Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1662 13 november 2003
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
Stichting A te B, appellante,
gemachtigde: mr. A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. S.C. Vissering-van der Reijt, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 20 september 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 augustus 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellante had gemaakt tegen beslissingen van verweerder inzake de varkensrechten van het bedrijf van appellante in het kader van de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv).
Bij brief van 22 oktober 2002 heeft appellante haar beroepschrift aangevuld.
Onder dagtekening 2 december 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juni 2003. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op grond van artikel 15 Whv Pro, voor zover hier van belang, is het verboden op een bedrijf gemiddeld per jaar een groter aantal varkens te houden dan het op dat bedrijf rustende varkensrecht, verminderd met het grondgebonden deel van het varkensrecht. Het varkensrecht komt ingevolge artikel 6 Whv Pro in beginsel overeen met het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10 %. Eén van de uitgangspunten van het stelsel van varkensrechten is dat mestproductierechten waarover een bedrijf wel beschikte maar waarvan het in het referentiejaar geen gebruik maakte, niet alsnog kunnen worden aangewend voor het houden van varkens.
Artikel 1 Whv Pro geeft een aantal definities. De definities (onder b) van landbouwgrond, (onder c) van bedrijf en (onder n) van tot het bedrijf behorende landbouwgrond luiden, voor zover hier van belang, als volgt:
"b. landbouwgrond: grond waarop enige vorm van akkerbouw, veehouderij -daaronder begrepen intensieve veehouderij - tuinbouw (…) en bosbouw (…) wordt uitgeoefend.
c. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond (…), zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden (…);
n. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, daaronder niet begrepen de oppervlakte waarop zich de bedrijfsgebouwen en de daarbij behorende voorzieningen bevinden, die tot het bedrijf behoort op grond van eigendom, een zakelijk gebruiksrecht of een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Pachtwet, en die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is; "
In artikel 5, eerste lid, aanhef en onder j, Whv is het begrip belanghebbende als volgt gedefinieerd: persoon of rechtspersoon die, of samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat over het desbetreffende bedrijf beschikt ingevolge eigendom, een zakelijk gebruiksrecht, of een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst.
Ingevolge artikel 25 Whv Pro kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, Bhv wordt - voorzover hier van belang - met ingang van de inwerkingtreding van artikel 15 Whv Pro met betrekking tot een daartoe aangemeld bedrijf de hoogte van het varkensrecht, onder in het Bhv geregelde voorwaarden en beperkingen, bepaald overeenkomstig de hoofdstukken 1, 2 en 4 Bhv. Ingevolge het derde lid van artikel 2 doet Pro de belanghebbende de in het eerste lid bedoelde melding binnen zes weken na inwerkingtreding van het Bhv.
In de onderhavige zaak hebben aanmeldingen plaatsgevonden voor het - door verweerder als categorie 5 aangeduide - hardheidsgeval, dat is geregeld in paragraaf 5 van hoofdstuk 2 Bhv. Deze paragraaf draagt als opschrift "Omschakeling naar fokzeugen" en omvat de artikelen 16, 17 en 18 Bhv.
Artikel 16 Bhv Pro luidt, voorzover hier van belang, sinds de met terugwerkende kracht vanaf 1 september 1998 geldende wijziging van 27 augustus 2002 (Stb.465) als volgt:
"Het overeenkomstig Hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde fokzeugenrecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 15 november 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden fokzeugen onder vermindering van het aantal te houden andere varkens dan fokzeugen
a. door het het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
b. een aanvraag is ingediend om een milieuvergunning en deze naar aanleiding van de aanvraag uiterlijk op 1 januari 2001 is verleend (…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 3 januari 1996 heeft C bij burgemeester en wethouders van D (hierna: B&W) een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid van de Wet milieubeheer (revisievergunning) aangevraagd voor de inrichting van een op genoemd adres gevestigd agrarisch bedrijf. Bij besluit van 3 april 1997 is door B&W een revisievergunning verstrekt.
- Bij brief van 13 oktober 1998 is namens B&W van D aan C onder meer meegedeeld:
" Op 8 oktober j.l. heeft u met ons gesproken over het door u ingediende verzoek om een milieuvergunning te verkrijgen ten behoeve van uw bedrijf E-straat *. Wij kunnen bevestigen dat wij op 6 juni 1997 een aanvraag van u ontvangen hebben. Op basis van deze aanvraag is vervolgens nader overleg gevoerd met onze afdeling teneinde tot een adequate vergunningverlening te komen."
- Op 14 oktober 1998 heeft verweerder via een formulier "Aanmelding Besluit hardheidsgevallen", ondertekend door C een aanmelding voor onder meer categorie 5 van het besluit ontvangen. Deze aanmelding geschiedde ten behoeve van appellante, blijkens de vermelding rechtsboven op het formulier van de gegevens van appellante. Bij de melding was een kopie van een milieuvergunning gevoegd.
- Op het in de hiervoor genoemde brief van 13 oktober 1998 van de gemeente D bedoelde verzoek om vergunning is door B&W bij besluit van 30 november 1999 afwijzend beslist.
- Bij besluit van 30 maart 2000 heeft verweerder appellante medegedeeld dat zij niet in aanmerking komt voor toepassing van categorie 5.
- Bij besluit van 7 december 2000 hebben B&W ten behoeve van het agrarisch bedrijf op het perceel plaatselijk bekend E-straat * te B overeenkomstig het verzoek van C van 29 mei 2000, laatstelijk gewijzigd op 13 oktober 2000, een nieuwe milieuvergunning verleend.
- Naar aanleiding van verweerders besluit van 30 maart 2000 is bij brief van 18 december 2000 namens appellante aan verweerder gemotiveerd verzocht het haars inziens aan haar op grond van paragraaf 5 van het Bhv toekomende varkensrecht alsnog te registreren. Daartoe is onder meer het volgende aangevoerd:
"Tot mij wendde zich het bestuur van de Stichting A, gevestigd E-straat * B, inzake het navolgende.
Cliënt heeft bij uw Bureau tijdig een op Paragraaf 5 van het Besluit hardheidsgevallen herstructurernig varkenshouderij gebaseerde melding gedaan.
(…)
Cliënte exploiteert een varkensbedrijf ten behoeve waarvan het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente D bij besluit van 3 april 1997 een (revisie-)milieuvergunning heeft verleend. Op grond van deze vergunning mogen in de inrichting de onderstaande dieraantallen aanwezig zijn:
- 118 kraamzeugen
- 303 guste en dragende zeugen
- 98 guste en dragende zeugen
-1.710 gespeende biggen
- 5 opfokzeugen
- 2 dekberen
-1.957 vleesvarkens
De heer C heeft op 6 juni 1997 bij de gemeente D ten behoeve van de inrichting een aanvraag voor een revisievergunning ingediend die ziet op de onderstaande aantallen dieren:
- 123 kraamzeugen
- 180 opfokzeugen
- 450 guste en dragende fokzeugen
- 40 guste en dragende fokzeugen
-2.023 gespeende biggen
- 818 vleesvarkens
-2.393 vleesvarkens
- 2 dekberen
Het College van Burgemeester en Wethouders heeft bij besluit d.d. 30 november 1999 de door de heer C ten behoeve van de inrichting verzochte milieuvergunning geweigerd waartegen bij de ABRS een beroepsprocedure aanhangig is gemaakt.
De heer C heeft vervolgens voortbouwend op de aanvraag d.d. 6 juni 1997 bij het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente D op 12 mei 2000 een verzoek ingediend om een vervangende milieuvergunning die dekking geeft voor de onderstaande aantallen dieren:
- 107 kraamzeugen
- 16 kraamzeugen
- 40 guste en dragende zeugen
- 450 guste en dragende zeugen
-2.023 gespeende biggen
- 818 vleesvarkens
- 543 vleesvarkens
- 4 dekberen
- 180 opfokzeugen
Het College van Burgemeester en Wethouders heeft de concept-beschikking naar aanleiding van deze aanvraag afgegeven op 27 oktober 2000 en heeft inmiddels bij besluit d.d. 7 december 2000 de vergunning verleend. Het verschil tussen beide aanvragen is hierin gelegen dat de stal voor 2.393 vleesvarkens niet gebouwd zal worden. Ter voldoening aan het bepaalde in artikel 17 lid 2 jo Pro. artikel 9 lid 2 sub e van Pro het Besluit overleg ik u hiermede afschrift van de op 7 december verleende milieuvergunning.
De door cliënte gedane melding ziet slechts op een gedeelte van de inrichting ten behoeve waarvan zij op 6 juni 1997 een aanvraag om een milieuvergunning heeft ingediend. Cliënte heeft op de bij haar melding gevoegde tekening aangegeven dat de nieuwe vleesvarkensstal niet behoort tot haar bedrijf. Zoals bij uw Bureau bekend zou deze stal geëxploiteerd gaan worden door de heer F uit G (mestnummer **) en Maatschap H uit I (mestnummer ***). Beiden hebben met het oog hierop bij uw Bureau tijdig een op paragraaf 3 van het Besluit gebaseerde melding gedaan. Wanneer de nieuwe vleesvarkensstal gebouwd zou zijn dan was hiermee de situatie ontstaan dat sprake was van één inrichting in de zin van de Wet Milieubeheer waarbinnen 3 bedrijven in de zin van de Whv gevestigd zijn.
Een vergelijking van deze aantallen met de dieraantallen die ingevolge de milieuvergunning van 3 april 1997 op het bedrijf van cliënte gehouden worden, leert dat per saldo sprake is van een toename van het aantal fokzeugen van 519 naar 613 stuks waartegenover een afname van het aantal vleesvarkens van 1957 tot 998 stuks (1.300 plaatsen) staat."
- Bij brief van 2 juli 2001 heeft appellante, met verwijzing naar de uitspraak van het College van 19 juni 2001 (AWB 00/581) in de zaak J tegen verweerder, bezwaarschriften ingediend tegen verweerders besluit van 30 maart 2000 en tegen verweerders besluit van 4 mei 2001, inhoudende een weigering om, naar aanleiding van de door haar gedane melding, de haar toekomende varkensrechten onvoorwaardelijk te registreren. Bij brief van 30 januari 2002 heeft appellante de gronden van haar bezwaar nader aangevoerd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, met verwijzing naar de publicatie op 22 juni 2001 in het Agrarisch Dagblad van genoemde uitspraak in de zaak J, de bezwaren van appellante, ondanks de geconstateerde termijnoverschrijding, ontvankelijk geoordeeld.
Vervolgens heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Hiertoe is, samengevat, het volgende overwogen. Ingevolge artikel 16 Bhv Pro moet niet alleen een vergunning zijn aangevraagd, maar ook moet er "naar aanleiding van de aanvraag" uiterlijk op 1 januari 2001 een milieuvergunning zijn verleend. Aan die voorwaarde voldoet appellante niet, nu de aanvraag van 6 juni 1997 bij besluit van 30 november 1999 is geweigerd. Daar komt bij dat de aanvraag van 6 juni 1997 niet voldoet aan het criterium van vergroting en vermindering als genoemd in artikel 16 Bhv Pro, nu uit vergelijking met de aantallen, genoemd in de vergunning van 3 april 1997 en de aanvraag van 6 juni 1997 blijkt dat zowel de fokzeugen als de opfokzeugen als de vleesvarkens in aantal toenemen. Dat de aangevraagde vleesvarkens door andere bedrijven dan dat van C zouden worden gehouden is, wat daar ook van zij, naar het oordeel van verweerder niet relevant. Het aantal opfokzeugen neemt immers eveneens toe en dat zijn eveneens andere varkens dan fokzeugen als bedoeld in artikel 16 Bhv Pro. Ook het betoog van appellante dat haar (gehonoreerde) aanvraag om een milieuvergunning van 29 mei 2000 voortborduurt op de
aanvraag van 6 juni 1997 en daarom moet worden gezien als een vervangende aanvraag volgt verweerder niet. De aanvraag van 29 mei 2000 mag dan voortkomen uit het proces tot omschakeling/uitbreiding van het bedrijf, procedureel en inhoudelijk is het een nieuwe aanvraag. De vóór 10 juli 1997 gestarte vergunningprocedure kwam door de weigering van de aanvraag van 6 juni 1997 tot een einde.
In aanvulling op het bovenstaande heeft verweerder in het verweerschrift en ter zitting het volgende aangevoerd.
In sommige gevallen is het volgens verweerder mogelijk om uit te gaan van een gewijzigde aanvraag om een milieuvergunning terwijl de wijziging pas na 10 juli 1997 is aangebracht. Het gaat er bij toepassing van dit beleid van verweerder om dat tijdens de lopende vergunningprocedure wijzigingen worden aangebracht van technische aard. Alleen als de gemeente nog geen definitieve beslissing heeft genomen kunnen eventuele kleine wijzigingen in de aanvraag worden meegenomen, mits dit niet leidt tot grotere aantallen dan in de eerdere aanvraag. Van een dergelijke situatie is naar het oordeel van verweerder in dit geval geen sprake, nu de aanvraag van voor 9 juli 1997 is afgewezen en een geheel nieuwe vergunningprocedure is gestart. Ook de verwijzing door appellante naar artikel 9, vierde lid, Bhv kan haar naar het oordeel van verweerder baten. Deze bepaling, welke erin voorziet dat een na 10 juli 1997 aangevraagde en - uiterlijk op 1 januari 2001 verleende - nieuwe milieuvergunning (die niet ziet op een verdere uitbreiding van de varkenssstapel) in de plaats treedt van de voor 10 juli 1997 aangevraagde milieuvergunning, is alleen van toepassing op de situatie dat voorwaardelijke rechten moeten worden omgezet in definitieve rechten, dus wanneer reeds is vastgesteld dat aan de entreevoorwaarden van - in dit geval - artikel 16 Bhv Pro is voldaan. Dat laatste nu is niet het geval.
Appellante heeft op 9 oktober 1998 haar bedrijf bij verweerder aangemeld. De inrichting waarop het bedrijf ziet is gelegen aan de E-straat * te B. Het is gebleken dat appellante van plan was om een deel van deze inrichting, een varkensstal, te verpachten. Op het moment van de aanmelding behoorde (de ondergrond van) de varkensstal echter nog wel tot het bedrijf van appellante. Uit niets blijkt dat ten tijde van de aanmelding de varkensstal krachtens eigendom, een zakelijk gebruiksrecht of een reguliere pachtovereenkomst naar derden was overgegaan.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder appellante niet in aanmerking gebracht voor toepassing van hardheidscategorie 5. Het gaat hier louter om een omschakeling van varkensrechten naar fokzeugenrechten. Appellante heeft grote investeringen gedaan, onder meer in de aanschaf van mestproductierechten. Het plan was wel degelijk om de fokzeugen-aantallen uit te breiden op het bedrijf. Voorzover de milieuvergunningaanvraag voorzag in een uitbreiding van het aantal vleesvarkens had die uitbreiding geen betrekking op het bedrijf van appellante, maar op een binnen de inrichting te vestigen varkensstal, welke verpacht zou worden en welke derhalve geen onderdeel van het bedrijf van appellante zou vormen. Uiteindelijk is deze varkensstal na aanpassing van de plannen niet gerealiseerd, hetgeen in de laatste milieuvergunning tot uitdrukking komt. Appellante wijst in dit verband op de toelichting welke zij bij de melding heeft gegeven, waarin haars inziens duidelijk wordt aangegeven door welke productie-eenheden het door haar aangemelde bedrijf wordt gevormd. Daarbij heeft zij gemeld dat per saldo op haar bedrijf sprake is van een reductie van het aantal vleesvarkens van 1957 tot 1080, terwijl het aantal fokzeugen toeneemt van 519 tot 613.
Binnen de diersoort varken was op grond van haar mestproductierecht een volledige uitwisseling van en naar fokzeugen mogelijk.
Verweerder gaat naar de mening van appellante volledig voorbij aan de strekking van categorie 5, zijnde een voorziening voor varkenshouders die een intern omschakelingsproces naar fokzeugen hebben ingezet op een moment dat de contouren noch de gevolgen van de Whv voorzienbaar waren. Appellante, die op 10 juli 1997 als gevolg van aangegane investeringsverplichtingen ad. fl. 290.000,--, ten bewijze waarvan zij bij haar bezwaarschrift de nodige bescheiden heeft overgelegd, het "point of no return" reeds was gepasseerd, wordt aldus geconfronteerd met de onmogelijkheid om de door haar aangegane en uitgevoerde investeringsverplichtingen te laten renderen. Verweerder heeft dan ook niet in redelijkheid tot het bestreden besluit kunnen komen. Het bestreden besluit is voorts in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Appellante mocht er immers ten tijde van het aangaan van de verplichtingen op vertrouwen dat zij het intern omschakelingsproces binnen het haar ter beschikking staande mestproductierecht zou kunnen realiseren.
5. De beoordeling van het geschil
5.1. Gelet op de destijds bij verweerder bestaande onzekerheid omtrent het rechtskarakter van de beslissing inzake het al dan niet indelen in enige categorie van het Bhv en de aanvankelijke opvatting van verweerder dat een zodanige beslissing niet op rechtsgevolg was gericht zodat daartegen geen bezwaar kon worden gemaakt, heeft verweerder naar het oordeel van het College de geconstateerde termijnoverschrijding in bezwaar terecht verschoonbaar geacht.
5.2. Aan de orde is allereerst de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de omstandigheid dat de aanvraag van appellante van 6 juni 1997 om een milieuvergunning op 30 november 1999 is geweigerd, tot het oordeel moet leiden dat niet is voldaan aan de voorwaarde van artikel 16 Bhv Pro, inhoudende dat naar aanleiding van deze aanvraag uiterlijk op 1 januari 2001 een milieuvergunning moet zijn verleend. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
Het vereiste van een milieuvergunning is in het Bhv neergelegd omdat het in de opvatting van de regelgever een geschikt aanknopingspunt kan vormen voor de beantwoording van de vraag of de desbetreffende aanvrager concrete stappen heeft genomen en onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan, welke tot honorering dienen te leiden van een verzoek om aangemerkt te worden als een hardheidsgeval. Niet valt in te zien dat de aanvraag van 6 juni 1997 door voormelde omstandigheid dat die aanvraag tot een afwijzend besluit van B&W heeft geleid, zonder meer zijn betekenis als aanknopingspunt voor de beantwoording van de hiervoor bedoelde vraag heeft verloren. Echter, door de omstandigheid dat een aangevraagde vergunning niet is verleend en een nieuwe, aangepaste aanvraag is ingediend voor een vergunnning, welke vóór 1 januari 2001 is verleend, kan de band met de oorspronkelijke plannen zozeer zijn doorgesneden dat geoordeeld moet worden dat er geen sprake meer is van een vergunning "naar aanleiding van" de vóór 10 juli 1997 ( later: 15 november 1997) ingediende aanvraag. Of dat daadwerkelijk het geval is hangt van de overige feiten en omstandigheden rond de desbetreffende aanvragen af. Verweerder heeft allereerst in dit verband terecht erop gewezen dat het hier niet gaat om een louter technische aanpassing die tot een geringer aantal varkensplaatsen heeft geleid, maar om het afzien van de bouw van een varkensstal, die in de oorspronkelijke vergunningaanvraag van C was voorzien. Niet is gesteld of gebleken dat het plan om met betrekking tot de onderhavige inrichting het bedrijf van appellante naast twee andere bedrijven werkzaam te laten zijn en daartoe tot verpachting van de te bouwen varkensstal over te gaan - wat daar verder van zij - reeds ten tijde van de aanvraag van de vergunning van 6 juni 1997 zo concrete vorm had aangenomen, dat de uiteindelijk verleende vergunning van 7 december 2000 geacht kan worden daarvan een weerspiegeling te vormen. Appellante heeft in slechts bescheiden mate indicatie gegeven dat op het tijdstip van de melding als hardheidsgeval (14 oktober 1998) mogelijk sprake zou zijn van een bedrijfsvoering, door anderen dan haar, van de te bouwen varkensstal. Dat is echter te laat om een harde aanwijzing te kunnen vormen dat zij zelf vóór 10 juli 1997 (15 november 1997) in een omschakelingsproces, als dat waarvoor categorie 5 een voorziening beoogt te bieden, verkeerde. Nu ook het beroep van appellante op het bepaalde in artikel 9, vierde lid, Bhv niet kan slagen, nu dit artikelonderdeel de beperkte strekking heeft, die verweerder blijkens zijn onder rubriek 3 weergegeven standpunt daaraan geeft, is verweerder derhalve reeds op grond van het hiervoor overwogene op goede gronden tot de conclusie gekomen dat appellante niet in aanmerking komt voor categorie 5.
Het beroep is derhalve ongegrond.
5.3 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. van der Ham en mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 november 2003.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Bruining