Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
No. AWB 03/462 21 november 2003
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
T. A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij NLTO Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. B.T. Goerdat, werkzaam bij verweerders agentschap LASER.
1. De procedure
Op 18 april 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 maart 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 16 december 2002, genomen op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen ( hierna: de Regeling).
Verweerder heeft op 6 juni 2003 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2003. Ter zitting is het woord gevoerd door appellant zelf, zijn gemachtigde en zijn neef H. A. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 2419/2001 bevat onder meer de volgende bepalingen
"Artikel 12
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de voorschriften van de artikelen 6 tot en met 11 kan in geval van een door de bevoegde instantie erkende kennelijke fout, een steunaanvraag te allen tijde na de indiening worden aangepast.
Artikel 14
Intrekking van steunaanvragen
1. Een steunaanvraag kan te allen tijde geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken.
Wanneer echter de bevoegde instantie het bedrijfshoofd reeds in kennis heeft gesteld van onregelmatigheden in zijn steunaanvraag, of van haar voornemen bij hem een controle ter plaatse uit te voeren, waarbij vervolgens onregelmatigheden worden ontdekt, mogen de bij de onregelmatigheden betrokken gedeelten van de aanvraag niet worden ingetrokken.
2. (…)
Artikel 31
Berekeningsgrondslag
1. (…)
2. Wanneer de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een administratieve controle of een controle ter plaatse voor dezelfde gewasgroep geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag, onverminderd overeenkomstig de artikelen 32 tot en met 35 toe te passen kortingen of uitsluitingen, berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte voor de betrokken gewasgroep.
3. (…)
Artikel 32
Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30 %, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
Wanneer het verschil groter is dan 50 %, wordt het bedrijfshoofd bovendien tot een bedrag dat gelijk is aan het op grond van de eerste alinea geweigerde steunbedrag, nogmaals uitgesloten van de steun. Dit bedrag wordt verrekend met de betalingen in het kader van de in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren die volgen op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft op 7 mei 2002 een formulier "gecombineerde opgave 2002 voor landbouwtelling, gewaspercelen en aanvraag oppervlakten ontvangen van appellant. Met dit formulier heeft appellant onder meer voor 2 maïspercelen, met de volgnummers 2 en 3, ter grootte van 3.90 en 4.27 ha akkerbouwsteun aangevraagd. Op het formulier aanvraag oppervlakten heeft verweerder behalve naam, relatienummer en aanvraagnummer van appellant de aanduiding "mestnummer(s) 033.017.824" voorgedrukt. Appellant heeft bij perceel 2 dit voorgedrukte mestnummer ingevuld. Bij perceel 3 heeft hij als mestnummer 033.017.816 ingevuld.
- Verweerder heeft ook van H. A een aanvraag voor akkerbouwsteun met betrekking tot het perceel met volgnummer 3 ontvangen en wel voor en oppervlakte van 4.00 ha maïs.
- Bij brief van 30 september 2002 heeft verweerder appellant meegedeeld dat voor het perceel met volgnummer 3 door appellant en anderen akkerbouwsteun is aangevraagd voor een oppervlakte van 8.27 ha, terwijl de topografische oppervlakte van dit perceel slechts 4.27 ha is. Gelet hierop heeft verweerder appellant - onder aankondiging van zijn voornemen om voor de berekening van de akkerbouwsteun uit te gaan van de topografische oppervlakte, hetgeen mogelijk oplegging van een sanctie kan inhouden- verzocht opheldering te verstrekken met betrekking tot deze overschrijding van de perceelsoppervlakte.
- Bij brief van 12 oktober 2002 heeft appellant onder meer het volgende meegedeeld:
"Er is door ons een fout gemaakt bij de aanvraag oppervlakte 2002. We hebben perceel 3 met nr. 2233551834 aangemeld, omdat we deze 6 maand in gebruik hebben en 6 maand (1 mei- 1 nov.) verhuurd hebben. Bij aanvraag blijkt dat dit foutief was ingevuld en verzoeken U dan om deze onterechte aanvraag terug te trekken."
- Bij besluit van 16 december 2002 heeft verweerder, onder verwijzing naar artikel 32, lid 2, alinea 1 van Verordening (EG) nr. 2419/2001, de aanvraag akkerbouwsubsidie afgewezen. Daarnaast heeft verweerder, onder verwijzing naar artikel 32, tweede lid, alinea 2 van Verordening (EG) nr. 2419/2001, in een bijlage bij het bestreden besluit aan appellant medegedeeld, dat besloten is hem tot een bedrag dat gelijk is aan het geweigerde steunbedrag nogmaals uit te sluiten van subsidie voor het komende jaar.
- Op 27 december 2002 heeft appellant een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. In zijn besluit heeft verweerder overwogen dat van het horen van appellant is afgezien nu het bezwaar kennelijk ongegrond is.
3. Het bestreden besluit en de daarop door verweerder gegeven toelichting
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
"De aanvraag oppervlakten kan te allen tijde geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken tenzij LASER, de Algemene Inspectie Dienst of het Productschap de producent in kennis heeft gesteld van onregelmatigheden in zijn aanvraag oppervlakten, of het voornemen bij hem een controle ter plaatse uit te voeren, waarbij vervolgens onregelmatigheden worden ontdekt. In een dergelijk geval mogen de bij de onregelmatigheden betrokken gedeelten van de aanvraag niet worden ingetrokken.
In uw brief van 12 oktober 2002 geeft u aan dat u een fout heeft gemaakt bij de aanvraag oppervlakten 2002. U heeft het perceel met het perceelsnummer 2233551834 aangemeld, omdat u deze 6 maanden in gebruik heeft en 6 maanden ( 1 mei- 1 november) verhuurd heeft. Bij aanvraag blijkt dat dit foutief was ingevuld en u verzoekt LASER om deze onterechte aanvraag terug te trekken.
In geval er sprake is van een door LASER erkende kennelijke fout kan deze te allen tijde na de indiening worden aangepast. Er is sprake van een duidelijke vergissing in de zin van het werkdocument van de Europese Commissie nr. AGR 49533/2002, indien er een tegenstrijdigheid in de aanvraag zit die wijst op een vergissing.
Ik ben van mening dat in uw geval geen sprake is van een duidelijke vergissing. Uw aanvraag is als zodanig niet onlogisch, niet onvolledig noch/en inconsequent ingevuld. LASER behoefde derhalve geen gerede twijfel te hebben ten aanzien van hetgeen u met uw aanvraag beoogde.
Derhalve handhaaf ik de door u opgegeven percelen en de door u aangevraagde oppervlakten, alsmede de door LASER geconstateerde oppervlakten.
De aangevraagde oppervlakte snijmaïs is 8,17 ha. De geconstateerde oppervlakte snijmaïs is 3,90 ha. Het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte is daarmee 4,27 ha. Het verschil uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte bedraagt 109,49 %.
Het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte is groter dan 50% van de geconstateerde oppervlakte. In dat geval vervalt ingevolge artikel 32 van Pro de Verordening (EEG) nr. 2419/2001 geheel het recht op de subsidie voor het betreffende kalenderjaar.
Bovendien wordt u als bedrijfshoofd tot een bedrag dat gelijk is aan het op grond van de vorige alinea geweigerde steunbedrag, nogmaals uitgesloten van de steun."
In het verweer en ter zitting heeft verweerder hieraan het volgende toegevoegd.
Het vermelden van meerdere mestnummers op de aanvraag is geen reden is om te veronderstellen dat er sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag. Een bedrijf kan immers over meerdere mestnummers beschikken. Overigens wordt de juistheid van de vermelde mestnummers niet gecontroleerd.
Verweerder is in zijn besluitvorming uitgegaan van een opzettelijke poging tot dubbel declareren van subsidie voor hetzelfde perceel. Daarom zou het horen van appellant niets nieuws hebben kunnen opleveren.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder besloten af te zien van het horen van appellant naar aanleiding van het door hem ingediende bezwaar. Een aantal zaken dat door verweerder niet nader is onderzocht had zo door appellant alsnog kunnen worden toegelicht.
Appellant verkeerde in de veronderstelling dat via een grondgebruikersverklaring het uit gebruik gegeven perceel ook op zijn eigen aanvraag diende te worden opgevoerd. Voorheen gold deze invulsystematiek ook, zij het met een eigen gebruikscode uit gebruik gegeven akkerland. Dit verklaart het abusievelijk dubbel opgeven van perceel 3.
Appellant kon de aanvraag niet eerder wijzigen dan toen verweerder hem bij brief van 30 september 2002 informeerde over het dubbel opgeven. Tot dat moment meende appellant dat de aanvraag correct was ingevuld. In de brochure gecombineerde opgave wordt overigens gesteld dat gedeeltelijke intrekking van een aanvraag wel mogelijk is.
Er is wel degelijk sprake van een kennelijke en voor verweerder kenbare fout in de aanvraag. Bij perceel 3 heeft appellant immers het mestnummer van de feitelijk gebruiker ingevuld. Als appellant perceel 3 voor eigen gebruik had willen opgeven zou hij zijn eigen mestnummer hebben vermeld. Aldus ontbreekt de vereiste samenhang tussen de gegevens op het aanvraagformulier.
De gevolgen die verweerder hecht aan het door hem abusievelijk voor akkerbouwsubsidie opgegeven perceel 3 zijn onevenredig zwaar. Dit klemt nog eens extra als de plannen van landbouwcommissaris Fischler gerealiseerd zullen gaan worden.
Ter zitting heeft appellant hieraan toegevoegd dat zijn aanvraag en die van H. A beide door laatstgenoemde zijn ingevuld. Bij de invulling is er van uitgegaan dat opgave van het perceel ook bij appellant nodig was om zo de mestrechten veilig te stellen. Verder heeft verweerder op het aanvraagformulier slechts het ene mestnummer van appellant voorgedrukt. Dat geeft reeds aan dat appellant maar één mestnummer heeft en dat verweerder aan het afwijkende mestnummer direct had kunnen zien dat er sprake was van een ondeugdelijke opgave, als gevolg van een kennelijke fout, in de aanvraag.
5. De beoordeling van het geschil
Nu verweerder er van af heeft gezien appellant te horen naar aanleiding van diens bezwaar zal het College allereerst ingaan op de grief van appellant dat dit wel had moeten gebeuren.
Het College overweegt dat de uitzonderingsbepalingen, genoemd in artikel 7: 3 van de Awb, op de hoorplicht restrictief dienen te worden geïnterpreteerd gelet op het belang dat de wetgever blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb hecht aan het horen van een belanghebbende. Door verweerder is hier afgezien van het horen omdat het bezwaar kennelijk ongegrond zou zijn. Van dit laatste kan evenwel slechts worden gesproken, indien uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren ongegrond zijn en dat er redelijkerwijs over die conclusie geen twijfel mogelijk is.
Het College constateert dat appellant voorafgaand aan het primaire besluit, waarbij niet alleen de door hem gevraagde subsidie over het jaar 2002 is afgewezen, maar hij bovendien tot een gelijk bedrag nogmaals is uitgesloten van subsidie voor het komende jaar, niet is gehoord. Hiervoor is een wettelijke grondslag te vinden in artikel 23a van de Landbouwwet, waarbij uitdrukkelijk wordt afgeweken van de in de artikelen 4.7 en 4.8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde hoorplicht.
Wanneer met gebruikmaking van het bepaalde in de landbouwwet van het horen voorafgaand aan het primaire besluit is afgezien acht het College een extra terughoudende toepassing van het bepaalde in artikel 7:3 van Pro de Awb - inhoudende dat ingeval van kennelijke ongegrondheid van het horen van belanghebbenden in de bezwaarschriftprocedure kan worden afgezien - geboden.
Zulks geldt temeer als het bestreden besluit - zoals in casu - is gebaseerd op het aan de belanghebbende gerichte verwijt, dat hij bewust een subsidie heeft aangevraagd terwijl hij wist daarop geen recht te kunnen doen gelden.
Nu uit het bezwaarschrift ook geen volledige erkenning van de juistheid van bedoeld verwijt gelezen kan worden is het College van oordeel dat verweerder hier ten onrechte van de kennelijke ongegrondheid van het ingediende bezwaarschrift is uitgegaan.
Het College verbindt daaraan de conclusie, dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt omdat het genomen is in strijd met de in artikel 7:2 van Pro de Awb neergelegde verplichting de belanghebbende te horen alvorens op een bezwaarschrift te beslissen.
Het College zal derhalve het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellant.
Bij zijn nieuwe beslissing op het bezwaar zal verweerder dienen te onderzoeken of hij aan het standpunt dat de vermelding van een ander mestnummer dan op het aan betrokkene ter beschikking gestelde formulier is voorgedrukt niet als een kennelijke fout mag worden aangemerkt, kan vasthouden.
Het College overweegt tenslotte dat het door appellant betaalde griffierecht door verweerder dient te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant, zijnde de kosten van de door zijn gemachtigden beroepsmatig verleende rechtsbijstand en de reiskosten van appellant. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de proceskosten vastgesteld op € 644,--, bestaande uit 1 punt (ter waarde van € 322,--) voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1. De reiskosten van appellant worden begroot op € 38,45.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellant dient te beslissen met inachtneming van hetgeen in
deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het door hem betaalde griffierecht ad € 116,--(zegge: honderd en zestien
euro) zal vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant ten bedrage van € 682,45 (zegge: zeshonderd twee en tachtig euro
en 45 cent) en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die dit bedrag aan appellant moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 november 2003.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas