Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 03/398 14 november 2003
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A h.o.d.n. Limo Service A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. G.H. Schoorl, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. L. van der Vliet, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 1 april 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 februari 2003.
Bij dat besluit is beslist op het bezwaar van appellant tegen de weigering van een vergunning tot het verrichten van taxivervoer op grond van de Wet personenvervoer 2000.
Verweerder heeft op 15 juli 2003 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2003. Bij die gelegenheid heeft verweerder zijn standpunt toegelicht. Appellant en zijn gemachtigde zijn, overeenkomstig hun bericht, niet ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
(…)"
Het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) bepaalt onder meer het volgende:
" Artikel 26
1. De vervoerder die (…) taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid."
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van Pro het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven op de volgende wijze nader toegelicht:
" De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden.
Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 17 december 2001 hebben appellant en B een door hen zogeduid procuratie contract getekend.
- Appellant heeft voor zijn onderneming door middel van een hiertoe bestemd aanvraagformulier, bij verweerder binnengekomen op 20 december 2001, een aanvraag ingediend voor een taxivergunning. Volgens de opgave in deze aanvraag zal de vakbekwaamheid binnen de onderneming worden ingebracht door de procuratiehouder B.
- Op 29 januari 2002 hebben appellant en B een procuratieovereenkomst afgesloten. Hieraan wordt het volgende ontleend:
" (…)
1. De ondernemer verleent aan de procuratiehouder procuratie om namens hem/haar alle handelingen te verrichten welke voor de richtige exploitatie van Taxibedrijf "Limo Service A" nodig zullen blijken te zijn. De procuratiehouder is volledig bevoegd op het bedoelde taxibedrijf.
(…)
Taken van de procuratiehouder:
1. De procuratiehouder zal toezicht houden op het voeren door de ondernemer van een correcte boekhouding.
2. De procuratiehouder zal toezicht houden op het door de ondernemer invullen van rittenstaten, het bijhouden van de werkmap en de maandelijkse opgaven aan de boekhouder van de omzet en kosten door de ondernemer.
3. De procuratiehouder zal desgevraagd adviseren aan de ondernemer bij aankoop van een auto, zowel als bij belasting en bpm-afdracht.
4. De procuratiehouder zal een keer per week met de ondernemer overleg voeren over de weekplaning, diensttijden van de ondernemer in het kader van en correcte naleving van de arbeidstijdenwet.
5. Desgewenst zal de ondernemer dagelijks met de procuratiehouder contact kunnen opnemen indien er vragen zijn, danwel advies nodig is onder de omgang van klanten, danwel het opbouwen van een vaste klantenkring.
6. De ondernemer zal de procuratiehouder informeren over het opbouwen van het rijden op rekening voor contractwerk.
7. De procuratiehouder zal zorgdragen voor het opbouwen van en vervolgens instandhouden van de relatie tussen ondernemer en de taxicentrale.
8. De procuratiehouder zal zorgdragen voor begeleiding en advies bij de opleiding tot het ondernemersdiploma.
9. De procuratiehouder heeft een tekenbevoegdheid tot € 2500,=.
Taken van de ondernemer:
1. De ondernemer zal zorgdragen voor aanlevering van al die informatie en gegevens welke noodzakelijk zijn op tot een correcte boekhouding te komen, de rittenstaten juist en tijdig invullen, de werkmap bijhouden en de maandelijkse opgave doen aan de boekhouder van de omzet en kosten.
2. De ondernemer zal in het kader van zijn werkzaamheden een auto aanschaffen, dan wel onderhouden welke voor zijn werkzaamheden zal voldoen aan de eisen zoals mag worden verwacht voor zijn werkzaamheden.
3. De ondernemer zal tijdig, na overleg met de procuratiehouder de aangiften belastingen en BPM doen.
4. De ondernemer zal wekelijks overleg hebben met de procuratiehouder over de weekplaning en diensttijden.
5. De ondernemer heeft de inspanningsverplichting om binnen een jaar met een
maximale verlenging van 2x6 maanden het examen te doen waardoor hij de benodigde vakbekwaamheid zal verwerven.
(…)"
- Ten behoeve van de beoordeling van de vergunningaanvraag heeft verweerder op 21 februari 2002 een formulier "Verklaring inbreng vakbekwaamheid" ontvangen, ondertekend door zowel B als appellant, waarin vragen zijn beantwoord omtrent de wijze waarop binnen het betreffende taxibedrijf leiding zal worden gegeven. In dit formulier zijn de hierna aangehaalde vragen als volgt beantwoord:
"(…)
5. Welke taken verricht u als vakbekwaam leidinggevende binnen deze onderneming? (…)
Controleren van de invulling werkmap/ritformulieren, van administratie boekhouding.
(…)
7. Kunt u aangeven hoeveel uur u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming werkzaamheden verricht? (…)
ma - wo - vr (dagen)
8 uur per week (totaal aantal uren)
(…)
11. Welke leidinggevende aangelegenheden zijn specifiek aan u als vakbekwaam persoon binnen de onderneming voorbehouden?
Controle op administratieve zaken, eventuele aanvulling op zaken die voor controle noodzakelijk zijn.
(…)
13. Is de vakbekwaam leidinggevende persoon binnen meerdere ondernemingen werkzaam? Zo ja, in welke?
Alleen nog voor eigen onderneming.
(…)
15. Hoe is de vakbekwaam leidinggevende persoon in staat permanent en daadwerkelijk leiding te even aan meerdere bedrijven?
Deze onderneming is nog in opkomst en ondernemer gaat zelf zijn vakbekwaamheid halen. Vandaar dat ik deze onderneming een kans wil geven en het is familie van mij.
(…)
30. Verricht u als vakbekwaam leidinggevende persoon zelf tevens chauffeurswerkzaamheden?
Di, do, za, zo ± 40 uur
31. Met welke bewijsstukken kunt u aantonen dat u in deze onderneming met de leiding bent belast?
Kan nog niet aangetoond worden, onderneming in oprichting, vergunning nog niet verstrekt.
(…)"
- Verweerder heeft bij besluit van 23 april 2002 de aanvraag van appellant om een taxivergunning afgewezen, op de grond dat niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon en dat daarmee door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.
- Appellant heeft bij brief van 4 juni 2002 hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 18 februari 2003 heeft een hoorzitting plaatsgehad.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is - samengevat weergegeven en voor zover hier van belang - het volgende overwogen.
In de Staatscourant van 29 januari 2003 is een beleidsregel geplaatst, betreffende de vastlegging van de reeds bestaande gedragslijn dat in een eenmanszaak zonder chauffeurs slechts de eigenaar wordt geacht permanent en daadwerkelijk leiding te geven aan het vervoer. Appellant moet zelf vakbekwaam zijn.
Er is bezwaar gemaakt met betrekking tot de wijze waarop door de beoogd vakbekwaam leidinggevende invulling aan zijn taak zou kunnen worden gegeven. Deze bezwaren behoeven geen bespreking, aangezien zij niet kunnen leiden tot verlening van de vergunning waarbij de vakbekwaamheid wordt ingebracht door een derde.
Ook de werkelijke taakverdeling kan niet tot een andere conclusie leiden. Bij de heroverweging is niet aannemelijk geworden, dat de vakbekwame persoon inhoudelijk betrokken is bij de wezenlijke beslissingen inzake de bedrijfsvoering. Wellicht kan met de werkzaamheden van B de betrokkenheid van de vakbekwaam leidinggevende worden aangetoond, doch hiermee is niet aannemelijk geworden dat hij een essentiële stem heeft in wezenlijke beslissingen aangaande de bedrijfsvoering van de onderneming.
Enige tijd is toegestaan dat iemand zijn vakbekwaamheid in meer dan één onderneming kon inbrengen. De opgedane ervaringen leidden evenwel tot de conclusie dat de inbreng van vakbekwaamheid door een ander in een eenmanszaak was verworden tot een papieren kwestie. Daarom is bij in behandeling zijnde aanvragen op basis van de door de aanvragers ingevulde Verklaring inbreng vakbekwaamheid een nader onderzoek gedaan naar deze inbreng en zijn de concrete feiten en omstandigheden van de onderneming beoordeeld. Deze werkwijze gaf meer inzicht in de praktijksituatie. Het toetsingskader is niet veranderd.
Appellant heeft een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan, maar heeft niet toegelicht welke gevallen hij bedoelt. Gelet hierop en het feit dat het aantal ondernemingen waarin iemand zijn vakbekwaamheid kon inbrengen afhankelijk was van de concrete omstandigheden van het geval, kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet worden gehonoreerd.
Ten onrechte meent appellant dat het niet toekennen van een vergoeding niet een factor kan zijn, die bij de beoordeling van de aanvraag wordt meegewogen. Het is niet aannemelijk te achten dat iemand die geen beloning ontvangt, zich daadwerkelijk zal verbinden om werkzaamheden te verrichten en zich optimaal zal inzetten voor de onderneming. Het niet toekennen van een vergoeding is in casu echter niet doorslaggevend geweest.
Uit de bij de verklaring inbreng vakbekwaamheid gevoegde documenten, alsmede de procuratieovereenkomst, kan slechts een "papieren" betrokkenheid worden opgemaakt van de vakbekwame persoon. Er zijn geen documenten ingestuurd waaruit de inhoudelijke betrokkenheid van B bij wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering blijkt.
Appellant heeft verklaard nog niet bezig te zijn met behalen van zijn diploma, omdat hij eerst wil weten of de vergunning verleend gaat worden. Er is geen reden om in het geval van appellant een uitzondering te maken op de gedragslijn dat in principe geen uitstel meer wordt verleend voor het behalen van de vereiste diploma's.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder nog benadrukt dat bij het nemen van het bestreden besluit niet is volstaan met een verwijzing naar de beleidsregel, maar dat inhoudelijk is getoetst of de vakbekwaam leidinggevende permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan de onderneming.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep het volgende aangevoerd:
" (…)
2. Uw college stelt zich op het standpunt dat verweerder een vergunningaanvraag voor een bedrijfsvoering van een eigen rijder, die zelf niet aan de vakbekwaamheideis voldoet, kritisch bezien dient te worden en niet op voorhand van de aannemelijkheid van de in de aanvraag vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder dient te worden uitgegaan. Appellant is van mening dat verweerder zich te kritisch heeft opgesteld, met name bij de toepassing van de beleidsregel (Staatscourant 29 januari 2003, nr 20 / pag. 20).
3. Deze beleidsregel voorziet ook in de inwerkingtreding. De beleidsregel is van toepassing bij de behandeling van aanvragen om een vergunning die zijn ingediend na de datum waarop deze beleidsregel is gepubliceerd. (…) In casu is de vergunningaanvraag door appellant ingediend op 20 december 2001. Appellant stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte deze beleidsregel heeft toegepast.
4. In de eerder door uw College gedane uitspraken is bepaald dat het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid van het Besluit personenvervoer 2000, hierna: het Besluit, er niet aan in de weg staat dat ook bij een eenmanszaak (eigen rijder) de vakbekwaamheid, door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer.
5. De vakbekwame persoon in kwestie en zwager van appellant, de heer B, heeft bij het mondeling naar voren brengen van de zienswijze op 21 november 2002, nogmaals benadrukt dat hij naast de hulp bij de aanvraag, aanschaf van de auto en inschrijving bij de Kamer van koophandel een bedrag door de bank is vrijgemaakt voor appellant, een zogenaamde rekening-courantverhouding. Voorts verzorgt B de klachtenbehandeling, de boekhouding en de rittenstaten. B rijdt weliswaar 40 uur per week doch daar staat tegenover dat hij enkel zijn vakbekwaamheid inbrengt bij appellant. Voorts zal een gedeelte van zijn taxiritten overgaan naar appellant. Door deze overdracht van taxiritten zal B automatisch toezicht houden op de werkwijze van appellant, het betreft hier een combinatie van leiding geven en bedrijfsvoering.
6. Op grond van deze constructie is het zeerwel aannemelijk dat B, als ondernemer en procuratiehouder belast kan zijn met de taak om aan de uitvoering van de werkzaamheden leiding te geven. Door het ten onrechte toepassen van de beleidsregel, is verweerder ten onrechte aan dit aspect voorbij gegaan.
7. Voorts is verweerder niet ingegaan op het verzoek van appellant hem een termijn te gunnen voor het behalen van zijn diploma's. Appellant dient vanwege zijn financiële positie als bijstandsvader keuzes te maken waar het inkomen aan wordt besteed. Indien de vergunningaanvraag niet wordt gehonoreerd is een opleiding te kostbaar bij het gegeven gezinsinkomen. Ergo zonder vergunning geen opleiding.
(…)"
5. De beoordeling van het geschil
Ter beoordeling staat de vraag of verweerders besluit tot handhaving van de weigering een taxivergunning af te geven, in rechte stand kan houden. Naar het oordeel van het College dient deze vraag bevestigend te worden beantwoord. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
Zoals het College eerder heeft overwogen, staat het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, van het Besluit, mede in het licht van de hiervoor weergegeven toelichting op deze bepaling, er niet aan in de weg dat (ook) bij een eenmanszaak ("eigen rijder") de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer. Het is echter over het algemeen minder waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het dan ook niet onjuist dat verweerder vergunningaanvragen voor een zodanige bedrijfsvoering van een eigen rijder die zelf niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, kritisch beziet en niet op voorhand van de aannemelijkheid van de in de aanvraag vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder uitgaat. Met name in gevallen waarin taken en bevoegdheden van de vakbekwaam leidinggevende niet ondubbelzinnig zijn omschreven, moet immers rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat na de vergunningverlening in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de vakbekwaam leidinggevende geen concrete invulling zal worden gegeven. Het is op zichzelf niet noodzakelijk dat de aldus uit te voeren toetsing, die voortvloeit uit de Wet, vooraf bij beleidsregel bekend wordt gemaakt.
Voor het College staat vast dat appellant zelf niet voldoet aan alle eisen die aan een vergunning voor het verrichten van taxivervoer zijn verbonden. Appellant heeft niet aangetoond dat hij beschikt over de vereiste vakbekwaamheid, aangezien hij niet in het bezit is van een getuigschrift als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van het Besluit, ten bewijze dat hij met goed gevolg de examens AOV en BOV heeft afgelegd. Anders dan appellant meent, voorziet de Wet noch het Besluit in de mogelijkheid om een vergunning te verlenen enkel op grond van de intentie van de vervoerder om in de toekomst aan deze eis te voldoen. Verweerder behoefde dan ook naar het oordeel van het College in het geval van appellant geen aanleiding te vinden om een uitzondering te maken op de door hem gehanteerde gedragslijn dat, nog daargelaten dat appellant niet eens een aanvang heeft gemaakt met het behalen van zijn diploma's, in principe geen uitstel meer wordt verleend voor het behalen van de vereiste diploma's.
Onder verwijzing naar zijn beleidsregel van 29 januari 2003 heeft verweerder in het bestreden besluit geconstateerd dat in de onderneming van appellant de vakbekwaamheid in ieder geval niet door B kan worden ingebracht. De inhoud en toepasselijkheid van verweerders beleidsregel, kan en zal het College in dit geding buiten beoordeling laten, reeds omdat verweerder, naar hij uitdrukkelijk in de procedure tot uitdrukking heeft gebracht, ook zonder die beleidsregel tot de conclusie van het bestreden besluit is gekomen, aan de hand van alle ten tijde van het bestreden besluit beschikbare informatie over de verdeling van taken en bevoegdheden tussen appellant en B.
Het College is van oordeel dat verweerder terecht op het standpunt staat dat op grond van de beschikbare informatie onvoldoende aannemelijk is geworden dat B permanent en daadwerkelijk leiding zal geven aan de taxionderneming van appellant. De in het kader van de aanvraag ingebrachte Verklaring inbreng vakbekwaamheid alsmede de procuratieovereenkomst hebben vooral als strekking dat de leidinggevende taken zullen worden verricht door appellant en dat de inbreng van B zich beperkt tot het helpen bij het opstarten van de onderneming, het afhandelen van klachten, het verzorgen van de boekhouding en het verrichten van controlerende handelingen.
Op basis van genoemde beschikbare gegevens kan het College slechts, evenals verweerder, constateren dat B weliswaar inhoudelijk betrokken is bij (het opstarten van) de onderneming van appellant, maar dat niet aannemelijk is gemaakt dat B inhoudelijk bij alle wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering van de onderneming van appellant is of zal worden betrokken. Er is derhalve geen sprake van permanent en daadwerkelijk leidinggeven, zodat B niet de vakbekwaamheid in appellants onderneming kan inbrengen. Verweerder heeft dan ook terecht en op goede gronden de afwijzing van de aanvraag in bezwaar gehandhaafd.
Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 november 2003.
w.g. C.M. Wolters w.g. L. van Duuren