Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1773 26 november 2003
14350 Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot
Uitspraak in de zaak van:
Atlas Oil Shipping B.V., te Ridderkerk, appellante,
gemachtigde: mr. M.J. van Dam, advocaat te Capelle aan den IJssel,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. 't Hart, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 24 oktober 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het uitblijven van een besluit van verweerder op een door appellante ingediend bezwaar op grond van de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot.
Bij besluit van 27 november 2002 heeft verweerder een beslissing op het bezwaar genomen.
Bij brief van 22 januari 2003 heeft appellante het beroep gemotiveerd.
Bij brief van 27 februari 2003 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingestuurd.
Het College heeft het beroep behandeld ter zitting van 15 oktober 2003, alwaar partijen hun standpunt nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. Raadsverordening: Verordening nr. 718/1999 van de Raad van de Europese Unie van 29 maart 1999 betreffende het beleid ten aanzien van de capaciteit van de communautaire binnenvaartvloot met het oog op de bevordering van het vervoer over de binnenwateren (PbEG L 90);
b. Commissieverordening: Verordening nr. 805/1999 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 16 april 1999 tot vaststelling van een aantal bepalingen ter uitvoering van de Raadsverordening (PbEG L 102/64);
c. Onze Minister: Onze Minister van Verkeer en Waterstaat;
(…)
Artikel 4
Onze Minister legt, overeenkomstig het terzake bepaalde in de Commissieverordening, speciale bijdragen als bedoeld in artikel 4, eerste lid, tweede gedachtenstreepje, van de Raadsverordening op (…).
Artikel 5
Bij ministeriële regeling worden regels gesteld met betrekking tot de uitvoering van de artikelen 4 en 6 van de Raadsverordening."
De in artikel 5 van Pro de Wet bedoelde regeling is de Regeling capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot (hierna: de Regeling). In de Regeling is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4
Aanvragen om een slooppremie als bedoeld in artikel 6 van Pro de Raadsverordening dan wel aanmeldingen van compenserende tonnage als bedoeld in artikel 4, derde lid, van de Raadsverordening voor een binnenschip worden ingediend bij de Minister."
In de in artikel 1 van Pro de Wet bedoelde Raadsverordening is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4
1. Voor het in de vaart brengen van onder deze verordening vallende schepen die nieuw, uit een derde land geïmporteerd, of van nationale waterwegen als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder a), b) of c), afkomstig zijn, geldt als voorwaarde (de "oud voor nieuw"-regeling) dat de eigenaar van het in de vaart te brengen schip:
- ofwel zonder een slooppremie te ontvangen tonnage laat slopen volgens een zo genoemde "verhouding" tussende oude en nieuwe tonnage, die door de Commissie wordt vastgesteld;
- ofwel in het fonds waaronder zijn nieuwe schip ressorteert, of in een door hem overeenkomstig artikel 5, lid 2, gekozen fonds, een speciale bijdrage stort die is vastgesteld op basis van genoemde verhouding, of indien hij minder tonnage sloopt dan vereist volgens genoemde verhouding, het verschil in tonnage tussen het nieuwe schip en de gesloopte tonnage betaalt.
2. De verhouding kan worden gedifferentieerd naar gelang van de marktsectoren: drogeladingschepen, tankschepen en duwboten.
De verhouding wordt geleidelijk verlaagd zodat zij zo spoedig mogelijk in gelijke etappes en uiterlijk op 29 april 2003 tot nul wordt teruggebracht.
Zodra de verhouding nul is geworden, wordt de regeling tot een waakmechanisme, dat alleen kan worden gereactiveerd bij ernstige verstoring van de markt, overeenkomstig artikel 6.
3. De eigenaar van het schip moet zijn speciale bijdrage betalen of de oude tonnage laten slopen:
- op het moment dat de order voor de bouw van het nieuwe schip wordt geplaatst of de invoervergunning wordt aangevraagd, op voorwaarde dat het schip binnen twaalf maanden daarna in de vaart wordt genomen, of
- op het moment dat het nieuwe of geïmporteerde schip daadwerkelijk in de vaart wordt gebracht.
Deze keuze van het moment moet kenbaar worden gemaakt op het moment dat de order wordt geplaatst of de vergunning voor de invoer van het schip wordt aangevraagd.
Het als compenserende tonnage voor de sloop aan te bieden schip moet zijn gesloopt voordat het nieuwe schip in de vaart wordt gebracht.
Elke betrokken lidstaat kan toestemming verlenen om schepen die definitief uit de markt zijn genomen om voor andere doeleinden dan goederenvervoer te worden gebruikt, bijvoorbeeld voor humanitaire doeleinden bestemde schepen, museumschepen, voor ontwikkelingslanden buiten het Europese continent bestemde schepen of ter beschikking van instellingen zonder winstoogmerk gestelde schepen, als compenserende tonnage, dat wil zeggen als gesloopte tonnage, te beschouwen. Deze lidstaat meldt dat aan de Commissie, die de overige betrokken lidstaten ervan in kennis stelt.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante was voorheen eigenares van het motortankschip Courage.
- Bij een door verweerder op 12 juli 2002 ontvangen verzoek heeft appellante verweerder meegedeeld dat zij de Courage op 23 mei 2002 heeft verkocht en op 3 juni 2002 heeft geleverd aan NAC Ltd. te Charlestown (Nigeria), en heeft zij onder verwijzing naar artikel 4, derde lid, laatste alinea van de Raadsverordening en artikel 4 van Pro de Regeling verzocht toestemming te verlenen om de Courage, groot 1139,36 ton als compenserende tonnage, dat wil zeggen als gesloopte tonnage, te beschouwen.
- Bij brief van 31 juli 2002 heeft het Hoofd van de Afdeling Binnenvaart van verweerders ministerie appellante meegedeeld dat de Afdeling uitsluitend een uitspraak over de acceptatie van compensatie-tonnage in het kader van de oud-voor-nieuw- regeling doet, en dat niet bekend is dat appellante een nieuwbouwschip in de vaart gaat brengen.
- Bij brief van 29 augustus 2002 heeft appellante verweerder bericht dat zij van zins is het compensatie-tonnage te gebruiken voor een nieuwbouwschip en dat zij de compenserende tonnage direct wenst aan te wenden.
- Bij brief van 30 augustus 2002 heeft het Hoofd van de Afdeling Binnenvaart herhaald dat uitspraken over de acceptatie van compensatie-tonnage uitsluitend worden gedaan in het kader van de oud-voor-nieuw regeling, dat een aanvraag voor compensatiewaarde en een aanvraag voor een nieuw in de vaart te brengen nieuwbouwschip niet zijn ingediend, zodat de Courage niet meer als compensatieschip kan dienen in het kader van de oud-voor-nieuw regeling.
- Hiertegen heeft appellante bij brief van 5 september 2002 bezwaar gemaakt.
- Nadat appellante tegen het uitblijven van een beslissing op dit bezwaar beroep had ingesteld bij het College, heeft verweerder op 27 november 2002 het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft hij overwogen dat besluiten in het kader van de oud-voor-nieuw regeling eerst kunnen worden genomen op de momenten genoemd in artikel 4, derde lid, van de Raadsverordening. Nu van een van die momenten in dit geval geen sprake is, omdat geen order voor een schip is geplaatst, noch een schip daadwerkelijk in de vaart is gebracht, heeft verweerder niet de bevoegdheid een besluit te nemen. Het verzoek van appellante is daarom geen aanvraag en de beslissing op het verzoek van 30 augustus 2002 is geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De inhoud van de brief van 30 augustus 2002 moet dan ook als een mededeling worden gekwalificeerd, die terecht niet is voorzien van een bezwaarclausule.
Verweerder heeft zich in dit verband beroepen op een uitspraak van de Voorzitter van het College van 21 september 1993 in de zaak 93/0844/090/149.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in beroep de volgende grieven tegen het bestreden besluit aangevoerd.
4.1 Allereerst heeft appellante betoogd dat de toestemming als bedoeld in artikel 4, derde lid, laatste alinea, van de Raadsverordening een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.
4.2 In de tweede plaats heeft appellante betwist dat de toestemming slechts tegelijk met een ander besluit in het kader van de oud-voor-nieuw regeling kan worden gegeven. Appellante heeft erop gewezen dat de Raadsverordening deze koppeling niet kent. Appellante acht een dergelijke koppeling ook niet voor de hand liggend, aangezien het als compenserende tonnage voor de sloop aan te bieden schip moet zijn gesloopt voordat het nieuwe schip in de vaart wordt gebracht. Appellante heeft er voorts op gewezen dat het door verweerder vastgestelde Aanmeldingsformulier van het voornemen tot verschroting evenmin een koppeling kent met een reeds geplaatste order voor de bouw van een nieuw schip.
4.3 Voorts heeft appellante bestreden dat de uitspraak van de Voorzitter van het College in deze zaak zich voor overeenkomstige toepassing leent. Ten tijde van die uitspraak was een andere Raadsverordening van toepassing die geen bepaling kent die overeenkomt met artikel 4, derde lid, laatste alinea, van de in dit geding toepasselijke Raadsverordening.
4.4 Appellante heeft ook gewezen op de praktijk ter zake van oud-voor-nieuw tonnage in de binnenvaart. Bij nieuw gebouwde of geïmporteerde schepen wordt enerzijds aan oud-voor-nieuw verplichtingen voldaan, door het te slopen oude schip - voor het benodigde percentage - op naam te zetten van degene die het nieuwe schip in de vaart brengt. Anderzijds geschiedt dat door het nieuwe schip (voor een gedeelte) op naam te zetten van degene die nog beschikt over reeds gesloopte, compenserende tonnage, waarna het schip in de vaart wordt gebracht en weer (voor dat gedeelte) wordt overgedragen aan degene in wiens opdracht het schip is gebouwd.
Appellante heeft hieraan toegevoegd dat verweerder op 30 juli 2002 heeft toegestaan dat ter zake van reeds (geruime tijd) in de vaart gebrachte nieuwe schepen alsnog aan de oud-voor-nieuw verplichtingen werd voldaan, niet door betaling van de speciale bijdrage, maar door het slopen van oude tonnage.
4.5 Tenslotte heeft appellante het College verzocht verweerder te veroordelen in de schade die zij heeft geleden als gevolg van het feit dat verweerder haar geen toestemming als verzocht heeft verleend. Appellante heeft deze schade begroot op € 283.017,02, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 30 augustus 2002.
5. De beoordeling van het beroep
5.1 Appellante heeft terecht betoogd dat de toestemming als bedoeld in artikel 4, derde lid, laatste alinea, van de Raadsverordening een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. De toestemming is gericht op rechtsgevolg, aangezien appellante door de toestemming het recht verwerft om het betrokken schip als compenserende tonnage, dat wil zeggen als gesloopte tonnage te beschouwen.
5.2 Het standpunt van verweerder dat de hier bedoelde toestemming slechts tegelijk met een ander besluit in het kader van de oud-voor-nieuw regeling kan worden genomen, wordt verworpen. De Raadsverordening legt geen koppeling tussen deze besluiten. Zoals appellante terecht naar voren heeft gebracht, bepaalt artikel 4, derde lid, een-na-laatste alinea, van de Raadsverordening dat het als compenserende tonnage voor de sloop aan te bieden schip dient te zijn gesloopt voordat het nieuwe schip in de vaart wordt gebracht. Dit kan in gevallen als in geding alleen worden gerealiseerd wanneer de toestemming vooraf wordt verleend.
De door verweerder voorgestane koppeling vloeit evenmin uit het systeem van de Raadsverordening voort. Een order voor een schip of het daadwerkelijk in de vaart brengen van een schip is geen omstandigheid die van belang is bij de beoordeling of toestemming kan worden verleend om een schip als compenserende tonnage, dat wil zeggen gesloopte tonnage te beschouwen.
5.3 De door verweerder aangehaalde uitspraak van de Voorzitter van het College had betrekking op een situatie die viel onder een eerdere Raadsverordening, die geen bepaling inzake een te verlenen toestemming kent welke overeenkomt met artikel 4, derde lid, laatste alinea, van de in dit geding toepasselijke Raadsverordening. Die uitspraak kan in deze zaak dus niet als precedent dienen.
5.4 Uit het voorgaande vloeit voort dat het beroep gegrond moet worden verklaard, aangezien het bestreden besluit in strijd is met artikel 4, derde lid, laatste alinea van de Raadsverordening in verbinding met artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder zal een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift dienen nemen.
5.5 Of en hoeverre appellante als gevolg van het vernietigde besluit schade heeft geleden, hangt (mede) af van het nieuw door verweerder te nemen besluit. In verband daarmee dient de vordering tot schadevergoeding thans te worden afgewezen.
5.6 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322 per punt).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderd vierenveertig
euro), onder aanwijzing van de Staat als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 218,-- (zegge: tweehonderd
achttien euro) vergoedt;
- wijst het meer of anders gevorderde af.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. M.J. Kuiper en mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 november 2003.
w.g. D. Roemers w.g. F.W. du Marchie Sarvaas