Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1508 1 oktober 2003
27850 Regeling milieuvoorwaarde EG-subsidie zetmeelaardappelen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: J. Bartelds,
tegen
het Hoofdproductschap Akkerbouw, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr. E.R. Kleijwegt en drs. M.H.G. Kikke, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 9 augustus 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 juni 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen verweerders beslissing van 18 april 2002 om hem te korten op de subsidie die hem wordt verleend in het kader van de Regeling milieuvoorwaarde EG-subsidie zetmeelaardappelen, oogst 2001, ongegrond verklaard.
Appellant heeft bij brief van 12 september 2002 de gronden van zijn beroep ingediend.
Verweerder heeft op 21 november 2002 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 augustus 2003. Aldaar hebben partijen, appellant in persoon en bijgestaan door zijn gemachtigde en verweerder bij monde van zijn gemachtigden, hun standpunten toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Regeling milieuvoorwaarde EG-subsidie zetmeelaardappelen (hierna: de Regeling) (Stcrt. 2000, nr 50) luidt voorzover hier van belang:
"Artikel 2
1. Ten behoeve van de door het productschap op basis van verordening 1766/92 en artikel 1, onderdeel III, van de Overdrachtsregeling bevoegdheden Landbouwwet 1966 Algemeen, en met inachtneming van verordening 1868/94, verordening 1259/1999, verordening 97/95 en deze regeling te verstrekken subsidie is de teler verplicht:
a. uiterlijk 31 mei een volledig en naar waarheid ingevuld opgavenformulier in te dienen bij het productschap;
(…)
Artikel 3
De teler is verplicht zorg te dragen dat op 70% van de oppervlakte van de percelen waarop blijkens zijn opgavenformulier de hoeveelheid aardappelen wordt geteeld die in het teeltcontract is vermeld, bedoeld in artikel 8, tweede lid, verordening 1766/92, het loof niet met behulp van fytofarmaceutische producten wordt gedood.
Artikel 4
Indien, anders dan als gevolg van overmacht, niet is voldaan aan een of meer van de verplichtingen, bedoeld in artikel 2, eerste lid, wordt de subsidie die betrekking heeft op de oppervlakte van de percelen verminderd met f 116,-- per hectare.
2. Indien, anders dan als gevolg van overmacht, niet is voldaan aan de verplichting, bedoeld in artikel 3, wordt de subsidie die betrekking heeft op de oppervlakte waarop in strijd met artikel 3 loofdoding Pro met behulp van fytofarmaceutische producten heeft plaatsgevonden verminderd met f 165,-- per hectare."
De ter uitvoering van de Regeling vastgestelde Verordening HPA milieuvoorwaarde EG-subsidie zetmeelaardappelen 2000 luidt, voorzover hier van belang:
"Artikel 2
Iedere teler is verplicht vóór 31 mei van elk jaar aan het hoofdproductschap een opgavenformulier als bedoeld in de artikelen 2 en 5 van de regeling in te dienen volgens het in de bijlage opgenomen model.
(…)
Artikel 5
1. (…)
2. Het hoofdproductschap houdt het bedrag dat verschuldigd is bij het niet voldoen aan artikel 2, eerste lid, onder a, b, of c van de regeling, in op het uit te keren subsidiebedrag.
3. (…)"
De op 9 september 2001 in werking getreden Tijdelijke regeling tot afwijking van de Regeling milieuvoorwaarde EG-subsidie zetmeelaardappelen ( Stcrt. 2001, 173; hierna: de Tijdelijke Regeling), luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 1
Onverminderd het overigens bepaalde in de Regeling milieuvoorwaarde EG-subsidie zetmeelaardappelen wordt een opgavenformulier als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel a van die regeling voor het verkoopseizoen 2001/2002 als tijdig ingediend beschouwd indien het uiterlijk 30 juni 2001 bij het productschap is ingediend.
Artikel 2
Deze regeling treedt in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst en vervalt met ingang van 1 januari 2002."
Bij regeling van 27 september 2001 (Stcrt. 2001, 188 is de Tijdelijke regeling gewijzigd. Ingevolge deze wijziging, die in werking trad op 30 september 2001, werd in de Tijdelijke regeling een nieuw artikel 1a toegevoegd, welke bepaling luidt:
"Artikel 4, tweede lid, blijft met ingang van 1 september 2001 buiten toepassing."
Bij regeling van 23 augustus 2002 (Stcrt. 2002, 162) is de Regeling ingaande
28 augustus 2002 ingetrokken. Als reden hiervoor vermeldt de om de Staatcourant gepubliceerde toelichting.
"De milieuvoorwaarde bestaat uit een verbod op het gebruik van chemische loofdodingsmiddelen op 70% van de op het bedrijf aanwezige oppervlakte zetmeelaardappelen waarvoor subsidie wordt aangevraagd. Uit evaluatie blijkt dat sinds de introductie van deze cross-compliance maatregel het gebruik van chemische loofdodingsmiddelen is verminderd.
Het verbod heeft echter als neveneffect dat de aardappelziekte Phytophtora meer kans krijgt om tot ontwikkeling te komen. Ter bestrijding daarvan worden chemische middelen ingezet die schadelijker zijn voor het milieu dan chemische loofdodingsmiddelen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij circulaire van 11 april 2001, nr. 9516, heeft verweerder de telers van zetmeelaardappelen geïnformeerd over de Regeling zoals die gold voor de oogst 2001. Bij de circulaire behoort een opgavenformulier oppervlakte zetmeelaardappelen 2001. Op dit formulier stond vermeld dat het ingevulde formulier uiterlijk 31 mei 2001 aan verweerder diende te worden geretourneerd.
- Bij brief van 11 juni 2001 heeft verweerder telers van wie nog een opgavenformulier wat ontvangen, erop gewezen dat te laat of niet indienen van het opgavenformulier tot korting op de op grond van de Regeling te verlenen inkomenssteun zal leiden.
- Bij brief van 22 juni 2001 heeft verweerder evenbedoelde telers bericht dat de termijn voor het inzenden van het opgavenformulier is verlengd tot 30 juni 2001.
- Verweerder heeft het opgavenformulier van appellant ontvangen op 16 juli 2001.
- Bij besluit van 18 april 2002 heeft verweerder appellant meegedeeld dat op de door appellant ontvangen subsidie op grond van de Regeling een korting zal worden toegepast van 5.005 ha (= 70%) x € 83,95= € 420,17.
- Bij faxbericht van 18 april 2002, aangevuld bij faxbericht van 25 juni 2002, heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit kortingsbesluit.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
"Op grond van Europese regelgeving ontvangen zetmeelaardappeltelers subsidie voor op basis van het teeltcontract aan een aardappelmeelbedrijf geleverde aardappelen. Uit onze gegevens blijkt dat u daadwerkelijk aardappelen aan Avebe heeft geleverd. Derhalve heeft u hiervoor bedoelde EG-subsidie ontvangen.
De Regeling milieuvoorwaarden EG-subsidie zetmeelaardappelen (hierna: de regeling), strekt ertoe een milieuvoorwaarde te verbinden aan de hoeveelheid subsidie die op grond van de Europese regelgeving wordt ontvangen. Deze regeling is vastgesteld en van kracht voor de jaren 2000 en 2001 en derhalve onverkort van toepassing op uw bezwaarschrift. In artikel 2, eerste lid van de regeling, is in dit kader onder andere bepaald dat de teler verplicht is uiterlijk 31 mei 2001 een opgavenformulier oppervlakte zetmeelaardappelen bij het hoofdproductschap in te dienen. Artikel 4, eerste lid, van de regeling bepaalt vervolgens dat gekort dient te worden op ontvangen EG-subsidie, indien het opgavenformulier niet binnen de bovengenoemde termijn is ingediend. De termijn van 31 mei 2001 is door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij nadien met een maand verlengd tot 30 juni 2001.
Echter, uw opgavenformulier oppervlakte zetmeelaardappelen is op 16 juli 2001 bij het hoofdproductschap binnengekomen. U heeft derhalve niet voldaan aan de verplichting tot het tijdig indienen van het opgavenformulier. Hiertoe was u op grond van de regeling gehouden. De korting op uw EG-subsidie dient derhalve te worden toegepast.
Met betrekking tot de regeling in 2002 het volgende. De voortzetting hiervan ligt ter heroverweging bij het huidige kabinet. Het is niet waarschijnlijk dat het huidige kabinet nog een standpunt inneemt in deze zaak. Het nog te vormen nieuwe kabinet zal derhalve op basis van de evaluatierapporten een beslissing moeten nemen. Echter, voor het jaar 2001 is de regeling ten volle van kracht geweest, zodat u aan de verplichtingen gesteld in deze regeling diende te voldoen."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De Regeling heeft van het begin af ter discussie gestaan in verband met de druk van phytophtora in het groeiseizoen. Uit kringen van de LTO en uit een telefoongesprek met een medewerker van verweerder heeft appellant begrepen dat de Regeling in het jaar 2001 zou worden afgeschaft. Op basis van deze informatie ging appellant ervan uit dat het niet meer nodig was het opgaveformulier in te vullen.
Verweerders mededeling dat de inlevertermijn voor het opgaveformulier verlengd was tot 30 juni 2001 werd pas op 22 juni 2001 verzonden en bereikte appellant op een moment van grote drukte in zijn bedrijf. Daardoor kon het opgaveformulier niet vóór 30 juni 2001 aan verweerder worden toegezonden
Het doel van de Regeling is het beperken van het gebruik van chemische middelen bij de loofdoding. Tot 1 september 2001 heeft appellant dergelijke middelen niet gebruikt. Per
deze datum werd de Regeling , evenals de controle door de AID op naleving ervan, opgeschort. Dit betekent dat in 2001 overtreding van de milieuvoorwaarde niet meer mogelijk was. Bijgevolg is de aan appellant opgelegde korting wegens het niet naleven van een administratief voorschrift uit de Regeling ondoelmatig en disproportioneel.
5. De beoordeling van het geschil
Artikel 3 van Pro de Regeling bevat voor de teler de verplichting om er voor zorg te dragen dat op 70% van de oppervlakte die wordt beteeld met voor de zetmeelproductie bestemde aardappelen, het loof niet met fytofarmaceutische producten gedood wordt. Niet naleving van deze verplichting van artikel 3 leidt Pro - behoudens overmacht - ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Regeling tot een vermindering van de subsidie die betrekking heeft op de oppervlakte waarop in strijd met artikel 3 loofdoding Pro heeft plaatsgevonden, met € 83,95 per hectare.
Blijkens de toelichting in de Staatscourant komt dit bedrag gemiddeld overeen met een vermindering van de subsidie met tien procent ten aanzien van de oppervlakte waarop de overtreding is vastgesteld.
Aangezien de verplichting van artikel 3 betrekking Pro heeft op 70% van de beteelde oppervlakte, zodat 30% van de oppervlakte in ieder geval buiten het bereik van een vermindering op grond van artikel 4, tweede lid, blijft, bedraagt de vermindering op grond van laatstgenoemd artikellid nooit meer dan zeven procent van de subsidie over de totale oppervlakte van de met aardappelen beteelde percelen.
Blijkens de in de Staatscourant gepubliceerde toelichting op de Regeling (Stcrt. 2000, 50) is het voor het controleren van naleving van de verplichting van artikel 3 noodzakelijk Pro dat de teler tijdig aangeeft op welke percelen hij de betrokken aardappelen teelt. Niet naleving van de verplichting om tijdig een opgaveformulier in te dienen, leidt, evenals als niet-naleving van de overige in artikel 2, eerste lid, van de Regeling opgenomen administratieve verplichtingen - behoudens overmacht - ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Regeling tot een vermindering van de subsidie die betrekking heeft op de oppervlakte van de percelen met EUR 58,76 per hectare. Deze vermindering dient te worden berekend over de totale oppervlakte die als beteeld met aardappelen had moeten worden opgegeven. Het kortingsbedrag per hectare komt, aldus de toelichting, overeen met een vermindering van de subsidie met tien procent over 70% van de (totale) oppervlakte, oftewel met zeven procent over de beteelde oppervlakte.
Het voorgaande betekent dat de korting die bij niet naleving van de hoofdverplichting uit artikel 3 van Pro de Regeling ten hoogste kan worden opgelegd, even hoog is als de korting die bij niet naleving van de onderhavige opgaveverplichting steeds wordt opgelegd. De ministeriële regelgever acht bij niet-naleving van de opgaveverplichting dus een even strenge maatregel geboden als getroffen wordt bij niet-naleving van de hoofdverplichting van de Regeling op alle betrokken aardappelpercelen.
Ingevolge de ministeriële regeling van 27 september 2001, strekkende tot wijziging van de Tijdelijke regeling, blijft artikel 4, tweede lid, van de Regeling met ingang van 1 september 2001 buiten toepassing. Zulks, blijkens de toelichting in de Staatscourant, omdat het voor telers niet mogelijk blijkt in het onderhavige seizoen te voldoen aan de verplichting uit artikel 3 van Pro de Regeling.
Op grond van het verhandelde ter zitting staat vast dat met betrekking tot de in 2001 te oogsten aardappelteelt ook voorafgaand aan 1 september de verplichting, neergelegd in artikel 3 van Pro de Regeling, niet is gehandhaafd, vooruitlopend op de op handen zijnde ministeriële regeling van 27 september 2001.
De ministeriële regelgever heeft in de regeling van 27 september 2001 volstaan met het buiten toepassing stellen van de sanctie ingeval van niet-naleving van de hoofdverplichting. Hoewel het belang, gemoeid met een tijdige opgave van het beteelde areaal - het mogelijk maken van controle op naleving van de verplichting van artikel 3 - na inwerkingtreding van de regeling van 27 september 2001 en volgens de vooruitlopend hierop gevolgde praktijk dus niet meer gediend kon worden, handhaafde de regelgever op 27 september 2001 onverkort de sanctie op niet-naleving van de opgaveverplichting, welke sanctie - als overwogen - een omvang had alsof de hoofdverplichting maximaal niet was nageleefd. Dit getuigt van willekeur. Naar het oordeel van het College heeft de ministeriële regelgever van LNV, gegeven de inhoud van de regeling van 27 september 2001 en de vooruitlopend hierop gevolgde praktijk, niet in redelijkheid bij deze regeling de in de Regeling voorgeschreven maatregel ingeval van niet-naleving van de opgaveverplichting onverkort in stand kunnen laten. In zoverre is sprake van een onverbindend te achten ministeriële regeling.
Het voorgaande brengt mee, dat beroep gegrond is en dat het bestreden besluit, dat zijn inhoud zou dienen te ontlenen aan de ten onrechte achterwege gebleven voorziening in de regeling van 27 september 2001, dient te worden vernietigd.
Verweerder zal, met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar dienen te beslissen.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellant beslist met inachtneming van hetgeen bij deze
uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het griffierecht ten bedrage van € 109 (zegge: honderd en negen euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M.J. Kuiper, mr. C.J. Borman en mr. F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2003.
w.g. M.J. Kuiper w.g. L. van Duuren