Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Vijfde enkelvoudige kamer)
Nrs. AWB 02/1987 en 03/226 25 november 2003
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. G.R.A.G. Goorts, advocaat te Deurne,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 19 december 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 november 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een beslissing van verweerder van 23 mei 2002. Dit beroep is geregistreerd onder nummer 02/1987.
Op 17 februari 2003 heeft het College de aanvullende gronden in dit beroep ontvangen.
Op 18 februari 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, gericht tegen een besluit van 28 januari 2003. Bij dit besluit is het bezwaar van appellante tegen een beslissing van verweerder van 20 augustus 2002 afgewezen. Dit beroep is geregistreerd onder nummer 03/226.
Onder dagtekening 18 en 20 februari 2003 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2003. Bij die gelegenheid heeft verweerder bij monde van zijn gemachtigde zijn standpunt nader toegelicht.
Appellante en haar gemachtigde zijn - overeenkomstig hun bij brief van 10 oktober 2003 gedane mededeling - niet ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductie-recht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet (hierna: Mw). In artikel 58h, eerste lid, Mw is bepaald dat het pluimveerecht overeenkomt met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Ingevolge artikel 58g, tweede lid, Mw geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Op grond van het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen.
In artikel 58k Mw is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert de pluimveebedrijven "C BV" en "D BV", beide gevestigd op het adres E-weg nr. * te B.
- Appellante heeft in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 bij burgemeester en wethouders van de gemeente F milieuvergunningen aangevraagd in verband met de voorgenomen uitbreiding van het aantal kippen in de hiervoor genoemde bedrijven. Deze vergunningen zijn op onderscheidenlijk 23 december 1998 en 25 augustus 1999 verleend. Door appellante zijn in verband met voormelde uitbreidingen geen bouwvergunningen aangevraagd.
- Bij op 9 februari 2001 door Bureau Heffingen ontvangen formulieren "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen" heeft appellante ten behoeve van beide voormelde bedrijven aangegeven in aanmerking te willen komen voor toepassing van hardheidsgeval 1.
- Bij besluiten van onderscheidenlijk 23 mei 2002 en 20 augustus 2002 heeft verweerder appellante medegedeeld dat de door haar geëxploiteerde pluimveebedrijven niet in aanmerking komen voor toepassing van hardheidsgeval 1.
- Tegen die besluiten heeft appellante bij brieven van onderscheidenlijk 22 juni 2002 en 22 augustus 2002 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij de bestreden besluiten is het bezwaar van appellante tegen de besluiten van onderscheidenlijk 23 mei 2001 en 20 augustus 2001 ongegrond verklaard.
In de nagenoeg gelijkluidende bestreden besluiten heeft verweerder er op gewezen dat in artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw voor de vaststelling of voor 6 november 1998 investeringsverplichtingen zijn aangegaan met betrekking tot de uitbreiding van de pluimveehouderij op een bedrijf, voorzover hier van belang is aangesloten bij de milieuvergunning, al dan niet in combinatie met een aanvraag voor een bouwvergunning.
Appellante heeft in haar bezwaarschriften aangegeven dat de gemeente F aan haar heeft meegedeeld dat zij, nu haar pluimveebedrijven slechts intern moesten worden aangepast teneinde de gewenste uitbreidingen te kunnen realiseren, geen bouwvergunningen nodig had. Nu voor beide pluimveebedrijven van appellante geldt dat de milieuvergunning niet voor 6 november 1998 was verleend doch terzake uitsluitend sprake was van een aanvraag, kan zij slechts voor toepassing van het in artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, tweede gedachtestreepje, Mw geregelde hardheidsgeval 1 in aanmerking komen indien tevens sprake was van een aangevraagde bouwvergunning.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder er in dit verband op gewezen dat de dubbele eis (én een aanvraag om een milieuvergunning én een aanvraag om een bouwvergunning in de relevante periode) blijkens de memorie van toelichting uitdrukkelijk in de regelgeving is opgenomen om te voorkomen dat bedrijven - mede gezien hun bekendheid met de reeds voor de varkenshouderij ingevoerde (hardheids)regelgeving - anticiperend op de maatregelen in de pluimveesector een milieuvergunning aan zouden aanvragen teneinde extra pluimveerechten te krijgen. Gegeven de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever, kan een beroep op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet leiden tot een afwijking van het in de Mw bepaalde.
Dat de verbouwing van de bedrijven van appellante zonder bouwvergunning kon plaatsvinden, laat onverlet dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat een bouwvergunning moet zijn aangevraagd. Het gaat hier om een gebonden bevoegdheid, zodat verweerder niet de vrijheid heeft van de wet af te wijken en geen ruimte bestaat voor een individuele beoordeling of hier onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep in beide zaken - samengevat - het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.
Vaststaat dat in de onderhavige situatie, waarin slechts sprake was van interne verbouwingen van de pluimveebedrijven van appellante geen bouwvergunningen waren vereist. Aangezien geen weldenkend mens een vergunning zal aanvragen indien deze niet benodigd is, valt naar de opvatting van appellante niet in te zien dat verweerder strikt de hand zou moeten houden aan de voorwaarde dat naast een milieuvergunning ook een bouwvergunning moet zijn aangevraagd. Nu door appellante in verband met de uitbreiding van de pluimveestapel in haar bedrijven wel degelijk investeringsverplichtingen zijn aangegaan, leidt het loslaten van de eis van een bouwvergunningaanvraag niet tot handelen in strijd met de wet, maar veeleer tot het overeenkomstig de bedoeling van de wetgever erkennen van aanspraken van appellante. In het licht hiervan en gelet op de jurisprudentie met betrekking tot de derogerende werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dient in het onderhavige geval strikte toepassing van de Mw achterwege te blijven.
Voor het geval het College geen ruimte aanwezig acht om op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het verbod van willekeur, het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel, strikte toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw achterwege te laten, wijst appellante er op dat zij verweerder - ook - aansprakelijk heeft gesteld op grond van onrechtmatig handelen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 geen milieuvergunningen ten behoeve van de bedrijven van appellante zijn verleend.
Het College stelt voorts vast dat appellante met het oog op de door haar gewenste uitbreidingen van het aantal dieren in voornoemd tijdvak wel aanvragen voor milieuvergunningen ten behoeve van haar bedrijven heeft ingediend, doch geen bouwvergunningen als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet heeft aangevraagd.
Tussen partijen staat vast dat voor de onderhavige verbouwingen geen bouwvergunningen benodigd waren.
Blijkens de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 3) is het in artikel 58k, eerste lid, onder a, Mw geregelde hardheidsgeval bedoeld voor pluimveehouders die al vóór 6 november 1998 serieuze uitbreidingsplannen hadden en hiertoe onomkeerbare stappen hebben gezet of anderszins onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Voor de beoordeling of sprake is van zodanige stappen of verplichtingen is, aldus de nota naar aanleiding van het verslag (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 6), gezocht naar generieke criteria, omdat daarmee voor elke pluimveehouder duidelijke, eenduidige maatstaven aanwezig zijn om te beoordelen of hij al dan niet in aanmerking komt voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw. In de memorie van antwoord (Ek 2000-2001, 26 473, nr. 54) is in dit verband het volgende opgemerkt:
"Een verwijzing naar enkel «onomkeerbare investeringsverplichtingen» in de wet is niet gewenst omdat dit geen duidelijk omlijnd, voor één uitleg vatbaar begrip is. Het beginsel van rechtszekerheid vereist duidelijke, harde toetsingscriteria om te beoordelen of een veehouder daadwerkelijke serieuze onomkeerbare stappen heeft ondernomen. Juist daarom is ervoor gekozen aan te sluiten bij verleende milieuvergunningen, aangevraagde milieuvergunningen in combinatie met een aangevraagde bouwvergunning, en meldingen in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer en het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, eveneens in combinatie met een aanvraag van bouwvergunning. In die situatie is er een betrouwbare indicatie dat de pluimveehouder verdergaande stappen heeft ondernomen met het oog op een feitelijke uitbreiding van zijn bedrijfscapaciteit."
Met betrekking tot de in deze passage genoemde toetsingscriteria is in de bijlage bij een brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 20 april 2000 (Tk 1999-2000, 26 473, nr. 9) voorts nog opgemerkt:
"Deze criteria zijn de enig mogelijke generieke en betrouwbare aanknopingspunten. Als per bedrijf zou moeten worden nagegaan of er sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen, zou er een lange beoordelingsprocedure volgen, waarna ook nog een bezwaar- en een beroepsprocedure bij de administratieve rechter kan plaatsvinden. Dat betekent langdurige onzekerheid voor de pluimveehouder. Dat is niet gewenst. (…)"
Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw blijkt derhalve dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat uitsluitend aan de hand van de in deze bepaling opgenomen toetsingscriteria wordt beoordeeld of de betrokken pluimveehouder al in het van belang zijnde tijdvak serieuze plannen had om het aantal kippen of kalkoenen op zijn bedrijf te vergroten en hiertoe onomkeerbare stappen heeft gezet.
5.2 Nu de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis alléén de in artikel 58k Mw neergelegde criteria aanvaardt als bewijs dat de door de betrokkene onomkeerbare investeringsverplichtingen met het oog op de uitbreiding van zijn bedrijf zijn aangegaan, was verweerder gehouden te weigeren appellante in aanmerking te brengen voor de toepassing van hardheidsgeval 1. Het College overweegt in dit verband dat het hier aan de orde zijnde geval naar zijn oordeel niet zodanig is dat het kennelijk niet door de wetgever is voorzien en dat het - wanneer dat wel het geval was geweest - onmiskenbaar in artikel 58k Mw zou zijn opgenomen. Uit de parlementaire stukken blijkt namelijk dat de enkele aanvraag om een milieuvergunning onvoldoende werd geacht om aan te nemen dat reeds onomkeerbare investeringsverplichtingen waren aangegaan. De wetgever heeft ervoor gekozen om een hardheidsgeval slechts aanwezig te achten indien ook een aanvraag om een bouwvergunning was ingediend. Als dat, om wat voor reden ook, niet is geschied, kan niet met succes een beroep op dit hardheidsgeval worden gedaan.
Het stond verweerder derhalve niet vrij om in afwijking van de tekst van de wet een beslissing te nemen in de door appellante gewenste zin.
5.3 Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar op goede gronden zijn besluiten heeft gehandhaafd dat appellante niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1. Het beroep van appellante dient derhalve in beide zaken ongegrond te worden verklaard.
5.4 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep in beide zaken ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 november 2003.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining