Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1282 17 oktober 2003
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
de vennootschap onder firma "V.O.F. TOP TAXI 21", te Rotterdam, appellante,
gemachtigde: mr. P.J.M. Koenen, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, te 's-Gravenhage, verweerder.
1. De procedure
Op 24 juni 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 mei 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de weigering haar een vergunning als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Wet personenvervoer 2000 te verstrekken.
Verweerder heeft op 19 september 2002 een verweerschrift ingediend.
Op 17 april 2003 heeft appellante nadere stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 mei 2003. Verweerder is bij die gelegenheid, zoals tevoren bericht, niet verschenen. Namens appellante heeft haar gemachtigde bij die gelegenheid haar standpunt uiteengezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Met ingang van 1 januari 2000 is de Wet personenvervoer gewijzigd door het inwerking- treden van de Wet tot wijziging van de wet personenvervoer voor het taxiververvoer (Wet deregulering taxivervoer). Artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer bepaalde sedertdien dat vergunningen voor taxivervoer verleend worden door verweerder, terwijl voordien gedeputeerde staten of, in delegatie, een openbaar lichaam ingesteld op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen, de vergunning verleenden.
Artikel VII van de Wet deregulering taxivervoer bepaalt dat een vergunning die vóór de inwerkingtreding van die wet op 1 januari 2000 is verleend op grond van artikel 57, 63 of 63a (oud) van de Wet personenvervoer, geldt als een vergunning verleend op grond van artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer, zoals dat sedert deze datum luidt. De vergunning geldt, voorzover hier van belang, voor de duur van een jaar of, als binnen dat jaar een vergunning op grond van het nieuwe artikel is aangevraagd, totdat onherroepelijk op die aanvraag is beslist.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de vervolgens op 1 januari 2001 in werking getreden Wet personenvervoer 2000 is het verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning. Artikel 5 voegt Pro daaraan toe dat verweerder bevoegd is op vergunningaanvragen te beslissen.
Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet personenvervoer 2000 bepaalt dat een vergunning van rechtswege vervalt, zodra de overeenkomst van de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid of de maatschap waaraan de vergunning is verleend, is ontbonden.
Artikel 9 van Pro de Wet personenvervoer 2000 bepaalt, dat een dergelijke vergunning slechts verleend wordt aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid. Wat een vervoerder is, staat in artikel 1, aanhef en onder k: degene die taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto.
Artikel 86 van Pro de Wet personenvervoer 2000 bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden vastgesteld betreffende onder andere de administratie die de vervoerder dient te voeren ten behoeve van een doelmatig toezicht op de naleving van de wettelijke bepalingen.
Ingevolge artikel 115 van Pro de Wet personenvervoer 2000 geldt een vóór 1 januari 2001 ingediende aanvraag om vergunning ingevolge artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer, met ingang van die datum als een aanvraag om vergunning ingevolge artikel 5 van Pro de Wet personenvervoer 2000.
Artikel 113 van Pro de Wet personenvervoer 2000 bepaalt in hoofdzaak dat een vergunning verleend ingevolge artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer geldt als een vergunning ingevolge artikel 5 van Pro de Wet personenvervoer 2000.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is een vennootschap onder firma, die een taxibedrijf exploiteert. Er zijn drie vennoten: A Taxi Rotterdam (III) B.V. en B en C. Eerstgenoemde stelt de bedrijfsleidster, D, ter beschikking van de vennootschap; de beide anderen verzorgen feitelijk het taxivervoer. De vennootschap beschikt over één taxi.
- In het vennootschapscontract hebben de vennoten inzake winstberekening en winstverdeling de volgende bepaling opgenomen:
"WINSTBEREKENING EN WINSTVERDELING
Artikel 14
1. Ter berekening van de jaarlijkse winst worden van de bruto verdiensten afgetrokken de kosten ter zake van de als taxi ingerichte auto, alle brandstofkosten, de contributie aan de RTC en de brutoloonkosten van de door de firma aangestelde werknemers. In dit verband dienen onder bruto verdiensten te worden verstaan de omzet van de firma (exclusief omzetbelasting) behaald binnen het kader van de doelstelling van de firma met uitzondering van fooien die rechtstreeks toekomen aan de vennoten die deze fooien hebben ontvangen en als zodanig behoren tot hun persoonlijke en derhalve buitenvennootschappelijke verdiensten. De overige kosten die door de vennoten worden gemaakt, zoals administratie- en kantoorkosten, schoonmaak- , telefoon- en portikosten, alsmede verzekeringspremies niet zijnde verzekeringspremies ter zake van de auto, alsmede boetes, behoren niet tot de firmawinst maar evenals de fooien tot de persoonlijke en derhalve buitenvennootschappelijke winst.
2. Op de jaarlijkse firmawinst wordt allereerst in mindering gebracht een rente ter grootte van het jaargemiddelde van het promessedisconto zoals gehanteerd door De Nederlandse Bank, welke rente wordt berekend over het gemiddelde kapitaal van de vennoot gedurende het boekjaar. Deze rente komt als winst-aandeel aan iedere vennoot toe.
3. Indien de firmawinst, nadat van de jaarlijkse winst de in lid twee bedoelde rente is afgetrokken, meer bedraagt dan f 90.000,-- dan wordt deze winst als volgt verdeeld:
a. A : {Y} .
b. C : 0.5 x {W - Y} - 0.5 x {Ot - Bt} + Ov2 - Bv2
c. B : 0.5 x {W - Y} - 0.5 x {Ot - Bt} + Ov3 - Bv3
4. Indien de firmawinst, nadat van de jaarlijkse winst de in lid twee bedoelde rente is afgetrokken, minder of gelijk is aan f 90.000,-- dan wordt deze winst als volgt verdeeld:
a. A : {Z}
b. C :.0.5 x {W - Z} - 0.5 x {Ot - Bt} + Ov2 - Bv2
c. B : 0.5 x {W - Z} - 0.5 x {Ot - Bt} + Ov3 - Bv3
waarbij:
W = firmawinst na aftrek rente als bedoeld in lid twee van dit artikel,
Y = 0,2 x W + 0,05 x (W - f 90.000,--); met een maximum van f 20.000,--
Z = 0,2 x W; met een minimum van f 17.250,--
Ot = totale bruto omzet (ex BTW).
Bt = totale brandstofkosten (ex BTW)
Ov2 = totale bruto omzet vennoot 2 (ex BTW)
Ov3 = totale bruto omzet vennoot 3 (ex BTW)
Bv2 = totale brandstofkosten vennoot 2 (ex BTW)
Bv3 = totale brandstofkosten vennoot 3 (ex BTW). "
- Bij besluit van 17 mei 1999 (nr. DEV 140935) hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland appellante vergunning verleend ingevolge de Wet personenvervoer tot het verrichten van taxivervoer binnen en vanuit de Rotterdamse regio.
- Op 29 augustus 2000 heeft appellante verweerder verzocht haar een vergunning op grond van artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer te verlenen.
- Bij vraag 1.9 van het aanvraagformulier heeft appellante aangegeven een vennootschap onder firma te zijn. De daarop volgende vraag "Treden alle vennoten gezamenlijk op als vervoerder (de onderneming heeft dan één BTW nummer)?" heeft zij bevestigend beantwoord.
- Bij brief van 27 april 2001 heeft verweerder appellante een conceptbesluit tot weigering van de vergunning toegezonden.
- Namens appellante heeft E daarop commentaar geleverd.
- Bij besluit van 14 juni 2001 heeft verweerder geweigerd appellante de gevraagde vergunning te verstrekken. Verweerder heeft zijn weigering gebaseerd op de overweging dat uit de vennootschapsakte en bijkomende stukken blijkt, dat de twee vennoten-natuurlijke personen binnen de vennootschap feitelijk zelfstandig ieder een eigen taxibedrijf exploiteren. Daarom is verweerder van oordeel dat de bedoelde vennoten afzonderlijk voor eigen rekening en risico taxivervoer verrichten en derhalve als vervoerder moeten worden aangemerkt, zodat elk van hen over een eigen vergunning dient te beschikken.
- Op 6 juli 2001 heeft D samen met E een gesprek gevoerd met enkele medewerkers van verweerder. Men is het niet eens geworden over een oplossing die zou leiden tot vergunningverlening aan appellante en meer dan 70 andere Top Taxi vennootschappen.
- Bij brief van 25 juli 2001 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van 14 juni 2001
- Op 5 september 2001 heeft appellante haar standpunt op een hoorzitting nader toegelicht.
- Appellante heeft, zoals ter hoorzitting besproken, op 11 september 2001 nog enkele financiële stukken aan verweerder toegezonden.
- Bij brief van 20 september 2001 heeft verweerder appellante verzocht hem ook de kapitaalrekeningen van de individuele vennoten toe te zenden.
- Appellante heeft aan dat verzoek niet voldaan.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Het bestreden besluit en het gevoerde verweer komen samengevat op het volgende neer.
Verweerder verwerpt allereerst appellantes stelling, dat zij geen nieuwe vergunning nodig heeft omdat ingevolge het bepaalde in artikel 113 van Pro de Wet personenvervoer 2000 haar vergunning ingevolge artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer als een vergunning op grond van de Wet personenvervoer 2000 zou gelden. Hij voert daartoe aan dat ten tijde van het inwerkingtreden van de Wet personenvervoer 2000 appellante niet beschikte over een vergunning ingevolge artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer, zoals laatstelijk gewijzigd, doch dat haar vergunning ingevolge artikel 57 oud Pro van de Wet personenvervoer gedurende de behandeling van de door haar ingediende vergunningaanvraag nog slechts als een zodanige vergunning kon gelden.
Met betrekking tot appellantes bezwaar dat verweerder op de zaken vooruit gelopen is door appellante een vergunning te weigeren omdat niet zij, maar haar rijdende vennoten als vervoerder zouden optreden, overweegt verweerder, dat uit het wettelijk systeem duidelijk voortvloeit, dat slechts een vervoerder voor een vergunning in aanmerking kan komen. Hij citeert een aantal artikelen, waaruit dat blijkt. Hij haalt ook de Nota van Toelichting bij het Besluit tot wijziging van het Besluit personenvervoer (deregulering taxivervoer) aan, waarin ten aanzien van het begrip vervoerder met betrekking tot een in de rechtsvorm van een vennootschap onder firma geëxploiteerde onderneming wordt opgemerkt, dat uit de boekhouding moet blijken wie als vervoerder, in de zin van degene die voor eigen rekening en risico het vervoer verricht, moet worden aangemerkt. Het criterium voor het aanwijzen van de vervoerder als zijnde degene voor wiens rekening en risico het vervoer wordt verricht, wordt bevestigd in de Nota van Toelichting op het Besluit personenvervoer 2000.
Verweerder ontkent dat sprake zou zijn van détournement de pouvoir, in die zin dat hij de nieuwe vergunningprocedure zou gebruiken om achterstallige inspectiewerkzaamheden te verrichten.
Appellante heeft de gevraagde kapitaalrekeningen van de individuele vennoten niet overgelegd. Verweerder verbindt daaraan de conclusie dat hij zich moet baseren op de voorhanden gegevens, die hem ook bij het primaire besluit tot de conclusie gebracht hebben, dat niet appellante, maar de vennoten-natuurlijke personen als vervoerder optreden.
Met betrekking tot appellantes bezwaar dat verweerder in strijd met het bepaalde in artikel 120 van Pro het Besluit personenvervoer 2000 heeft gehandeld door niet binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag te beslissen, overweegt verweerder dat nu de Wet personenvervoer 2000 aan zodanige overschrijding geen consequenties verbindt, appellante bij dit bezwaar geen belang heeft. Hij verklaart het dan ook niet-ontvankelijk.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in het beroepschrift onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante onderschrijft, dat als vervoerder beschouwd moet worden degene voor wiens rekening en risico het vervoer wordt verricht. Het gaat echter te ver om uit het feit dat bijvoorbeeld de meerkosten van brandstof gedragen worden door de vennoot die ze veroorzaakt, af te leiden, dat het vervoer niet door de vennootschap wordt verricht en dat de vennootschap daarom geen vervoerder zou zijn. Een dergelijke benadering is niet de bedoeling geweest van de Wet deregulering taxivervoer. Het feit, dat binnen de vennootschap afspraken gemaakt worden over de verdeling van bepaalde kosten en opbrengsten betekent niet dat het vervoer niet meer voor rekening en risico van de vennootschap wordt uitgevoerd. Overigens wekt verweerder ten onrechte de indruk dat alle kosten niet voor gelijke delen door de vennoten gedragen worden. Dat is voor het overgrote deel van de kosten wel degelijk het geval.
Er is bewust van afgezien om gebruik te maken van de in artikel 86, onderdeel c, van de Wet personenvervoer 2000 gegeven mogelijkheid om nadere regels over de administratie van de vervoerder te stellen, zodat duidelijk zou kunnen worden voor wiens rekening en risico vervoer verricht wordt. Daarbij is aangegeven dat de toename van het aantal vennootschappen onder firma dat als vervoerder wil optreden, reden zou kunnen zijn alsnog regels te stellen. Zolang dat niet gebeurd is kan verweerder die regels niet zelf in de uitvoeringspraktijk introduceren.
De vennoten van appellante voeren een gemeenschappelijk boekhouding waarin alle opbrengsten en kosten geboekt worden. Appellante is dan ook de vervoerder.
Appellante acht het in strijd met het vertrouwensbeginsel dat verweerder, terwijl in het wettelijke begrip vervoerder geen verandering gebracht is en het blijkens de wetsgeschiedenis ook de bedoeling was om de bestaande vergunninghouders in aanmerking te laten komen voor een nieuwe vergunning, na de recente vergunningverlening door gedeputeerde staten toch tot afwijzing van de vergunning besloten heeft.
Appellante bestrijdt tenslotte dat aan overtreding van de beslistermijn op haar vergunningaanvrage geen sanctie verbonden kan worden. Uit de artikelen 3:28 en 3:29 van de Awb leidt zij af, dat hier sprake is van een fictieve weigering. Daarom heeft verweerder ten onrechte tot niet-ontvankelijkverklaring van het daartegen gerichte bezwaar besloten.
Bij schrijven van 16 april 2003 heeft appellante het College een afschrift van een op
17 april 2002 verleende taxivergunning toegezonden. Daarbij heeft zij een afschrift gevoegd van het vennootschapscontract van de betrokken vennootschap onder firma. Uit een en ander maakt appellante op dat verweerder in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel, nu hij appellante niet als vervoerder aanmerkt en de betrokken vennootschap wel.
5. De beoordeling van het geschil
Het College onderschrijft niet de door appellante naar voren gebrachte stelling dat verweerder de aanvraag niet in behandeling had moeten nemen, omdat de op 3 december 1998 ingevolge artikel 57 oud Pro van de Wet personenvervoer aan appellante verleende vergunning ingevolge het bepaalde in artikel 113 van Pro de Wet personenvervoer 2000 als een voor onbepaalde tijd verleende vergunning zou voortbestaan.
Appellante beschikt namelijk niet over een ingevolge artikel 57 van Pro de Wet personenvervoer, zoals dit artikel luidde vóór 1 januari 2001, verleende vergunning, aangezien een dergelijke vergunning slechts door verweerder verleend kon worden. Appellante beschikt slechts over een vergunning die ingevolge artikel VII van de Wet deregulering taxivervoer tijdelijk als zodanig kon gelden en wel voor de periode totdat definitief op haar vergunningaanvraag beschikt is.
Het College overweegt vervolgens dat de Algemene wet bestuursrecht niet een systeem kent, waarbij de in bezwaar of beroep aangevoerde argumenten afzonderlijk op ontvankelijkheid worden beoordeeld. Nu verweerder het bezwaarschrift ontvankelijk heeft geacht kon hij dus niet tot een gedeeltelijke niet-ontvankelijkverklaring besluiten op grond van de overweging dat appellante bij het door haar aangevoerde argument dat de wettelijke beslistermijn was overschreden, geen belang had. Anderzijds is ook appellantes argument dat het bezwaar wel ontvankelijk verklaard had moeten worden, omdat door de overschrijding van de beslistermijn een fictieve weigering van de gevraagde vergunning was ontstaan, onjuist. Als eenmaal een reële beslissing op de aanvraag genomen is, kan tegen het niet tijdig nemen van die beslissing geen rechtsmiddel meer worden aangewend.
Het College duidt verweerders beslissing op dit punt aldus dat verweerder appellantes stelling als grond voor het bezwaar heeft afgewezen en stelt - gelet op het voorgaande - vast dat die afwijzing terecht heeft plaatsgevonden.
Het feit dat appellante in bezwaar niet voldaan heeft aan verweerders verzoek hem kapitaalrekeningen over te leggen, moet ertoe leiden dat verweerder niet kan worden verweten onvoldoende onderzoek naar appellantes financiële situatie te hebben gedaan, en dat hij heeft mogen uitgaan van de wel tot zijn beschikking staande stukken. Andere consequenties verbindt het College niet aan dat feit.
Met betrekking tot het materiële punt dat partijen verdeeld houdt overweegt het College dat verweerder terecht uit het samenstel van de wettelijke bepalingen afleidt, dat een vergunning slechts verleend kan worden aan een vervoerder. Wat een vervoerder is wordt eveneens door de Wet personenvervoer 2000 bepaald en wel in artikel 1, onder k:
degene die niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto taxivervoer verricht.
Met verweerder is het College van oordeel dat gezien de wetsgeschiedenis deze bepaling zo moet worden uitgelegd dat als vervoerder moet worden aangemerkt degene voor wiens rekening en risico het taxivervoer plaatsvindt.
Uit die zienswijze vloeit voort dat wanneer sprake is van personen die stellen gezamenlijk als vervoerder op te treden, bijvoorbeeld in de vorm van een vennootschap onder firma, en als zodanig een vergunningaanvraag indienen, deze alleen gehonoreerd kan worden als die vennootschap kan worden aangemerkt als de vervoerder in bovenbedoelde zin. Dat doet zich slechts voor als er in de vennootschap sprake is van een zodanige mate van financiële verstrengeling, dat gezegd kan worden dat de bedrijfsactiviteiten plaatsvinden voor rekening en risico van de vennootschap als zodanig.
Van zodanige verstrengeling is geen sprake indien de gekozen verdelingsgrondslag in feite betekent dat elk der vennoten voor eigen rekening en risico een eigen taxibedrijf exploiteren. Beoordelingsfactoren zijn hierbij met name de berekening van het individuele winstaandeel in relatie tot het individuele aandeel in de omzet en de bepaling van (ieders aandeel in) de gezamenlijke kosten.
Uit de hiervoor in rubriek 2 geciteerde bepaling van het vennootschapscontract leidt het College af, dat een zodanige eigen exploitatie door elk der vennoten zich hier voordoet. Slechts de vaste lasten, waaronder de aan A te betalen afdracht, worden gezamenlijk gedragen. De meeste variabele lasten worden door de rijdende vennoten individueel gedragen. De baten worden, behoudens de in artikel 14, derde lid voorziene rentebetaling over een voorshands negatief eigen kapitaal, verdeeld naar rato van ieders bijdrage in de omzet. Het feit dat een aantal kosten voor gemeenschappelijke rekening komt en dat de vennootschap over één BTW-nummer beschikt, doet aan de constatering dat binnen het vennootschapsverband de vennoten voor eigen rekening en risico vervoer verrichten, niet af. Verweerder heeft dan ook terecht geoordeeld, dat ieder der vennoten een eigen vergunning zal moeten aanvragen.
Het College overweegt voorts dat verweerder ingevolge de wettelijke bepalingen geroepen is appellantes aanvraag om vergunning zelfstandig aan die bepalingen te toetsen. Als hij daarbij tot andere conclusies komt dan gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland op 19 mei 1999 gekomen waren, is dat op zichzelf onvoldoende grond om te oordelen dat daarmee inbreuk gemaakt zou zijn op een bij appellante door het bevoegd gezag gewekt gerechtvaardigd vertrouwen. Dat bij de totstandkoming van de Wet personenvervoer 2000 is verondersteld, dat degenen die onder de Wet personenvervoer voor een vergunning in aanmerking kwamen, wederom een vergunning zouden kunnen krijgen omdat de toetsingscriteria niet wezenlijk veranderd waren, ontslaat verweerder niet van de verplichting een vergunningaanvraag te toetsen aan de wettelijke criteria. Van strijd met het vertrouwensbeginsel is dan ook naar het oordeel van het College geen sprake.
Aangaande het beroep dat appellante tenslotte nog heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel onder overlegging van een vennootschapscontract van een andere, wel als vervoerder aangemerkte vennootschap onder firma, overweegt het College dat op grond van de door appellante overgelegde stukken niet valt in te zien hoe verweerder ten aanzien van die andere vennootschap wel, in afwijking van zijn hiervoor uiteengezette uitvoeringspraktijk, tot de conclusie is kunnen komen dat taxivervoer wordt verricht voor gezamenlijke rekening en risico, op grond van welke conclusie vergunning is verleend. In de gegeven omstandigheden brengt het gelijkheidsbeginsel niet mee dat verweerder gehouden zou zijn in strijd met het wettelijk stelsel aan appellante vergunning te verlenen.
Gelet op het vorengaande verklaart het College het beroep ongegrond. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.J. Kuiper, mr. W.E. Doolaard en mr. F.W. du Marchie Sarvaas in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2003.
w.g. M.J. Kuiper w.g. W.F. Claessens