.
- Bij besluit van 28 januari 1999 hebben burgemeester en wethouders van X appellant voornoemde milieuvergunning verleend.
- Op 12 februari 2001 heeft verweerder van appellant een "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen" ontvangen, waarin appellant heeft aangegeven in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 1. Bij dit formulier heeft appellant voornoemde aanvraag om een milieuvergunning, alsmede de milieuvergunning gevoegd.
- Bij besluit van 24 augustus 2001 heeft verweerder appellant medegedeeld dat hij niet in aanmerking komt voor toepassing van hardheidsgeval 1.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 2 oktober 2001 een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Hiertoe is het volgende overwogen:
"U heeft in uw bezwaar aangegeven dat u geen bouwvergunning heeft aangevraagd, omdat de gemeente X stelde dat dit niet nodig was. De omstandigheid dat de bouwvergunning niet is aangevraagd vóór 6 november 1998, kan niet leiden tot toepassing van hardheidsgeval 1. De milieuvergunning is op 26 januari 1999 door de gemeente X verleend. Artikel 58 k Meststoffenwet eist uitdrukkelijk dat wanneer na 5 november 1998 een milieuvergunning is verleend, voldaan moet zijn aan de voorwaarde dat zowel een milieuvergunning als een bouwvergunning in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 is aangevraagd bij het bevoegd gezag. Ik verwijs in dit verband ook naar de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet vanaf pagina 19.
Ten aanzien van de stringente voorwaarde dat naast de milieuvergunning ook een bouwvergunning moet zijn aangevraagd vóór 6 november 1998 merk ik het volgende op. De van toepassing zijnde regelgeving is uiterst gedetailleerd. Bovendien zijn de voorwaarden en beperkingen door de wetgever nauwkeurig en eenduidig omschreven. Er is sprake van een gebonden bevoegdheid. Dit leidt ertoe dat Bureau Heffingen niet de bevoegdheid heeft om van de toepasselijke regels af te wijken. Evenmin heeft Bureau Heffingen de ruimte voor een belangenafweging. Bij het opstellen van de toepasselijke regelgeving heeft de wetgever reeds een belangenafweging verricht.
Uit het bovenstaande volgt dat uw bedrijf niet in aanmerking kan komen voor hardheidsgeval 1. Uw bezwaarschrift is ongegrond.
(…)"
In aanvulling op het bovenstaande heeft verweerder in het verweerschrift en ter zitting het volgende aangevoerd.
De dubbele eis (én een aanvraag om een milieuvergunning én een aanvraag om een bouwvergunning in de relevante periode) is uitdrukkelijk opgenomen in de regelgeving, teneinde zeker te stellen dat een bedrijf serieuze stappen heeft gezet om te komen tot uitbreiding. Dat de verbouwing aan de stal door appellant zonder bouwvergunning kon plaatsvinden, laat onverlet dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat een bouwvergunning moet zijn aangevraagd. Het gaat hier om een gebonden bevoegdheid, zodat verweerder niet de vrijheid heeft van de wet af te wijken en geen ruimte bestaat voor een individuele beoordeling of hier onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder appellant niet in aanmerking gebracht voor toepassing van hardheidsgeval 1. Weliswaar is niet voldaan aan de voorwaarde dat een aanvraag voor een bouwvergunning moet zijn ingediend, doch aan die voorwaarde kon door appellant niet worden voldaan. In dit kader heeft appellant het volgende naar voren gebracht.
Op grond van bedrijfseconomische motieven heeft appellant besloten om zijn bedrijf uit te breiden met 5.297 tot 20.362 vleeskuikens. Hiervoor had appellant reeds vóór 6 november 1998 concrete uitbreidingsplannen. Met het oog daarop heeft appellant een aanvraag ingediend om verlening van een milieuvergunning, die ook aan hem is verleend.
De bestaande stal bood voldoende ruimte aan en kon worden aangepast voor het houden van deze extra kuikens, zodat geen bouwvergunning benodigd was. Dit is bevestigd door de gemeente X. Sprake is van een onbillijke situatie en strijd met de ratio van de wet indien appellant niet op basis van hardheidsgeval 1 extra pluimveerechten toegekend krijgt. Gelet hierop heeft verweerder hem het ontbreken van een aanvraag om een bouwvergunning ten onrechte tegengeworpen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet, geldt - voorzover hier van belang - als voorwaarde om in aanmerking te komen voor "hardheidsgeval 1", dat in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op een bedrijf te houden kippen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i van de Meststoffenwet, ofwel een milieuvergunning is verleend dan wel een milieuvergunning en een bouwvergunning zijn aangevraagd.
Blijkens de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 3) is het in artikel 58k, eerste lid, onder a, Meststoffenwet geregelde hardheidsgeval bedoeld voor pluimveehouders die al vóór 6 november 1998 serieuze uitbreidingsplannen hadden en hiertoe onomkeerbare stappen hebben gezet of anderszins onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Voor de beoordeling of sprake is van zodanige stappen of verplichtingen is, aldus de nota naar aanleiding van het verslag (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 6), gezocht naar generieke criteria, omdat daarmee voor elke pluimveehouder duidelijke, eenduidige maatstaven aanwezig zijn om te beoordelen of hij al dan niet in aanmerking komt voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet. In de memorie van antwoord (Ek 2000-2001, 26 473, nr. 54) is in dit verband het volgende opgemerkt:
"Een verwijzing naar enkel «onomkeerbare investeringsverplichtingen» in de wet is niet gewenst omdat dit geen duidelijk omlijnd, voor één uitleg vatbaar begrip is. Het beginsel van rechtszekerheid vereist duidelijke, harde toetsingscriteria om te beoordelen of een veehouder daadwerkelijke serieuze onomkeerbare stappen heeft ondernomen. Juist daarom is ervoor gekozen aan te sluiten bij verleende milieuvergunningen, aangevraagde milieuvergunningen in combinatie met een aangevraagde bouwvergunning, en meldingen in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer en het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, eveneens in combinatie met een aanvraag van bouwvergunning. In die situatie is er een betrouwbare indicatie dat de pluimveehouder verdergaande stappen heeft ondernomen met het oog op een feitelijke uitbreiding van zijn bedrijfscapaciteit."
Met betrekking tot de in deze passage genoemde toetsingscriteria is in de bijlage bij een brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 20 april 2000 (Tk 1999-2000, 26 473, nr. 9) voorts nog opgemerkt:
"Deze criteria zijn de enig mogelijke generieke en betrouwbare aanknopingspunten. Als per bedrijf zou moeten worden nagegaan of er sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen, zou er een lange beoordelingsprocedure volgen, waarna ook nog een bezwaar- en een beroepsprocedure bij de administratieve rechter kan plaatsvinden. Dat betekent langdurige onzekerheid voor de pluimveehouder. Dat is niet gewenst. (…)"
Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet blijkt derhalve dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat uitsluitend aan de hand van de in deze bepaling opgenomen toetsingscriteria wordt beoordeeld of de betrokken pluimveehouder al in het van belang zijnde tijdvak serieuze plannen had om het aantal kippen of kalkoenen op zijn bedrijf te vergroten en hiertoe onomkeerbare stappen heeft gezet.
5.2 Het College stelt vast dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 geen milieuvergunning ten behoeve van het bedrijf van appellant is verleend. Het College stelt voorts vast dat appellant wel een aanvraag om een milieuvergunning ten behoeve van zijn bedrijf in voornoemd tijdvak heeft ingediend, doch nimmer een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet heeft aangevraagd. Verder staat tussen partijen onbetwist vast dat een bouwvergunning voor de verbouwing van de bestaande stal tot een scharrelkippenstal op het betrokken perceel niet benodigd was.
Nu de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis alléén de in artikel 58k van de wet neergelegde criteria aanvaardt als bewijs dat de door de betrokkene onomkeerbare investeringsverplichtingen met het oog op de uitbreiding van zijn bedrijf zijn aangegaan, was verweerder gehouden te weigeren appellant in aanmerking te brengen voor de toepassing van hardheidsgeval 1. Het College overweegt in dit verband dat het hier aan de orde zijnde geval naar zijn oordeel niet zodanig is dat het kennelijk niet door de wetgever is voorzien en dat het - wanneer dat wel het geval was geweest - onmiskenbaar in artikel 58k van de Meststoffenwet zou zijn opgenomen. Uit de parlementaire stukken blijkt namelijk dat de enkele aanvraag om een milieuvergunning onvoldoende werd geacht om aan te nemen dat reeds onomkeerbare investeringsverplichtingen waren aangegaan. De wetgever heeft ervoor gekozen om een hardheidsgeval slechts aanwezig te achten indien ook een aanvraag om een bouwvergunning was ingediend. Als dat, om wat voor reden ook, niet is geschied, kan niet met succes een beroep op dit hardheidsgeval worden gedaan. Het stond verweerder derhalve niet vrij om in afwijking van de tekst van de wet een beslissing te nemen in de door appellant gewenste zin.
5.3 Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar op goede gronden zijn besluit heeft gehandhaafd dat appellant niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1. Het beroep van appellant dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
5.4 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. van der Ham en mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2003.
w.g. B. Verwayen w.g. I.K. Rapmund