Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 03/485 24 oktober 2003
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A h.o.d.n. Taxibedrijf A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. G.L.H. Hennissen,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. L. van der Vliet, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 23 april 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 april 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen de intrekking van een vergunning tot het verrichten van taxivervoer op grond van de Wet personenvervoer 2000.
Verweerder heeft op 30 juni 2003 een verweerschrift ingediend.
Op 28 augustus 2003 heeft appellant een aanvullend beroepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2003, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Aan de zijde van appellant is tevens verschenen B, de procuratiehouder van appellant.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
h. openbaar vervoer: voor een ieder openstaand personenvervoer volgens een dienstregeling met een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
i. (…)
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidsysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
(…)''
In het besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
'' Artikel 26
1. De vervoerder die openbaar vervoer, anders dan per trein, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid.''
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van Pro het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven als volgt nader toegelicht:
'' De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat ''permanent'' moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de ondernming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. ''Daadwerkelijk'' geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat.
De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden. Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiele verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van het personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel.''
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 27 december 2000 is aan appellant een vergunning voor het verrichten van taxivervoer afgegeven.
- Bij brief van 22 februari 2002 zijn aan appellant extra vergunningsbewijzen met nummers 565440 t/m 565442 verstrekt.
- Appellant heeft met gebruikmaking van een daartoe bestemd formulier, ingekomen bij verweerder op 11 juli 2002, een aanvraag ingediend voor een wijziging van de taxivergunning. Volgens opgave in deze aanvraag zal de vakbekwaamheid binnen de onderneming voortaan worden ingebracht door procuratiehouder B.
- Op 1 juli 2002 hebben appellant en B een procuratieovereenkomst gesloten, waarin is bepaald dat de werkzaamheden van B o.a. zullen bestaan uit de controle van de rittenstaten, administratie en advies. Daarbij is B een beperkte volmacht verleend tot het verrichten van rechtshandelingen die een bedrag van € 2500 niet te boven gaan.
- Ten behoeve van de beoordeling van de vergunningaanvraag heeft appellant desgevraagd aan verweerder een formulier ''Verklaring inbreng vakbekwaamheid'' gedagtekend 10 september 2002, doen toekomen, waarin diverse vragen zijn beantwoord omtrent de wijze waarop binnen het betreffende taxibedrijf leiding zal worden gegeven.
- Bij besluit van 17 september 2002 is de vergunning ingetrokken op de grond dat niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon, zodat door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 14 oktober 2002 bezwaar gemaakt.
- Appellant heeft op 20 november 2002, 20 januari 2003 en 2 april 2003 arbeidsovereenkomsten gesloten met chauffeurs voor het verrichten van chauffeurswerkzaamheden.
- Appellant is omtrent het bezwaar op 28 februari 2003 telefonisch gehoord door een hoorcommissie van verweerder.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
'' In de eerste helft van december 2002 is een beleidsregel inzake de toetsing van de vakbekwaamheid in het taxivervoer gereed gekomen. Deze beleidsregel betreft de vastlegging van de al bestaande gedragslijn en is in de Staatscourant van 29 januari 2003 geplaatst. Voor zover het gaat om het permanent en daadwerkelijk leidinggeven in eenmanszaken zonder chauffeurs in dienst, is in de beleidsregel het volgende verwoord: 'In een eenmanszaak zonder chauffeurs in dienst wordt slechts de eigenaar van de eenmanszaak geacht permanent en daadwerkelijk leiding te geven aan het vervoer. De eigenaar van een dergelijke eenmanszaak moet dus zelf aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.'
De achterliggende gedachte van dit beleidsuitgangspunt is, dat deze ondernemingsvorm wordt gekenmerkt door het samenvallen van het begrip ondernemer met het begrip chauffeur. Het overgrote deel van de tijd dat werkzaamheden voor de onderneming worden verricht, wordt in beslag genomen door de chauffeurswerkzaamheden en de daarmee direct samenhangende taken. Deze taken worden per definitie verricht door de eigenaar van de onderneming. (…) Er is realistisch gezien in een dergelijke onderneming geen pakket aan werkzaamheden denkbaar voor een derde, dat gekwalificeerd zou kunnen worden als ''permanent en daadwerkelijk leidinggeven aan het vervoer''.
In het geval van de onderhavige onderneming gaat het om een dergelijke eenmanszaak zonder chauffeurs in dienst. Nu de inhoud van de hiervoor aangehaalde beleidsregel in de onderhavige zaak wordt toegepast, betekent dit dat A zelf vakbekwaam moet zijn.''
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Allereerst is de onderneming van A weliswaar een eenmanszaak, maar geen eenmanszaak waar geen personen in dienstverband werkzaam zijn. Uit het bestaan van (een) arbeidsovereenkomst(en) kan geconcludeerd worden dat de beleidslijn waarop verweerder zich beroept op deze zaak niet van toepassing is en derhalve buiten beschouwing moet worden gelaten.
5. Het nadere standpunt van verweerder
Appellant heeft aangevoerd dat hij personeel in dienst heeft, doch dit is niet relevant, omdat die argumenten de grondslag van het geschil te buiten gaan.
6. De beoordeling van het geschil
Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerders besluit tot handhaving in bezwaar van de intrekking van appellants vergunning voor het verrichten van taxivervoer, in rechte stand kan houden.
Verweerder heeft zelf in zijn beleidsregel inzake de toetsing van de vakbekwaamheid in het taxivervoer, welke een vaststelling is van zijn reeds bestaande gedragslijn, een onderscheid gemaakt tussen een eenmanszaak zonder chauffeurs in dienst ('eigen rijder') en een eenmanszaak met chauffeurs in dienst ('kleine onderneming'). Voorts staat vast dat verweerder aan appellant, na afgifte van de taxivergunning, meerdere vergunningbewijzen heeft afgegeven. Tevens is gebleken dat appellant meerdere arbeidsovereenkomsten gesloten heeft met chauffeurs. Tenslotte staat vast dat het bestreden besluit - anders overigens dan het besluit van 17 september 2002 - uitdrukkelijk gebaseerd is op de overweging dat Taxibedrijf A een eenmanszaak is zonder chauffeurs in dienst. Het bestreden besluit is daarmee gebaseerd op een onjuiste feitelijke grondslag en een niet op de onderhavige situatie toegesneden motivering. Derhalve kan het niet in stand blijven. Het beroep wordt gegrond verklaard.
Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
7. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van verweerder van 8 april 2003;
- bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op het bezwaarschrift van 14 oktober 2002 met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het door hem betaalde griffierecht ad. € 109,-- (zegge: honderd negen
euro) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderd vierenveertig euro)
onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2003.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.H. Vazquez Muñoz