Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No.AWB 03/1117 31 oktober 2003
14913 Wet personenvervoer 2000
Bestuursdwang
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A, te X, verzoeker,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. W.E. van Haveren, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Bij besluit van 9 september 2003 heeft verweerder verzoeker een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat verzoeker bij elke geconstateerde overtreding van het in artikel 4, tweede lid, van de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) gegeven verbod, een dwangsom zal verbeuren van € 20.000,-- tot een maximum van € 200.000,--.
Bij brief van 9 september 2003 heeft verzoeker bezwaar gemaakt tegen dit besluit
Op 16 september 2003 heeft verzoeker zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft op 3 oktober 2003 de stukken overgelegd en schriftelijk gereageerd op het verzoek om een voorlopige voorziening.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 24 oktober 2003, alwaar verzoeker en de gemachtigde van verweerder de respectieve standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet is onder meer bepaald:
" Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, (…), tegen betaling;
k. vervoerder: degene die (…) taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig; (…)
Artikel 4
1. (…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning. (…)
Artikel 93
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
Artikel 103
Overtreding van artikel 4 is Pro een misdrijf."
Artikel 5:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt het volgende:
" 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
3. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
4. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
5. In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
ingang van de datum van inwerkingtreding van deze wet als een vergunning verleend door Onze Minister voor hetzelfde gebied op grond van artikel 57, zoals dat luidt met ingang van die datum."
In de Staatscourant van 5 juni 2003, nr. 106, is de "Bekendmaking handhaving voorschriften voor taxivervoer over de weg" van de inspecteur-generaal Verkeer en Waterstaat (hierna: de Bekendmaking) gepubliceerd.
In de Bekendmaking wordt opgemerkt dat het voorkomt dat een overtreder bij herhaling dezelfde norm van de Wet of het Besluit overtreedt. Nadat is gebleken dat toepassing van andere handhavingsinstrumenten niet tot het gewenste resultaat heeft geleid, kan het opleggen van een last onder dwangsom de aangewezen sanctie zijn om het ongewenste gedrag te doen beëindigen. De Bekendmaking bevat een tabel, waarin wordt aangegeven in welke situatie een last onder dwangsom wordt opgelegd, wat de hoogte van deze dwangsom per overtreding en wat de maximumhoogte van de verbeurde dwangsommen is. Ten aanzien van het verrichten van taxivervoer zonder vergunning is de hoogte per overtreding op € 20.000,-- en het maximum van het totaal aan verbeurde dwangsommen op € 200.000,-- bepaald. Gelet op de aard van de overtredingen alsmede op het feit dat van een overtreder slechts wordt gevergd dat hij geen nieuwe overtreding begaat, wordt geen begunstigingstermijn gesteld.
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de president uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoeker verricht sedert 1999 in de vorm van een eenmanszaak taxivervoer. Hij beschikt niet zelf over een vergunning als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Wet. Een aanvraag voor zo'n vergunning heeft hij ook (nog) niet ingediend. Hij heeft bij het verrichten van het taxivervoer een periode gebruik gemaakt van een hem door Van Oosten - Doesburg B.V. verstrekt vergunningbewijs. Sedert 2003 stelt Stuijfflux B.V. verzoeker tegen betaling een vergunningbewijs ter beschikking.
- Op 7 maart 2003 heeft in Utrecht een ongeval plaatsgevonden, waarbij een door verzoeker bestuurde auto was betrokken.
- Ambtenaren van de Inspectie Verkeer en Waterstaat hebben op 20 augustus 2003 op verzoekers woonadres een onderzoek ingesteld. Tijdens dit verzoek is vastgesteld dat op het moment van het ongeval met genoemde auto taxivervoer als bedoeld in artikel 1, voornoemd, werd aangeboden, zonder dat verzoeker in het bezit was van de daarvoor krachtens de Wet vereiste vergunning. Daarnaast is vastgesteld dat verzoeker ook met een andere auto taxivervoer verricht zonder in het bezit te zijn van een vergunning.
- Verweerder heeft verzoeker vervolgens schriftelijk bericht voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen. Verzoeker is in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze dienaangaande kenbaar te maken. Hij heeft van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder zijn besluit genomen.
3. Het besluit waarvan schorsing is verzocht
Verweerder heeft bepaald dat verzoeker met ingang van de tweede dag na de dag waarop de definitieve beschikking aan hem is verzonden, bij elke geconstateerde overtreding van het in artikel 4, tweede lid, van de Wet gegeven voorschrift, een dwangsom zal verbeuren van € 20.000,-- totdat een maximum van € 200.000,-- zal zijn bereikt. Daartoe heeft verweerder het volgende overwogen.
Verzoeker heeft taxivervoer verricht zonder in het bezit te zijn van een vergunning. Herhaling van de inbreuk van verzoeker op het in artikel 4, tweede lid, van de Wet gegeven voorschrift, dient te worden voorkomen in het belang van vervoerders die wel over een vergunning beschikken, het belang van de nagestreefde ordening van de vervoermarkt en het belang van de verkeersveiligheid. Er bestaat derhalve aanleiding aan verzoeker een last onder dwangsom op te leggen.
In zijn reactie van 3 oktober 2003 en ter zitting heeft verweerder ten aanzien van de hoogte van de dwangsom nog het volgende aangevoerd.
De hoogte van de dwangsom is overeenkomstig het gestelde in de Bekendmaking. De ervaring heeft geleerd dat door politierechters opgelegde geldboetes van enkele duizenden euro's in algemene zin niet hebben geleid tot beëindiging van taxivervoer zonder geldige vergunning. Openlijk werd aangegeven dat men het risico om gepakt te worden op de koop toe nam. De gemachtigde van verweerder heeft in dit verband ter zitting desgevraagd straffen genoemd van respectievelijk € 3.000,-- voorwaardelijk, € 3.000,--, waarvan € 2.000,-- voorwaardelijk en tenslotte € 2.500,-- onvoorwaardelijk. Hij heeft niet kunnen aanduiden in welk van deze gevallen de veroordeelde het handelen in strijd met het verbod van artikel 4 van Pro de Wet heeft voortgezet.
De gemachtigde van verweerder heeft desgevraagd niet kunnen aangeven op welke overwegingen de keuze voor een bedrag van € 20.000,-- stoelt en waarom niet de keuze is gemaakt voor een ander, lager dan wel hoger, bedrag.
Er is, aldus verweerder, beoogd door publicatie van de Bekendmaking rechtszekerheid te scheppen. Het is thans duidelijk op welke wijze op welke overtreding zal worden gereageerd. De Bekendmaking is dan ook in brede kring gepubliceerd. Er is in casu bij het vaststellen van de hoogte van de opgelegde dwangsom geen rekening gehouden met verzoekers persoonlijke en financiële omstandigheden.
4. Het standpunt van verzoeker
Verzoeker heeft in zijn verzoekschrift en ter zitting het volgende gesteld.
Het als zelfstandige verrichten van taxivervoer is voor verzoeker noodzakelijk om in zijn levensonderhoud te voorzien. Hij heeft het de afgelopen jaren, onder meer door de dood van zijn vriendin, persoonlijk zwaar gehad. Hij is overvallen door verweerders besluit, met name omdat hem niet de ruimte is geboden om iets te regelen. Hij is in het bezit van de AOV en is thans bezig met de BOV. Het is de bedoeling dat hij in november 2003 als vennoot zal toetreden tot Stuifflux VOF. De dwangsom is buitensporig hoog. Hij verzoekt dan ook een zodanige voorlopige voorziening te treffen dat hij met het verrichten van taxivervoer zijn brood kan verdienen in afwachting van het oprichten van een vennootschap met Stuifflux, zodat hij dan wel over een vergunning kan beschikken.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van Pro de Awb juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Vast staat dat verzoeker taxivervoer als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet heeft verricht zonder in het bezit te zijn van de daarvoor vereiste vergunning. De voorzieningenrechter begrijpt het verzoek om een voorlopige voorziening aldus dat primair wordt verzocht te bewerkstelligen dat verzoeker alsnog zal worden behandeld als ware hij in het bezit van een vergunning voor het verrichten van taxivervoer. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
Voor het treffen van zo'n voorziening zou slechts aanleiding bestaan indien aannemelijk is dat op een eventueel tegen een beslissing op bezwaar in te stellen beroep door het College met voor verzoeker - in die procedure appellant - materieel gunstig gevolg zal worden beslist. Dat is naar voorlopig oordeel evenwel niet het geval. Zoals hiervoor reeds is overwogen beschikt verzoeker niet over een vergunning voor het verrichten van taxivervoer. Hij heeft ook nimmer een aanvraag ingediend voor zo'n vergunning. Hij voldoet bovendien (nog) niet aan alle eisen van vakbekwaamheid. Dat verzoeker anderszins op een zodanige vergunning aanspraak zou hebben is gesteld noch gebleken. De door hem gestelde persoonlijke omstandigheden doen - hoe ingrijpend op zichzelf ook - aan het vorenstaande niet af.
De voorzieningenrechter ziet op grond van vorenstaande overwegingen derhalve geen aanleiding om verweerder bij wege van voorlopige voorziening op te dragen verzoeker te behandelen als ware hij in het bezit van een taxivergunning.
Gelet op hetgeen verzoeker naar voren heeft gebracht heeft zijn verzoek subsidiair betrekking op de opgelegde last onder dwangsom en dan met name de hoogte daarvan.
Vaststaat dat verzoeker door taxivervoer te verrichten zonder over een vergunning te beschikken handelt in strijd met het verbod van artikel 4, tweede lid, van de Wet. Verzoeker dient dan ook te worden beschouwd als overtreder in de zin van artikel 5:32 Awb Pro. Verweerder komt derhalve de bevoegdheid toe om bestuursdwang toe te passen dan wel, zoals in dit geval is gebeurd, een last onder dwangsom op te leggen. Alleen in bijzondere gevallen kan van verweerder worden verlangd dat hij afziet van handhavend optreden tegen de illegale situatie. Daarvan kan sprake zijn indien concreet zicht bestaat op legalisering. Hiervóór is evenwel reeds overwogen dat verzoeker thans geen aanspraak heeft op een vergunning. Naar voorlopig oordeel is er voor legalisering van de bestaande illegale situatie dan ook geen ruimte. Het komt de voorzieningenrechter vooralsnog dan ook voor dat verweerder - op zichzelf bezien - de last onder dwangsom heeft kunnen opleggen.
Verzoeker heeft zich tenslotte nog beklaagd over de hoogte van de dwangsom.
Naar vaste jurisprudentie - de voorzieningenrechter wijst in dit verband op de uitspraak van het College van 4 september 2003, AWB 03/159 tot en met 03/191, LJN AL1832 - is het opleggen van een last onder dwangsom een handhavingsmaatregel die geen verdergaande strekking heeft dan het bewerkstelligen van hetgeen uit de juiste toepassing van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften voortvloeit. Het opleggen van een dwangsom is niet het toebrengen van een verdergaande benadeling dan die welke voortvloeit uit het enkel doen naleven van de bedoelde voorschriften en kan dan ook niet worden aangemerkt als een punitieve sanctie. Er bestaat derhalve geen aanleiding voor de, bij punitieve sancties passende, indringende toetsing aan de in art. 3:4, tweede lid, Awb besloten liggende evenredigheidsmaatstaf, ook niet wat betreft de toetsing van de hoogte van de dwangsom. Op grond van de uit artikel 5:32, vierde lid, Awb voortvloeiende maatstaven geldt daarbij slechts de beperking dat het bedrag van de dwangsom niet disproportioneel hoog mag zijn in verhouding tot de ernst van de overtreding.
De hiervoor genoemde in artikel 5:32, vierde lid, Awb neergelegde maatstaf biedt naar zijn strekking ruimte voor een bestuurlijke afweging van belangen bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De wijze waarop een bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van deze beoordelingsvrijheid dient door de rechter terughoudend te worden getoetst.
Op grond van het verhandelde ter zitting staat vast dat verweerder de hoogte van de dwangsom louter heeft vastgesteld op grond van vooraf gemaakte algemene afwegingen in het kader van het opstellen van de Bekendmaking en, naar verweerders gemachtigde ter zitting heeft verklaard, geen enkele aandacht heeft besteed aan de concrete omstandigheden van dit geval. Verweerder heeft derhalve niet onderzocht of een dwangsom van € 20.000,-- in het onderhavige geval disproportioneel hoog is. Verweerder heeft zich, naar eveneens ter zitting is gebleken, voorts evenmin met betrekking tot het onderhavige geval, verdiept in de proportionaliteit van een maximum aan te verbeuren dwangsommen van € 200.000,--. Aangezien verweerder bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom derhalve kennelijk alleen een, nauwelijks onderbouwde, tabel uit de Bekendmaking heeft gehanteerd en de omstandigheden van het concrete geval geheel buiten zijn beschouwingen heeft gehouden, kan worden betwijfeld of verweerder aldus van zijn beoordelingsvrijheid in dit opzicht een gebruik heeft gemaakt dat de - terughoudende - toets der kritiek in de bodemprocedure kan doorstaan.
Het voorgaande betekent evenwel nog niet dat er thans aanleiding bestaat een voorlopige voorziening met betrekking tot de hoogte van de dwangsom te treffen. Verzoeker kan immers door het enkele nalaten om taxivervoer te verrichten zonder vergunning in ieder geval het verschuldigd zijn van vorenbedoelde dwangsom voorkomen. In die zin ontbeert het verzoek een spoedeisend belang, terwijl verweerder bij het nemen van de beslissing op het bezwaarschrift de hiervoor besproken twijfel kan wegnemen. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding om aan deze twijfel reeds thans consequenties te verbinden.
Op grond van vorenstaande overwegingen wordt het verzoek afgewezen. De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af:
Aldus gewezen door mr. R.R. Winter in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2003.
w.g. R.R. Winter w.g. R. Meijer