Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 03/378 27 augustus 2003
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
1. A, te Amstelveen, en
2. B, te Amsterdam,
appellanten,
gemachtigde: mr. M. de Miranda, advocaat te Amsterdam
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Meijs, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 27 maart 2003 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 februari 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar tegen de weigering van een vergunning tot het verrichten van taxivervoer als bedoeld in de Wet personenvervoer 2000.
Verweerder heeft op 6 mei 2003 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juli 2003, waarbij verweerder, bij monde van zijn gemachtigde, zijn standpunt nader heeft toegelicht. Appellanten zijn niet ter zitting verschenen, zoals zij tevoren hadden bericht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
(…)
h. openbaar vervoer: voor een ieder openstaand personenvervoer volgens een dienstregeling met een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
i. besloten busvervoer: personenvervoer per bus, anders dan bedoeld in onderdeel h;
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
(…)"
In het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 26
1. De vervoerder die openbaar vervoer, anders dan per trein, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid."
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven als volgt nader toegelicht:
"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden. Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 21 februari 2002 hebben appellanten bij hiertoe bestemd aanvraagformulier een aanvraag ingediend voor een taxivergunning ten behoeve van een taxionderneming, waarbij appellant B als eigenaar, directeur en één der leidinggevenden, en appellant A als procuratiehouder is opgegeven.
- Omtrent het procuratiehouderschap hebben appellanten een overeenkomst gesloten, gedagtekend 20 februari 2002. Artikel 4 van die overeenkomst luidt als volgt:
" 4) Procuratiehouder verplicht zich jegens Ondernemers om zijn diensten als vakbekwame procuratiehouder in ieder geval op de volgende gebieden te verlenen:
- het nemen van investeringsbeslissingen, waaronder het aangaan van lease-contracten door Ondernemers inzake personenauto's die als taxi worden ingezet;
- het beoordelen van het onderhoud van taxi's van Ondernemers;
- het beoordelen van het voeren van de administratie van Ondernemers, waarbij tot de administratie wordt gerekend:
a) de financiële administratie;
b) de personeelsadministratie;
c) de fiscale aangiften;
- het namens Ondernemer onderhouden van de contracten met de RVI, Belastingdienst, Bedrijfsvereniging LISV, Taxicentrale Amsterdam B.V. , althans het toezicht houden op de contracten. "
- Ten behoeve van de beoordeling van de vergunningaanvraag hebben appellanten aan verweerder een formulier "Verklaring inbreng vakbekwaamheid", gedagtekend 12 maart 2002, doen toekomen. In dit formulier zijn de hierna aangehaalde vragen als volgt beantwoord:
"1. Welke bevoegdheden heeft de vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming ? (…)
ondersteuning, boekhouding + controle algehele begeleiding en overige taken v.b. Taxi auto controleren op goede staat
2. Welke taken verricht de ondernemer (eigenaar/vennoot/directeur) zélf binnen deze onderneming ? (…)
personenvervoer (taxi) administratieve handelingen
4. Welke taken verricht u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming ? (…)
ondersteuning, boekhouding + controle algehele begeleiding en overige taken v.b. Taxi auto controleren op goede staat en de administratie
6. Kunt u aangeven hoeveel uur per week u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming werkzaamheden verricht ?
elke dag beschikbaar, zeker ± 40 uur (…)
8. Welke taakverdeling is afgesproken tussen de ondernemer en u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming ?
Zie andere vragen; gezien de omvang v/d onderneming kan dit niet precies worden aangegeven.(…)
9. Op welke wijze geeft de vakbekwaam persoon leiding binnen de onderneming?
Zie andere vragen
10. Welke leidinggevende aangelegenheden zijn specifiek aan u als vakbekwaam persoon binnen de onderneming voorbehouden ? (…)
Nee n.v.t.
20. Wie bepaalt binnen de onderneming de hoogte van de taxitarieven ? (…)
in gezamelijk overleg maar wel binnen de wetgeving
21. Wie beslist over de aanschaf van voertuigen ? (…)
In gezamelijk overleg
22. Wie behandelt eventueel binnengekomen klachten ? (…)
dhr. B en dhr. A
23. Wie houdt zich bezig met de vervoerplanning ? (…)
dhr. B en dhr. A
24. Wie houdt zich bezig met de administratie en boekhouding ? (…)
procuratiehouder dhr. A
25. Wie houdt zich bezig bezig met belastingzaken (aangifte, BPM, etc.) ? (…)
dhr. B en dhr. A
26. Wie houdt zich bezig met verzekeringszaken (voertuigen, chauffeurs, etc.) ? (…)
dhr. B en dhr. A "
Voorts is in de Verklaring inbreng vakbekwaamheid aangegeven dat A functies in vier andere taxiondernemingen heeft en dat hij ongeveer 25 uur per week zelf tevens chauffeurswerkzaamheden in deze of andere ondernemingen verricht.
- Bij besluit van 16 mei 2002 heeft verweerder de aanvraag van appellanten om een taxivergunning afgewezen, op onder meer de volgende gronden:
"dat de vakbekwame persoon, A, reeds als vakbekwame leidinggevende werkzaam is in zijn eigen onderneming en daarbij vijfentwintig uur in de week chauffeurswerkzaamheden verricht;
dat de vakbekwame persoon daarnaast reeds in vier andere taxiondernemingen als vakbekwame leidinggevende werkzaam is en voornemens is als vakbekwame leidinggevende werkzaam te zijn in onderhavige onderneming;
dat, gezien de tijd die deze werkzaamheden redelijkerwijs in beslag zullen nemen, een juiste inbreng van de vakbekwaamheid en met name een continue betrokkenheid bij de bedrijfsvoering van onderhavige onderneming niet aannemelijk is;
(…)
dat blijkens deze verklaring de concrete werkzaamheden van de vakbekwame persoon voornamelijk bestaan uit controleren, begeleiden en het verlenen van ondersteuning in de boekhouding;
dat de vakbekwame persoon, ondanks een verzoek hiertoe, weinig inzichtelijk heeft willen maken welke taakverdeling er is afgesproken tussen de ondernemer en de vakbekwaam leidinggevende persoon;
(…)
dat bovendien de beloning welke de vakbekwaam leidinggevende voor zijn werkzaamheden binnen de onderhavige onderneming ontvangt, zodanig is, dat een substantiële inbreng niet aannemelijk is;
(…)
dat ten aanzien van de werkzaamheden van de vakbekwame persoon en de wijze waarop deze plaatsvinden, het niet aannemelijk is dat de vakbekwame persoon inhoudelijk betrokken is bij alle wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering van de onderhavige onderneming;
dat gezien het voorgaande er niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon en dat daarmee door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan; "
- Tegen dit besluit heeft A bezwaar gemaakt bij brief van 8 juni 2002, toegelicht bij brieven van 30 juli, 25 september, 20 oktober en 14 november 2002.
- Appellanten zijn op 25 november 2002 omtrent het bezwaar door een commissie van verweerder gehoord.
- Bij brieven van 11 en 30 januari en 14 februari 2003 heeft A van zijn standpunt doen blijken.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit, gericht aan B, is het bezwaar ongegrond verklaard met onder meer de volgende motivering:
" In de eerste helft van december 2002 is een beleidsregel gereed gekomen, (…). Voor zover het gaat om het permanent en daadwerkelijk leidinggeven in eenmanszaken binnen de taxibranche, is in deze beleidsregel het volgende verwoord:
"In een eenmanszaak zonder chauffeurs in dienst wordt slechts de eigenaar van de eenmanszaak geacht permanent en daadwerkelijk leiding te geven aan het vervoer. De eigenaar van een dergelijke eenmanszaak moet dus zelf aan de eis van vakbekwaamheid voldoen."
(…)
In het geval van de onderhavige onderneming gaat het om een dergelijke eenmanszaak, eigen rijder. De vakbekwaamheid kan dus sowieso niet ingebracht worden door A.
(…)
Uit onderzoek met betrekking tot daadwerkelijk leiding geven is gebleken:
(…)
Alle belangrijke taken worden door de ondernemer en de vakbekwaam leidinggevende samen gedaan. Samen bepalen zij de hoogte van de taxitarieven, samen beslissen zij over de aanschaf van voertuigen en ook eventueel binnengekomen klachten worden door hen samen behandeld. Ook de vervoerplanning, de belastingzaken en de verzekering worden door hen samen geregeld.
Noch uit de taakverdeling zoals deze omschreven is in de "verklaring inbreng vakbekwaamheid", noch uit hetgeen op de hoorzitting naar voren is gekomen is aannemelijk geworden dat A een doorslaggevende stem heeft bij wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering van onderhavige onderneming.
Gelet op het voorstaande kan onder de gegeven omstandigheden de vakbekwaamheid binnen de onderneming van B niet worden ingevuld door A.
(…)
Het feit dat A vakbekwaam is kan niet zonder meer leiden tot de verlening van een vergunning. Zoals hierboven al is aangegeven is het van belang dat degene die voldoet aan de eis van vakbekwaamheid, ook permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan de onderneming. "
Ten verweer is voorts onder meer het volgende aangevoerd:
"(…) dat de werkzaamheden van de heer A vooral adviserend, ondersteunend, begeleidend en controlerend van aard zijn, dan wel dat hij deze samen of in gezamenlijk overleg met de ondernemer verricht. Ik verwijs wat dat betreft naar de antwoorden op de in de "verklaring inbreng vakbekwaamheid" gestelde vragen 1, 4, 20 tot en met 26, en in het bijzonder 10. In die laatste vraag is geïnformeerd naar leidinggevende aangelegenheden die specifiek aan de vakbekwame persoon binnen de onderneming zijn voorbehouden en naar daarover eventueel gemaakte afspraken. Het antwoord luidt: "Nee. N.v.t."
(…)
De vergunningsaanvraag van de heer B is afgewezen, omdat niet kan worden gesproken van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de heer A, waardoor door de ondernemer niet wordt voldaan aan de eis van vakbekwaamheid als bedoeld in de artikelen 9 Wp 2000 en 26 Bp 2000.
Omdat ik in de bezwaarfase ook na heroverweging van de bestreden beslissing geen wezenlijk andere kijk op de situatie heb gekregen, heb ik het bezwaar ongegrond verklaard.
In tegenstelling tot hetgeen de heer A blijkbaar heeft begrepen, is er geen sprake van een wetswijziging - al dan niet met terugwerkende kracht - die van invloed is geweest op de besluitvorming in de zaak van de heer B. Wel is in de beslissing op bezwaar verwezen naar de in de Staatscourant van 29 januari 2003 gepubliceerde beleidslijn. Die beleidsregel is echter slechts een vastlegging van een reeds bestaande gedragslijn. Het grote aantal afgehandelde aanvragen van eigenaren van een eenmanszaak zonder chauffeurs in dienst wees uit dat het nagenoeg ondenkbaar is, en gezien de bij de aanvragen overgelegde stukken ook feitelijk niet voorkomt, dat een dergelijke eigenaar in een hiërarchisch ondergeschikte positie ten opzichte van een derde binnen zijn onderneming staat. Na een inhoudelijk toets van die aanvragen, moest dan ook telkens weer worden geconcludeerd dat de ingebrachte vakbekwame persoon niet kon worden aangemerkt als degene die permanent en daadwerkelijk leiding gaf aan het vervoer binnen de betreffende onderneming. Zo ook is het gebeurd in de zaak van de heer B.
Op de vergunningsaanvraag is binnen de krachtens artikel 12 Bp 2000 gestelde termijn van 12 weken beslist. De termijn waarbinnen op een bezwaarschrift moet worden beslist, is daarentegen niet gehaald. De overschrijding van die termijn is echter, in tegenstelling tot hetgeen de heer A veronderstelt, niet van invloed geweest op de uiteindelijke beslissing op bezwaar. Dit moge ook blijken uit de motivering van die beslissing. Deze wijkt niet noemenswaardig af van de motivering van de afwijzende beslissing op de aanvraag. Wel is, zoals hiervoor al is aangegeven, verwezen naar de op 29 januari 2003 gepubliceerde beleidsregel. Doch ook zonder die beleidsregel zou de beslissing op bezwaar niet anders hebben geluid. "
4. Het standpunt van appellanten
Hetgeen appellanten ter ondersteuning van het beroep hebben aangevoerd, komt - samengevat op hoofdpunten - op het volgende neer:
Verweerder heeft niet aangetoond dat A niet voldoende tijd zou kunnen steken in de vervulling van leidinggevende taken binnen de taxionderneming. Dit kan verweerder ook niet bewijzen zolang de vergunning niet is verleend, dit nooit eerder is gebleken bij de andere taxiondernemingen waar hij toezichthouder is, en berust op een vooroordeel van verweerder.
De beleidsregel van 27 januari 2003, die is gepubliceerd in de Staatscourant van 29 januari 2003 en kennelijk eerder niet bestond, kan appellanten niet worden tegengeworpen, reeds omdat verweerder veel eerder had behoren te beslissen op hun bezwaar van 8 juni 2002.
Ten tijde van de aanvraag bestond de wettelijke mogelijkheid de leiding van een eenmanszaak door een procuratiehouder te laten vervullen.
Gezien de overschrijding van de termijn die verweerder is gesteld voor zijn beslissing op hun bezwaar, dient de gevraagde vergunning zonder meer te worden verleend.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of het A in zijn beroep kan ontvangen, nu ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een belanghebbende beroep tegen een besluit kan instellen.
In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Het College is van oordeel dat het belang van A niet rechtstreeks doch slechts indirect, als gevolg van zijn civielrechtelijke rechtsbetrekking met B op grond van de procuratieovereenkomst, bij het besluit tot handhaving van de weigering van een taxivergunning aan B is betrokken. Verweerder heeft het bezwaar tegen deze weigering aangemerkt als door A te zijn gemaakt namens B en zijn beslissing op dit bezwaar, het bestreden besluit, gericht aan B.
Het beroep van A tegen dit besluit dient dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard.
5.2 Aangaande het beroep van B overweegt het College allereerst als volgt.
Het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, van het Besluit, mede in het licht van de hiervoor weergegeven toelichting op deze bepaling, staat er niet aan in de weg dat (ook) bij een eenmanszaak ('eigen rijder') de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer.
Het is echter over het algemeen minder waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het dan ook niet onjuist dat verweerder vergunningaanvragen voor een zodanige bedrijfsvoering van een eigen rijder die zelf niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, kritisch beziet en niet op voorhand van de aannemelijkheid van de in de aanvraag vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder uitgaat. Met name in gevallen waarin taken en bevoegdheden van de procuratiehouder niet ondubbelzinnig omschreven worden, moet immers rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat na de vergunningverlening in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de procuratiehouder geen concrete invulling zal worden gegeven.
Het College is van oordeel dat verweerder zich in het onderhavige geval terecht op het standpunt heeft gesteld dat op grond van de beschikbare informatie onvoldoende aannemelijk is geworden dat A permanent en daadwerkelijk leiding zal geven aan de taxionderneming van B.
Immers, de stukken geven geen ondubbelzinnige omschrijving van de verdeling en daadwerkelijke uitoefening van de taken van B en A. In hun hiervoor, in paragraaf 2.2 aangehaalde "Verklaring inbreng vakbekwaamheid" hebben appellanten ten aanzien van taakverdeling en wijze van leidinggeven (vragen 8 en 9) verwezen naar andere vragen, maar zijn geen leidinggevende aangelegenheden genoemd, die specifiek aan A zijn voorbehouden (vraag 10). Voorts is aangegeven dat beiden zich bezig houden met taxitarieven, aanschaf voertuigen, tariefstelling, klachtbehandeling, vervoerplanning, belasting- en verzekeringzaken (vragen 20-23, 25 en 26).
Op goede gronden, gezien de tijd die gemoeid zal zijn met andere werkzaamheden van A en gezien de beloning voor zijn diensten aan B van € 90 per maand, heeft verweerder voorts een continue begeleiding en substantiële inbreng van A in de taxionderneming van B niet aannemelijk geoordeeld.
Derhalve blijkt niet dat de werkzaamheden van A als procuratiehouder zich zullen uitstrekken over het gehele scala van leidinggevende werkzaamheden. Veeleer valt uit de "Verklaring inbreng vakbekwaamheid" en de procuratieovereenkomst af te leiden dat zijn werkzaamheden beperkt zullen blijven tot begeleiding, ondersteuning en controle, en dat de leiding in de praktijk bij B als eigenaar/ondernemer zal berusten.
5.3 Hetgeen in beroep naar voren is gebracht, leidt niet tot een ander oordeel.
De inhoud en toepasselijkheid van verweerders beleidsregel van 27 januari 2003 en de grieven van appellanten hiertegen, kan en zal het College in dit geding buiten beoordeling laten, reeds omdat verweerder, naar hij uitdrukkelijk ten verweer heeft aangevoerd, ook zonder die beleidsregel tot de conclusie van het bestreden besluit komt.
De overschrijding door verweerder van de beslistermijnen die bij artikel 7:10 van de Awb zijn gesteld, kunnen niet leiden tot het oordeel dat verweerder in afwijking van de Wet personenvervoer 2000 en van het Besluit de gevraagde vergunning had behoren te verlenen. Overigens hebben B rechtsmiddelen ter beschikking gestaan tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar.
5.4 De slotsom van hetgeen hiervoor is overwogen, is dat het beroep van B ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van appellant sub1 A niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van appellant sub 2 B ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. C.M. Wolters en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2003.
w.g. D. Roemers w.g. M.H. Vazquez Muñoz