Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
No. AWB 02/1953 3 oktober 2003
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C, appellanten,
gemachtigde: C. Braakhuis, werkzaam bij Nijen Twilhaar Administratie & Belastingadviseurs
te Vriezenveen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. B.T. Goerdat, werkzaam bij Laser.
1. De procedure
Op 12 december 2002 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 5 november 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen de afwijzing van hun aanvrage op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.
Op 7 maart 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 12 juni 2003 hebben appellanten het College een nadere memorie doen toekomen.
Op 27 juni 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar appellanten, zoals tevoren aangekondigd, niet verschenen zijn. Namens verweerder heeft de gemachtigde zijn standpunt toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling), zoals die ten tijde van belang luidde, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
e. raadsverordening: verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van de Europese Unie van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PbEG L 160);
(…)
j. producent: individuele landbouwondernemer(…)die op zijn bedrijf voor eigen rekening en risico akkerland met akkerbouwgewassen inzaait met de bedoeling deze gewassen te oogsten:
(…)
l. akkerland:
a. geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet agrarische doeleinden in gebruik was, en
b. grond die uiterlijk op 31 december 1991 overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit productie nemen van bouwland uit productie is geweest met uitzondering van grond die overeenkomstig artikel 4 is vervangen door andere gronden: (…)
Artikel 3
Aan producenten van akkerbouwgewassen die een aanvraag oppervlakten indienen wordt door de minister jaarlijks ter zake van met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakten of braakgelegde oppervlakten overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening 3887/92, verordening 2316/1999, verordening 2461/1999, deze regeling en het overeenkomstig artikel 3 van de raadsverordening opgestelde regioplan, subsidie verstrekt.
Artikel 4
1. Onder de voorwaarden, die voortvloeien uit de in artikel 3 genoemde verordeningen alsmede onder de bepalingen van deze regeling, komt de producent in aanmerking voor een subsidie voor percelen akkerland(…)
3. De producent kan percelen akkerland als bedoeld in het eerste lid vervangen door andere gronden indien:
a. de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd of op grond van de Plantenziektenwet beperkingen worden gesteld aan het telen van akkerbouwgewassen op het bedrijf;
b. de oppervlakte van de vervangende gronden niet groter is dan die van de te vervangen percelen akkerland;
c. voor zover van toepassing, de eigenaar, beperkt gebruiksgerechtigde, verpachter dan wel pachter van de te vervangen percelen akkerland heeft ingestemd met het vervangen van deze percelen;
d. en voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van LASER.
Een schriftelijke aanvraag voor de hiervoor bedoelde toestemming wordt uiterlijk op 1 maart voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen door LASER ontvangen."
In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen wordt het volgende bepaald:
"Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was. (…)"
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1990, houdende de uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 wordt het volgende bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland" "meerjarige gewassen"en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In de bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij schrijven van 11 november 1999 heeft verweerder aan mevrouw D naar aanleiding van de voor dat jaar ingediende aanvraag oppervlakten medegedeeld, dat een perceel van 2.70 hectare in die aanvrage, dat in aanmerking gebracht werd voor akkerbouwsteun, niet voldeed aan de definitie van akkerland. Blijkens bijgevoegde satellietopnamen was het perceel gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland in gebruik geweest.
- Naar aanleiding van de reactie van mevrouw D dat het perceel door ruilverkaveling verkregen is, heeft verweerder zijn bezwaren laten vallen en alsnog akkerbouwsteun voor het jaar 1999 toegekend.
- Bij schrijven van 5 december 2000 heeft verweerder de aanvraag van mevrouw D voor akkerbouwsteun over het jaar 2000 voor een perceel van wederom 2.70 hectare gehonoreerd.
- Op 9 mei 2001 hebben appellanten - een van hen is de echtgenoot van mevrouw D - een aanvraag oppervlakten ingediend, waarbij zij onder andere het ook in 1999 opgegeven perceel met een oppervlakte van 2.70 hectare voor steun in verband met de verbouw van maïs in aanmerking gebracht hebben.
- Bij schrijven van 12 december 2001 heeft verweerder appellanten ervan in kennis gesteld, dat het bewuste perceel niet voldoet aan de definitie van akkerland. Blijkens bijgevoegde satellietopnamen - grotendeels dezelfde als in 1999 - was het perceel gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland in gebruik geweest.
- In antwoord daarop hebben appellanten gemeld, dat tussen 1987 en 1991 een perceel, waarvoor door ruilverkaveling het onderhavige perceel in de plaats is gekomen, gebruikt was voor het verbouwen van maïs.
- Verweerder heeft daarop bij besluit van 21 januari 2002 de gevraagde steun geweigerd en appellanten een sanctie opgelegd.
- Appellanten hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt, waarbij zij erop gewezen hebben dat zij in het kader van de ruilverkaveling Daarle-Hellendoorn twee percelen hebben afgestaan, die voldeden aan de definitie van akkerland en dat het in geding zijnde perceel daarvoor in de plaats is gekomen.
3. Het bestreden besluit en de toelichting ter zitting
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in:
"U heeft geen bewijsmateriaal overgelegd waaruit blijkt dat het perceel met volgnummer 3 in tenminste één van de referentiejaren met een akkerbouwgewas beteeld is geweest. U stelt daarentegen dat uw bedrijf betrokken is geweest bij de ruilverkaveling Daarle-Hellendoorn. U doet hiermee een beroep op artikel 4, tweede lid (oud), van de Regeling. Om een succesvol beroep op voornoemd artikel te kunnen doen, moet vast komen te staan dat er van overheidswege een ruilverkaveling heeft plaatsgevonden ná 31 december 1991. (…)
Uit de bescheiden die u heeft ingeleverd blijkt dat de ruilverkaveling Daarle-Hellendoorn is gerealiseerd in 1989. De ruilverkaveling is derhalve gerealiseerd vóór 1 januari 1992. Gelet op het bovenstaande kan er in dit geval niet worden geschoven met de definitie akkerland. Aan de vraag of de ingeleverde percelen überhaupt voldoen aan de definitie akkerland komen we dan ook niet toe. U kunt mitsdien geen succesvol beroep doen op artikel 4, tweede lid (oud), van de Regeling. Hiermee heeft u ten aanzien van het perceel met volgnummer 3 niet voldaan aan artikel 1, onder l, van de Regeling. Uw aanvraag is ten aanzien van dit perceel in 1999 ten onrechte toegewezen.
Hoewel u derhalve niet heeft aangetoond dat het perceel met volgnummer 3 aan de definitie akkerland voldoet, is er - gelet op de beslissing op bezwaar van LASER bij brief van 6 december 1999 - niettemin aanleiding de aan u opgelegde sanctie van artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 te herroepen, aangezien u bij uw aanvraag oppervlakten 2001 bent uitgegaan van informatie, die door LASER erkend werd blijkens de beslissing op uw aanvraag oppervlakten 1999.
(…)
Conclusie
Ik verklaar uw bezwaren gedeeltelijk gegrond, in zoverre dat de aan u opgelegde sanctie als gevolg van het niet voldoen van het perceel met volgnummer 3 aan de definitie akkerland, is komen te vervallen. Uw aanvraag heeft echter niet tot een akkerbouwbijdrage geleid."
Ter zitting is namens verweerder toegelicht dat de beslissing om over 1999 na de oorspronkelijke afwijzende reactie alsnog akkerbouwsteun toe te kennen, genomen is zonder dat de juridische afdeling daarin gekend is. Toen deze daar vervolgens alsnog kennis van nam is gelijk onder ogen gezien, dat het hier om een rechtens onhoudbaar besluit ging, doch men heeft niet tot intrekking van de beslissing willen besluiten. Op de vraag op welke wijze deze zienswijze een rol gespeeld heeft bij de besluitvorming over de steunaanvraag over het jaar 2000 kon verweerder geen informatie geven. Op de vraag waarom men appellanten, toen eenmaal gesignaleerd was dat de toekenning over 1999 ten onrechte had plaatsgevonden, niet heeft gewaarschuwd dat bij latere aanvragen perceel nr. 3 niet geaccepteerd zou worden als akkerbouwgrond, kon verweerder evenmin nadere informatie verstrekken.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd:
"(…) in het verleden is er, in het kader van de ruilverkaveling, geschoven met de definitie akkerland. Hiermee is de definitie akkerland van twee afgestane percelen verschoven naar perceel met volgnummer 3. Nu stelt Laser dat de toekenning van de verschuiving van de definitie, zoals deze bij controle in 1999 is toegekend, ten onrechte is toegekend. Als gevolg daarvan geeft Laser te kennen dat nu alsnog, bij herhaalde controle, geen subsidie kan worden verstrekt, ondanks de toekenning na controle in 1999.
Ons inziens is hiermee het vertrouwensbeginsel geschaad. Mede als gevolg van de toekenning in 1999 dachten cliënten er zeker van te zijn dat het mogelijk was subsidie aan te vragen op het perceel met volgnummer 3. Nu geeft Laser aan dat het achteraf niet mogelijk is (geweest). Het opgewekte vertrouwen omtrent de mogelijkheid tot het aanvragen van subsidie is hiermee geschaad en om deze reden achten wij de beslissing voor beroep."
In de nadere memorie van 12 juni 2003 hebben appellanten daar nog het volgende aan toegevoegd:
"(…)
Indien bij controle van de aanvraag in 1999 was aangegeven dat het perceel niet subsidiabel was, hadden cliënten ervoor kunnen kiezen maïs te verbouwen op een ander perceel. Op die manier waren zij dan zeker geweest van het verkrijgen van subsidie. Mijns inziens is er dus wel degelijk sprake van het schaden van het vertrouwensbeginsel en/of gevolgen door nalatigheid van Laser."
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt vast dat verweerder terecht geoordeeld heeft dat perceel nr.3 niet als akkerland kan worden aangemerkt. Het is immers in de jaren 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland in gebruik geweest en niet, na 1991, als gevolg van een ruilverkaveling in de plaats gekomen van een perceel, dat wel als akkerland kon gelden.
Dat leidt tot de conclusie dat voor het perceel geen akkerbouwsteun kan worden toegekend.
Aan appellanten kan echter niet worden tegengeworpen, dat zij daarvan niet op de hoogte waren. Zij konden en mochten verwachten dat verweerder het perceel ook in de toekomst als akkerland zou accepteren.
Naar zij onweersproken gesteld hebben, beschikken appellanten over andere percelen die zich evenzeer voor bebouwing met maïs zouden lenen. Zij hadden echter in 2001 geen reden om daaraan de voorkeur te geven. Nu binnen verweerders organisatie tijdig onder ogen gezien is, dat men appellanten door de beslissing over het jaar 1999 ten onrechte in de waan bracht, dat hun perceel nr. 3 in verband met de ruilverkaveling als akkerland beschouwd zou worden, acht het College het in strijd met het vertrouwensbeginsel, dat verweerder de zaak op zijn beloop heeft gelaten en zonder enige waarschuwing vooraf, op grond van de constatering dat het perceel tussen 1987 en 1991 als grasland in gebruik is geweest, tot weigering van de akkerbouwsteun over het jaar 2002 is overgegaan, zonder met appellantes belangen op enigerlei wijze rekening te houden.
Het beroep moet, gelet op het voorgaande, gegrond verklaard worden en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellanten dienen te besluiten.
Verweerder zal appellanten het griffierecht en de proceskosten dienen te vergoeden.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond:
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar beslist;
- veroordeelt verweerder in de door appellanten gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 483,-- (zegge:
vierhonderddrieëntachtig euro) en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon, die dit bedrag aan appellanten
moet betalen;
- bepaalt dat aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 218,-- (zegge: tweehonderdachttien euro)
wordt vergoed door de Staat der Nederlanden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2003.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas