Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 03/117 25 november 2003
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.J. Paalman, advocaat te Almelo,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 17 januari 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 december 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een beslissing van verweerder van 28 mei 2002.
Op 13 februari 2002 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Onder dagtekening 6 maart 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2003. Bij die gelegenheid hebben partijen, appellant in persoon en verweerder bij monde van zijn gemachtigde hun standpunt nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet (hierna: Mw). In artikel 58h, eerste lid, Mw is bepaald dat het pluimveerecht overeenkomt met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Ingevolge artikel 58g, tweede lid, Mw geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Op grond van het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen.
In artikel 58k Mw is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een agrarisch bedrijf, waarop hij aanvankelijk zowel pluimvee als varkens hield.
- Op 15 oktober 1998 heeft appellant in verband met de voorgenomen volledige omschakeling van zijn bedrijf naar de pluimveehouderij, een aanvraag voor een milieuvergunning - gedagtekend 3 september 1998 - ingediend.
- Uit mondelinge informatie van de gemeente Haaksbergen heeft appellant begrepen dat hij voor de voorgenomen verbouwing van de varkensstal geen bouwvergunning nodig had.
- Na 5 november 1998 hebben burgemeester en wethouders van B de door appellant gevraagde milieuvergunning verleend.
- Op 8 februari 2001 heeft verweerder van appellant een "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen" ontvangen, waarin appellant heeft aangegeven in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 1. In een begeleidende brief bij het meldingsformulier heeft appellant te kennen gegeven dat, indien mocht blijken dat hij niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1, hij in aanmerking wil komen voor hardheidsgeval 2.
- Bij besluit van 28 mei 2002 heeft verweerder appellant medegedeeld dat hij niet in aanmerking komt voor toepassing van hardheidsgeval 1.
- Tegen dit besluit heeft appellant een op 9 juli 2002 door verweerder ontvangen bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het - aan de toenmalige gemachtigde van appellant verzonden - bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
"Het bezwaarschrift is niet binnen 6 weken na dagtekening van het bestreden besluit ingediend. Deze termijnoverschrijding acht ik echter verschoonbaar in de zin van artikel 6:11 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Aangezien onder het bestreden besluit niet staat vermeld dat het mogelijk is om bezwaar te maken, is uw cliënt bij het indienen van het bezwaar niet in verzuim geweest. Het bezwaarschrift is ontvankelijk.
(…)
Wij hebben uw cliënt voor hardheidsgeval 1 afgewezen, omdat hij in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 geen bouwvergunning heeft aangevraagd bij het bevoegd gezag. Uw cliënt maakt bezwaar tegen de afwijzing voor hardheidsgeval 1, omdat uw cliënt zijn bedrijf intern verbouwd heeft waardoor geen bouwvergunning nodig was. De gemeente heeft aangegeven dat uw cliënt hiervoor geen bouwvergunning nodig had.
In de brief van 7 februari 2001 geeft u aan dat de forse investerings-verplichtingen die uw cliënt in de periode vóór november 1998 is aangegaan vele malen hoger waren dan de leges voor een bouwvergunning. Uw cliënt vindt het dan ook onacceptabel dat hij niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1. Uw cliënt geeft aan dat hij in aanmerking wil komen voor hardheidsgeval 2, als hij afgewezen wordt voor hardheidsgeval l.
(…)
De omstandigheid dat de bouwvergunning niet is aangevraagd vóór 6 november 1998, kan niet leiden tot toepassing van hardheidsgeval 1. De milieuvergunning is na 5 november 1998 door de gemeente verleend. Artikel 58k Meststoffenwet stelt uitdrukkelijk dat wanneer na 5 november 1998 een milieuvergunning is verleend, voldaan moet zijn aan de voorwaarde dat zowel een milieuvergunning als een bouwvergunning moet zijn aangevraagd bij het bevoegd gezag.(…)
Ten aanzien van de stringente voorwaarde dat naast de milieuvergunning ook een bouwvergunning moet zijn aangevraagd in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 merk ik het volgende op. De van toepassing zijnde regelgeving is uiterst gedetailleerd. Bovendien zijn de voorwaarden en beperkingen door de wetgever nauwkeurig en eenduidig omschreven. Er is sprake van een gebonden bevoegdheid. Dit leidt ertoe dat wij niet de bevoegdheid hebben om van de toepasselijke regels af te wijken of deze soepel toe te passen. Evenmin hebben wij de ruimte voor een belangenafweging. Bij het opstellen van de toepasselijke regelgeving heeft de wetgever reeds een belangenafweging verricht. Uit het bovenstaande volgt dat het bezwaarschrift ten aanzien van de afwijzing voor hardheidsgeval 1 ongegrond is.
In de brief van 7 februari 2001 heeft uw cliënt aangegeven dat hij in aanmerking wil komen voor hardheidsgeval 2, als hij wordt afgewezen voor hardheidsgeval 1. (…) Uw cliënt heeft op het formulier 'Melding Varkensrechten' in verband met de op 1 september 1998 in werking getreden Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) gekozen voor minder dan de maximale varkensrechten (artikel 58k, eerste lid onderdeel b Meststoffenwet en de artikelen 7 en 14 van de Whv). Met de mestproductierechten die uw cliënt daarmee overhield, wilde hij (deels) overschakelen op het houden van pluimvee.
Uw cliënt voldoet ook aan de andere voorwaarden beschreven in artikel 58, eerste lid onderdeel b van de Meststoffenwet en aan het in het Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet gestelde over hardheidsgeval 2. Het verzoek van uw cliënt om in aanmerking te komen voor hardheidsgeval 2 wordt dan ook gehonoreerd."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - aangevoerd dat hij blijkens de mededeling van de zijde van de gemeente voor de verbouwing van de varkensstal geen bouwvergunning nodig had. Naar zijn mening moeten de contacten die hij met het bevoegd gezag heeft gehad gelijkgesteld worden met de indiening van een aanvraag om een bouwvergunning.
5. De beoordeling van het geschil
5.1. Het College stelt voorop dat het bezwaarschrift van appellant tijdig - immers binnen de in artikel 6:7 Awb bedoelde termijn van zes weken - is ingediend en verband hiermee ontvankelijk is. Verweerder is ter zitting desgevraagd teruggekomen op zijn overweging in het bestreden besluit met betrekking tot de toepasselijkheid van artikel 6:11 Awb.
5.2 Het College stelt voorts vast dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 geen milieuvergunning ten behoeve van het bedrijf van appellant is verleend.
Vaststaat dat appellant in voornoemd tijdvak wel een aanvraag om een milieuvergunning heeft ingediend, maar geen bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet heeft aangevraagd. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de onderhavige verbouwing geen bouwvergunning benodigd was.
5.3 Blijkens de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 3) is het in artikel 58k, eerste lid, onder a, Mw geregelde hardheidsgeval bedoeld voor pluimveehouders die al vóór 6 november 1998 serieuze uitbreidingsplannen hadden en hiertoe onomkeerbare stappen hebben gezet of anderszins onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Voor de beoordeling of sprake is van zodanige stappen of verplichtingen is, aldus de nota naar aanleiding van het verslag (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 6), gezocht naar generieke criteria, omdat daarmee voor elke pluimveehouder duidelijke, eenduidige maatstaven aanwezig zijn om te beoordelen of hij al dan niet in aanmerking komt voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw. In de memorie van antwoord (Ek 2000-2001, 26 473, nr. 54) is in dit verband het volgende opgemerkt:
"Een verwijzing naar enkel «onomkeerbare investeringsverplichtingen» in de wet is niet gewenst omdat dit geen duidelijk omlijnd, voor één uitleg vatbaar begrip is. Het beginsel van rechtszekerheid vereist duidelijke, harde toetsingscriteria om te beoordelen of een veehouder daadwerkelijke serieuze onomkeerbare stappen heeft ondernomen. Juist daarom is ervoor gekozen aan te sluiten bij verleende milieuvergunningen, aangevraagde milieuvergunningen in combinatie met een aangevraagde bouwvergunning, en meldingen in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer en het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, eveneens in combinatie met een aanvraag van bouwvergunning. In die situatie is er een betrouwbare indicatie dat de pluimveehouder verdergaande stappen heeft ondernomen met het oog op een feitelijke uitbreiding van zijn bedrijfscapaciteit."
Met betrekking tot de in deze passage genoemde toetsingscriteria is in de bijlage bij een brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 20 april 2000 (Tk 1999-2000, 26 473, nr. 9) voorts nog opgemerkt:
"Deze criteria zijn de enig mogelijke generieke en betrouwbare aanknopingspunten. Als per bedrijf zou moeten worden nagegaan of er sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen, zou er een lange beoordelingsprocedure volgen, waarna ook nog een bezwaar- en een beroepsprocedure bij de administratieve rechter kan plaatsvinden. Dat betekent langdurige onzekerheid voor de pluimveehouder. Dat is niet gewenst. (…)"
Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw blijkt derhalve dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat uitsluitend aan de hand van de in deze bepaling opgenomen toetsingscriteria wordt beoordeeld of de betrokken pluimveehouder al in het van belang zijnde tijdvak serieuze plannen had om het aantal kippen of kalkoenen op zijn bedrijf te vergroten en hiertoe onomkeerbare stappen heeft gezet.
5.4 Nu de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis alléén de in artikel 58k, eerste lid en onder a, Mw neergelegde criteria aanvaardt als bewijs dat de door de betrokkene onomkeerbare investeringsverplichtingen met het oog op de uitbreiding van zijn bedrijf zijn aangegaan, was verweerder gehouden te weigeren appellant in aanmerking te brengen voor de toepassing van hardheidsgeval 1. Hierbij is in aanmerking genomen dat de contacten tussen appellant en de gemeente over de bouwvergunning, anders dan hij wil, niet gelijk te stellen zijn met een aanvraag om een bouwvergunning als bedoeld in genoemd artikellid en daarmee ook niet op één lijn kunnen worden gesteld.
5.5 Het College overweegt in dit verband voorts dat het hier aan de orde zijnde geval naar zijn oordeel niet zodanig is dat het kennelijk niet door de wetgever is voorzien en dat het - wanneer dat wel het geval was geweest - onmiskenbaar in artikel 58k van de Mw zou zijn opgenomen. Uit de parlementaire stukken blijkt namelijk dat de enkele aanvraag om een milieuvergunning onvoldoende werd geacht om aan te nemen dat reeds onomkeerbare investeringsverplichtingen waren aangegaan. De wetgever heeft ervoor gekozen om een hardheidsgeval slechts aanwezig te achten indien ook een aanvraag om een bouwvergunning was ingediend. Als dat, om wat voor reden ook, niet is geschied, kan niet met succes een beroep op dit hardheidsgeval worden gedaan. Het stond verweerder derhalve niet vrij om in afwijking van de tekst van de wet een beslissing te nemen in de door appellant gewenste zin.
5.7 Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar op goede gronden zijn besluit heeft gehandhaafd dat appellant niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1. Het beroep van appellant dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
5.8 Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 november 2003.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining