Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 02/1981 25 november 2003
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, B en C, te D, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 18 december 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 november 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een beslissing van verweerder van 30 augustus 2001.
Onder dagtekening 4 maart 2003 heeft verweerder het verweerschrift ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2003, alwaar appellante vertegenwoordigd door haar vennoot B en verweerder bij monde van zijn gemachtigde hun standpunten nader uiteen hebben gezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet (hierna: Mw). In artikel 58h, eerste lid, Mw is bepaald dat het pluimveerecht overeenkomt met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Ingevolge artikel 58g, tweede lid, Mw geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Op grond van het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen.
In artikel 58k Mw is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investerings-verplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In hun vergadering van 10 juni 1997 hebben burgemeester en wethouders van D besloten appellante te berichten dat in beginsel bedrijfsontwikkeling op de locatie E-weg * te D, waar appellante is gevestigd, mogelijk is.
- Op 26 januari 1998 heeft appellante een nieuwe, de gehele inrichting aan de E-weg * omvattende, milieuvergunning aangevraagd voor het in werking hebben van een opfokbedrijf voor vleeskuikenouderdieren, waarna op 11 februari 1998 de ontwerpbeschikking voor een revisievergunning ter inzage is gelegd, tegen welke ontwerpbeschikking bezwaar is gemaakt door de Vereniging Milieudefensie Twente.
- Na een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 april 1998, die tot gevolg had dat de aanvraag van appellante alsnog gedeeltelijk moest worden geweigerd, is de procedure door burgemeester en wethouders aangehouden.
- Appellante heeft op 22 september 1998 verzocht voormelde aanvraag niet verder te behandelen en op 27 november 1998 een nieuwe, aangepaste, aanvraag ingediend om een revisievergunning, welke vergunning op 29 juni 1999 is verleend.
- Burgemeester en wethouders van D hebben voormeld procedureverloop in een brief aan Bureau Heffingen van 18 januari 2001 schriftelijk bevestigd. Deze brief luidt voorzover hier van belang als volgt:
"Op 26 januari 1998 hebben wij een aanvraag om een milieuvergunning ontvangen van de Mts. A, B en C. (…) Voordat wij hebben beschikt op de aanvraag is er een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak gedaan over de stankrichtlijn van 1996. Deze uitspraak had tot gevolg dat wij de aanvraag gedeeltelijk moesten weigeren in verband met een te hoge geurbelasting op een nabij gelegen woning."
- Door toezending van een op 8 februari 2001 gedagtekend en op 12 februari 2001 door Bureau Heffingen ontvangen formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen" heeft appellante gemeld in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 1.
- Bij besluit van 30 augustus 2001 is aan appellante meegedeeld dat zij niet aan de voorwaarden voor toepassing van hardheidsgeval 1 voldoet.
- Appellante heeft daartegen bij brief van 6 oktober 2001 bezwaar gemaakt.
- Appellante is op 6 februari 2002 naar aanleiding van haar bezwaarschrift gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
"Het bezwaarschrift is niet binnen zes weken na dagtekening van het bestreden besluit ingediend. Deze termijnoverschrijding acht ik echter verschoonbaar in de zin van artikel 6:11 Awb (hierna: Awb). Aangezien onder het bestreden besluit niet staat vermeld dat het mogelijk is om bezwaar te maken, bent u bij het indienen van uw bezwaar niet in verzuim geweest. Uw bezwaar wordt ontvankelijk verklaard.
(…)
Hardheidsgeval l is bedoeld voor bedrijven die vóór 6 november 1998 investeringsverplichtingen zijn aangegaan met betrekking tot het uitbreiden van de pluimveehouderij op dat bedrijf. Het hardheidsgeval is geregeld in artikel
58 k, eerste lid, onderdeel a, Meststoffenwet (Msw). Om te kunnen vaststellen of dergelijke investeringsverplichtingen zijn aangegaan. wordt in dit artikel mede aangesloten bij de milieuvergunning of een melding op basis het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, al dan niet in combinatie met een aanvraag voor een bouwvergunning op basis van de Woningwet.
De datum 6 november 1998 hangt samen met de aankondiging van de maatregelen van de pluimveehouderij. Op deze dag stuurde minister Apotheker een brief aan de Tweede Kamer waarin de hoofdlijnen van de maatregelen reeds waren aangegeven. Om die reden wordt er in de Meststoffenwet en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit geen rekening gehouden met gebeurtenissen die op of na 6 november 1998 hebben plaatsgevonden.
U heeft in uw bezwaar aangegeven dat u (…) in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 geen bouwvergunning heeft aangevraagd bij het bevoegd gezag in verband met de moeizame gang van zaken op het gebied van de milieuvergunning. De omstandigheid dat de bouwvergunning niet is aangevraagd vóór 6 november 1998, kan niet leiden tot toepassing van hardheidsgeval 1. De milieuvergunning is op 29 juni 1999 door de gemeente D verleend. Artikel 58k Meststoffenwet eist uitdrukkelijk dat wanneer na 5 november 1998 een milieuvergunning is verleend, voldaan moet zijn aan de voorwaarde dat zowel een milieuvergunning als een bouwvergunning moet zijn aangevraagd bij het bevoegd gezag. (…)
Ten aanzien van de stringente voorwaarde dat naast de milieuvergunning ook een bouwvergunning moet zijn aangevraagd in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 merk ik het volgende op. De van toepassing zijnde regelgeving is uiterst gedetailleerd. Bovendien zijn de voorwaarden en beperkingen door de wetgever nauwkeurig en eenduidig omschreven. Er is sprake van een gebonden bevoegdheid. Dit leidt ertoe dat wij niet de bevoegdheid hebben om van de toepasselijke regels af te wijken of deze soepel toe te passen. Evenmin hebben wij de ruimte voor een belangenafweging. Bij het opstellen van de toepasselijke regelgeving heeft de wetgever reeds een belangenafweging verricht.
Uit het bovenstaande volgt dat uw bezwaarschrift ongegrond is, omdat er in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 geen bouwvergunning is aangevraagd. Een beoordeling van de overige gronden van bezwaar is vervolgens niet meer nodig."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante heeft reeds in 1997 de gemeente D toestemming gevraagd voor de toen al voorgenomen bedrijfsontwikkeling. Blijkens het besluit van 10 juni 1997 hebben burgemeester en wethouders hierop positief beslist. In verband hiermee is appellante overgegaan tot aankoop van extra ammoniak- en productierechten. Zij is dus ruim vóór de invoering van het stelsel van pluimveerechten onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Op 26 januari 1998 heeft appellante een definitieve aanvraag om een milieuvergunning ingediend, maar zij heeft deze aanvraag moeten aanpassen en opnieuw moeten indienen. Uiteindelijk is de milieuvergunning op 29 juni 1999 aan haar verleend.
In verband met een naar aanleiding van deze vergunningverlening bij de Afdeling Bestuursrechtspraak gevoerde procedure, is de aanvraag om een bouwvergunning aangehouden. Uiteindelijk is de bouwvergunning op 16 mei 2000 verleend. Zij voldoet thans aan alle eisen en is van mening dat verweerder haar ten onrechte niet in aanmerking heeft gebracht voor toepassing van hardheidsgeval 1.
5. De beoordeling van het geschil
5.1. Het College stelt vast dat het bezwaarschrift van appellante tijdig - immers binnen de in artikel 6:7 Awb bedoelde termijn van zes weken - is ingediend en verband hiermee ontvankelijk is. Verweerder is in het verweerschrift ook teruggekomen op zijn overweging in het bestreden besluit met betrekking tot de toepasselijkheid van artikel 6:11 Awb.
5.2 Het College stelt voorts vast dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 geen milieuvergunning ten behoeve van het bedrijf van appellante is verleend.
Vaststaat dat appellante in voornoemd tijdvak wel een aanvraag om een milieuvergunning heeft ingediend, maar dat deze aanvraag in verband met de ontwikkelingen, genoemd in de hiervoor in rubriek 2.2 deels aangehaalde brief van burgemeester en wethouders van D d.d. 18 januari 2001, niet - volledig - kon worden ingewilligd, waarna appellante op 27 november 1998 een nieuwe aanvraag milieuvergunning heeft ingediend.
5.3 Blijkens de memorie van toelichting bij wet tot wijziging van de Mw (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 3) is het in artikel 58k, eerste lid, onder a, Mw geregelde hardheidsgeval bedoeld voor pluimveehouders die al vóór 6 november 1998 serieuze uitbreidingsplannen hadden en hiertoe onomkeerbare stappen hebben gezet of anderszins onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Voor de beoordeling of sprake is van zodanige stappen of verplichtingen is, aldus de nota naar aanleiding van het verslag (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 6), gezocht naar generieke criteria, omdat daarmee voor elke pluimveehouder duidelijke, eenduidige maatstaven aanwezig zijn om te beoordelen of hij al dan niet in aanmerking komt voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw. In de memorie van antwoord (Ek 2000-2001, 26 473, nr. 54) is in dit verband het volgende opgemerkt:
"Een verwijzing naar enkel «onomkeerbare investeringsverplichtingen» in de wet is niet gewenst omdat dit geen duidelijk omlijnd, voor één uitleg vatbaar begrip is. Het beginsel van rechtszekerheid vereist duidelijke, harde toetsingscriteria om te beoordelen of een veehouder daadwerkelijke serieuze onomkeerbare stappen heeft ondernomen. Juist daarom is ervoor gekozen aan te sluiten bij verleende milieuvergunningen, aangevraagde milieuvergunningen in combinatie met een aangevraagde bouwvergunning, en meldingen in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer en het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, eveneens in combinatie met een aanvraag van bouwvergunning. In die situatie is er een betrouwbare indicatie dat de pluimveehouder verdergaande stappen heeft ondernomen met het oog op een feitelijke uitbreiding van zijn bedrijfscapaciteit."
Met betrekking tot de in deze passage genoemde toetsingscriteria is in de bijlage bij een brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 20 april 2000 (Tk 1999-2000, 26 473, nr. 9) voorts nog opgemerkt:
"Deze criteria zijn de enig mogelijke generieke en betrouwbare aanknopingspunten. Als per bedrijf zou moeten worden nagegaan of er sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen, zou er een lange beoordelingsprocedure volgen, waarna ook nog een bezwaar- en een beroepsprocedure bij de administratieve rechter kan plaatsvinden. Dat betekent langdurige onzekerheid voor de pluimveehouder. Dat is niet gewenst. (…)"
Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw blijkt derhalve dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat uitsluitend aan de hand van de in deze bepaling opgenomen toetsingscriteria wordt beoordeeld of de betrokken pluimveehouder al in het van belang zijnde tijdvak serieuze plannen had om het aantal kippen of kalkoenen op zijn bedrijf te vergroten en hiertoe onomkeerbare stappen heeft gezet.
5.4 Vaststaat dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 geen milieuvergunning ten behoeve van het bedrijf van appellante is verleend; er was slechts sprake van een ontwerpbeschikking die uiteindelijk niet tot vergunningverlening heeft geleid. Voorzover al moet worden aangenomen dat op 5 november 1998 nog sprake was van milieuvergunningaanvraag, kan deze slechts leiden tot toepassing van hardheidsgeval 1 indien tevens sprake was van een aanvraag voor een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet. Vaststaat echter dat een zodanige aanvraag pas na evengenoemde periode is aangevraagd en verleend.
Anders dan appellante wil kan een - kennelijk - aan de mededeling van burgemeester en wethouders van hun beslissing van 10 juni 1997 ten grondslag liggend verzoek van haar kant, niet als aanvraag om een milieuvergunning en/of een bouwvergunning worden aangemerkt. Reeds uit het feit dat appellante op 26 januari 1998 een aanvraag om een milieuvergunning heeft ingediend, blijkt dat ook zij ervan doordrongen was dat van zodanige aanvra(a)g(en) eerder nog geen sprake was.
Nu de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis alleen de in artikel 58k Mw neergelegde criteria aanvaardt als bewijs dat de door de betrokkene onomkeerbare investerings-verplichtingen met het oog op de uitbreiding van zijn bedrijf zijn aangegaan, was verweerder gehouden te weigeren appellante in aanmerking te brengen voor de toepassing van hardheidsgeval 1.
5.5 Het College overweegt in dit verband voorts dat het hier aan de orde zijnde geval naar zijn oordeel niet zodanig is dat het kennelijk niet door de wetgever is voorzien en dat het - wanneer dat wel het geval was geweest - onmiskenbaar in artikel 58k Mw zou zijn opgenomen. Uit de parlementaire stukken blijkt namelijk dat de enkele aanvraag om een milieuvergunning onvoldoende werd geacht om aan te nemen dat reeds onomkeerbare investeringsverplichtingen waren aangegaan. De wetgever heeft ervoor gekozen om een hardheidsgeval slechts aanwezig te achten indien ook een aanvraag om een bouwvergunning was ingediend. Als dat, om wat voor reden ook, niet is geschied, kan niet met succes een beroep op dit hardheidsgeval worden gedaan. Het stond verweerder derhalve niet vrij om in afwijking van de tekst van de wet een beslissing te nemen in de door appellante gewenste zin.
5.6 Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar op goede gronden zijn besluit heeft gehandhaafd dat appellante niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1. Het beroep van appellante dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
5.7 Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 november 2003.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining