Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1954 17 oktober 2003
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. B, te X, appellant,
gemachtigde: mr. R.A. IJsendijk, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. W.E. van Haveren, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 12 december 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 november 2002.
Bij dat besluit is beslist op het bezwaar van appellant tegen de weigering van een vergunning tot het verrichten van taxivervoer op grond van de Wet personenvervoer 2000.
Namens appellant zijn op 13 januari 2003 de gronden van zijn beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 12 maart 2003 een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft het College bij brief van 31 juli 2003 aanvullende stukken doen toekomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 augustus 2003, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun respectieve standpunten nader hebben toegelicht en voorts de heer van Gelderen van de Taxi Centrale Amsterdam het woord heeft gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
(…)
h. openbaar vervoer: voor een ieder openstaand personenvervoer volgens een dienstregeling met een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…);
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die (…) taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
(…)"
Het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) bepaalt onder meer het volgende:
" Artikel 26
1. De vervoerder die openbaar vervoer, anders dan per trein, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid."
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven op de volgende wijze nader toegelicht:
" De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden. Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft voor zijn onderneming door middel van een hiertoe bestemd aanvraagformulier, bij verweerder binnengekomen op 24 juni 2002, een aanvraag ingediend voor een taxivergunning. Volgens opgave in deze aanvraag zal de vakbekwaamheid binnen de onderneming worden ingebracht door de procuratiehouder C.
- Ten behoeve van de beoordeling van de vergunningaanvraag van appellant heeft
C desgevraagd aan verweerder een formulier "Verklaring inbreng vakbekwaamheid", gedagtekend 24 juni 2002 en ondertekend door zowel C als appellant, doen toekomen, waarin diverse vragen zijn beantwoord omtrent de wijze waarop binnen het betreffende taxibedrijf leiding zal worden gegeven.
-Verweerder heeft bij besluit van 2 augustus 2002 de aanvraag van appellant om een taxivergunning afgewezen, op de grond dat niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon zodat door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.
- Bij brief van 12 augustus 2002, door verweerder ontvangen op 13 augustus 2002, heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Appellant heeft bij brief van 17 augustus 2002, ontvangen op 19 augustus 2002, de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
- De voorzieningenrechter van het College heeft bij uitspraak van 11 september 2002, registratienummer AWB 02/1522, het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Hiertoe is - samengevat - het volgende overwogen.
Voor het stellen van de eis van het permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de vakbekwame persoon aan het vervoer is een voldoende wettelijke grondslag te vinden in de bepalingen van de Wet en het Besluit. De criteria waaraan is getoetst en op basis waarvan het bestreden besluit is tot stand gekomen, zijn grotendeels ontleend aan de bij het Besluit behorende Nota van toelichting (Staatsblad 2000, 563).
Niet is aangegeven op welke wijze C betrokken is of wordt bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, aan- en verkoopbeleid en dergelijke. De omstandigheden waaronder beoogd wordt de vakbekwaamheid binnen de onderneming van appellant in te laten brengen door C komen niet overeen met het doel en de criteria die de wetgever daaromtrent heeft gesteld. Van permanent en daadwerkelijk leidinggeven kan onder deze omstandigheden in redelijkheid geen sprake zijn.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep verwezen naar de inhoud van het inleidend en aanvullend bezwaarschrift en naar de pleitnotitie en het schrijven van 11 oktober 2002 met bijlage. Voorts is - samengevat - onder meer het volgende aangevoerd.
Ingevolge verweerders beleid van begin 2001 kon een vakbekwame persoon procuratiehouder zijn in vijf eenmanszaken. Het bestreden besluit is in strijd met dat beleid.
Verweerder heeft niet gereageerd op het verwijt dat in strijd is gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Getracht wordt een samenwerking op te zetten binnen een vennootschap onder firma (hierna: vof). Voor deze vof is een vergunning aangevraagd en inmiddels afgewezen. Twee van de vier vennoten, C en appellants broer, D, zijn vakbekwaam. Deze laatste is door verweerder geaccepteerd als vakbekwaam leidinggevende in de eenmanszaak van de vierde vennoot, E. De aan verweerder ten behoeve van deze vergunning verstrekte informatie is identiek aan die in de onderhavige zaak.
5. Het nadere standpunt van verweerder
In zijn verweerschrift heeft verweerder onder meer het volgende naar voren gebracht:
" De vennootschap onder firma "Firma Taxi 370", met de vennoten C, D en E, is beëindigd op 29 augustus 2001. Na ontbinding van die v.o.f. hebben de vennoten C en D ieder een eenmanszaak opgericht, waarin beiden zelf vakbekwaam waren. De vennoot E (zelf niet vakbekwaam) richtte eveneens een eenmanszaak op, met inbreng van de vakbekwaamheid van D, als procuratiehouder.
De aanvraag van E werd ontvangen op 10 maart 2000 en is beoordeeld op basis van een procedure die nauw verband hield met de inwerkingtreding van de Wet (…). Bij wijze van overgangsregel werden aanvragen om een taxivergunning voor een eenmanszaak, afkomstig van voormalig vennoten van een v.o.f. (de zogenaamde splitsers) ingewilligd indien betrokkene kon aantonen:
· vennoot van een v.o.f. te zijn geweest;
· in de periode tussen 01-07-1999 en 01-12-1999 taxiritten te hebben gereden;
· vòòr 01-01-2001 de aanvraag om een taxivergunning had ingediend;
· dat de vakbekwaamheid werd ingebracht door de aanvrager zelf of door middel van een vakbekwaam procuratiehouder.
De aanvraag van E voldeed aan deze criteria en is derhalve ingewilligd, waarna een taxivergunning is verleend.
De aanvraag van A (…) werd ontvangen op 24 juni 2002.
A heeft nimmer als vennoot deel uitgemaakt van de Firma Taxi 370 en is om die reden niet getoetst aan de hierboven genoemde criteria welke werden toegepast bij de zogenoemde "splitsers". Zijn aanvraag is beoordeeld zoals iedere nieuwe aanvraag van een toetreder tot de markt wordt beoordeeld. (…)"
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder onder meer nog het volgende verklaard.
" (…) De overgangsregeling is gepubliceerd en bekendgemaakt. Ik kan niet aangegeven waar dat is gebeurd. Ik weet niet of er veel gebruik is gemaakt van deze regeling. Ik weet niet waar de uiterste datum voor indienen van aanvragen onder de overgangsregeling vandaan kwam. Ik ben niet in het bezit van de tekst van de regeling. Ik weet niet of er los van de overgangsregeling nog andere verschillen bestaan tussen de positie van appellant en die van E. Ik neem aan dat de overgangsregeling inmiddels is ingetrokken.(…)."
6. De beoordeling van het geschil
Het College stelt voorop dat artikel 9 van de Wet en artikel 26 van het Besluit een voldoende wettelijke grondslag bieden voor het stellen van het vereiste van vakbekwaamheid. Het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, voornoemd, mede in het licht van de hiervoor weergegeven toelichting op deze bepaling, staat er niet aan in de weg dat (ook) bij een eenmanszaak ('eigen rijder') de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer.
Het is echter over het algemeen minder waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het dan ook niet onjuist dat verweerder vergunningaanvragen voor een zodanige bedrijfsvoering van een eigen rijder die zelf niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, kritisch beziet en niet op voorhand van de aannemelijkheid van de in de aanvraag vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder uitgaat. Met name in gevallen waarin taken en bevoegdheden van de procuratiehouder niet ondubbelzinnig worden omschreven, moet immers rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat na de vergunningverlening in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de procuratiehouder geen concrete invulling zal worden gegeven.
Het is evenmin onaanvaardbaar dat sinds de inwerkingtreding van de Wet verweerders beoordeling van aanvragen als de onderhavige door voortschrijdend inzicht kritischer is geworden en dat daarbij het in eerste instantie gehanteerde beleid is verlaten. Appellant kan zich dan ook niet op dat beleid beroepen.
Gelet op het voorgaande ziet het College zich voor de vraag gesteld of verweerder redelijkerwijs heeft kunnen oordelen dat onvoldoende vaststaat dat C permanent en daadwerkelijk leiding zal geven aan het door appellants onderneming te verrichten vervoer.
Appellant heeft zich in dit verband onder meer beroepen op het gelijkheidsbeginsel. Hij heeft daartoe gewezen op het feit dat verweerder het E wel toestaat de vakbekwaamheid te laten inbrengen door een vakbekwaam leidinggevende, terwijl in appellants visie E's situatie niet verschilt van de zijne. E en zijn vakbekwaam leidinggevende maken immers deel uit van hetzelfde samenwerkingsverband als appellant en C en hun onderlinge verhouding is identiek.
Het College stelt allereerst, gelijk is aangevoerd door verweerder, vast dat appellant dit beroep op het gelijkheidsbeginsel niet reeds in de bezwaarprocedure heeft gedaan. De grief dat verweerder bij de beslissing op bezwaar had moeten ingaan op dit beroep faalt dan ook.
Er zijn evenwel geen beletselen tegen het voor het eerst in de beroepsfase poneren van een grief van deze strekking, mits dit tijdig genoeg gebeurt om het bestuursorgaan de gelegenheid te geven voor een adequate reactie. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel maakt onderdeel uit van het aanvullend beroepschrift, zodat aan deze voorwaarde is voldaan. Verweerder heeft in zijn verweerschrift en ter zitting uitgebreid kunnen ingaan op dit beroep en is derhalve door het niet eerder naar voren brengen van deze grief niet in zijn procesbelang geschaad.
Volgens verweerder is sprake van ongelijke gevallen, omdat E viel binnen de termen van het zogenoemde "splitsers"-beleid en appellant niet. De gemachtigde van verweerder heeft het College evenwel desgevraagd niet kunnen aangeven wat precies de inhoud en achtergrond van dat beleid is, waar het is gepubliceerd, of het is bekendgemaakt en of het thans nog geldt.
Het College moet daarom vaststellen dat verweerder zijn standpunt dat geen sprake is van gelijke gevallen en dat daarom, anders dan in het geval van E, de vakbekwaamheid in appellants vervoersonderneming niet kan worden ingebracht door (iemand als) C niet van een deugdelijke motivering heeft voorzien.
Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling. Met inachtneming van het bepaalde in het Besluit bestuurskosten procesrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 322,--, waarbij de zwaarte van de zaak is bepaald op gemiddeld). Tenslotte bepaalt het College dat het betaalde griffierecht aan appellant wordt vergoed.
7. De beslissing
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellant beslist met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellante, vastgesteld op € 644 (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro), te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
- bepaalt dat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van€ 109 (zegge: honderdnegen euro) wordt
vergoed door de Staat der Nederlanden.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. C.M. Wolters en mr. M.J. Kuiper in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2003.
w.g. D. Roemers w.g. R. Meijer