Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 03/294 18 december 2003
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. S.C. Vissering-van der Reijt, werkzaam bij Bureau Heffingen.
1. De procedure
Op 7 maart 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 januari 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een afwijzende beslissing naar aanleiding van een door appellant aan het Bureau Heffingen toegezonden formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen".
Onder dagtekening 14 mei 2003 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 november 2003. Bij die gelegenheid hebben partijen, appellant in persoon en verweerder bij monde van zijn gemachtigde, hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet. Ingevolge artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet komt het pluimveerecht overeen met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft omstreeks het voorjaar van 1996 zijn bestaande bedrijf, waarvoor hem op 5 februari 1991 een oprichtingsvergunning was verleend, omgeschakeld naar een ecologisch melkschapenbedrijf. Met deze omschakeling is de bestaande ligboxenstal vrijgekomen.
- Teneinde in deze ligboxenstal kippen te kunnen huisvesten, heeft appellant op 2 juli 1997 bij de gemeente Vianen een melding gedaan overeenkomstig artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer (hierna: 8.19 Wm-melding) voor het houden van 2500 legkippen.
- Op 13 januari 1999 heeft appellant vervolgens bij de gemeente Vianen een verzoek om een milieuvergunning ingediend voor het houden van 17.235 legkippen, welke vergunning hem op 25 mei 1999 is verleend.
- Appellant heeft een op 13 februari 2001 bij verweerder ingekomen formulier "melding pluimveerechten, inclusief hardheidsgevallen" ingediend en daarin - onder meer - aangegeven in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 1.
- Verweerder heeft appellant vervolgens op 28 september 2001 bericht dat voor zijn bedrijf geen pluimveerechten konden worden geregistreerd.
- Na ontvangst van door appellant toegestuurde aanvullende stukken, heeft verweerder vervolgens op 26 april 2002 besloten dat appellant niet in aanmerking komt voor het door hem gekozen hardheidsgeval omdat de opgestuurde verleende milieuvergunning niet is aangevraagd tussen 1 januari 1994 en 6 november 1998. Tevens heeft verweerder bij dit besluit meegedeeld dat appellant evenmin in aanmerking komt voor pluimveerechten uit hoofde van de standaardberekening, aangezien niet uit enig daartoe strekkend document is gebleken dat appellant in de jaren 1995, 1996 en 1997 kippen en/of kalkoenen op zijn bedrijf heeft gehouden en de niet-gebonden mestproductierechten op zijn bedrijf in die jaren per saldo niet zijn toegenomen.
- Appellant heeft tegen voormeld besluit een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - samengevat - het volgende in.
De aanvraag voor hardheidsgeval 1 is afgewezen omdat de milieuvergunning niet is aangevraagd tussen 1 januari 1994 en 6 november 1998. Hierdoor wordt niet aan de voorwaarden van artikel 58k, eerste lid, Meststoffenwet (Mw) voldaan. In dit uiterst gedetailleerde artikellid wordt de 8.19-Wm melding niet genoemd. Deze kan dan ook niet in aanmerking worden genomen voor de berekening van het pluimveerecht. De reden dat een dergelijke melding niet is opgenomen in de Mw is dat een uitbreiding van het aantal in een inrichting te houden dieren nooit op basis van een 8.19-Wm melding kan plaatsvinden.
Verweerder heeft ter zake verwezen naar jurisprudentie van de Afdeling bestuurs-rechtspraak van de Raad van State en naar de uitspraak van het College van 21 november 2001 (AWB 02/92), waarin is geoordeeld dat een extensieve interpretatie van het begrip milieuvergunning, in die zin dat daaronder ook een 8.19-Wm melding zou vallen, geacht moet worden niet te stroken met de bedoeling van de wetgever.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Het tot 1996 geëxploiteerde intensieve vleesschapenbedrijf was niet langer rendabel, zodat appellant heeft besloten tot omschakeling naar een ecologisch melkschapenbedrijf. Hierdoor kwam een ligboxenstal vrij, waarna appellant het advies kreeg hierin op ecologische grondslag leghennen te gaan houden. Hij heeft daartoe in 1997 de stal omgebouwd en daarna volgezet. Het hennenbedrijf was vóór 6 november 1998 al bijna een jaar in gebruik, maar in verband met de referentiejaren heeft het bedrijf geen historische rechten. En aangezien, overigens op advies van de gemeente Vianen, bij de omschakeling naar ecologische leghennen is volstaan met een 8.19-Wm melding, is hardheidsgeval 1 evenmin op zijn bedrijf van toepassing. Appellant stelt door de regelgeving tussen de wal en het schip te zijn geraakt en verzoekt alsnog voor extra pluimveerechten in aanmerking te worden gebracht.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 geen milieuvergunning ten behoeve van het bedrijf van appellant is gevraagd of verleend.
Vaststaat dat appellant in voornoemd tijdvak wel een melding als bedoeld in artikel 8.19-Wm heeft gedaan met het oog op het houden van 2500 leghennen.
5.2 Blijkens de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 3) is het in artikel 58k, eerste lid, onder a, Mw geregelde hardheidsgeval bedoeld voor pluimveehouders die al vóór 6 november 1998 serieuze uitbreidingsplannen hadden en hiertoe onomkeerbare stappen hebben gezet of anderszins onomkeerbare investerings-verplichtingen zijn aangegaan. Voor de beoordeling of sprake is van zodanige stappen of verplichtingen is, aldus de nota naar aanleiding van het verslag (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 6), gezocht naar generieke criteria, omdat daarmee voor elke pluimveehouder duidelijke, eenduidige maatstaven aanwezig zijn om te beoordelen of hij al dan niet in aanmerking komt voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw. In de memorie van antwoord (Ek 2000-2001, 26 473, nr. 54) is in dit verband het volgende opgemerkt:
" Een verwijzing naar enkel «onomkeerbare investeringsverplichtingen» in de wet is niet gewenst omdat dit geen duidelijk omlijnd, voor één uitleg vatbaar begrip is. Het beginsel van rechtszekerheid vereist duidelijke, harde toetsingscriteria om te beoordelen of een veehouder daadwerkelijke serieuze onomkeerbare stappen heeft ondernomen. Juist daarom is ervoor gekozen aan te sluiten bij verleende milieuvergunningen, aangevraagde milieuvergunningen in combinatie met een aangevraagde bouwvergunning, en meldingen in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer en het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, eveneens in combinatie met een aanvraag van bouwvergunning. In die situatie is er een betrouwbare indicatie dat de pluimveehouder verdergaande stappen heeft ondernomen met het oog op een feitelijke uitbreiding van zijn bedrijfscapaciteit."
Met betrekking tot de in deze passage genoemde toetsingscriteria is in de bijlage bij een brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 20 april 2000 (Tk 1999-2000, 26 473, nr. 9) voorts nog opgemerkt:
"Deze criteria zijn de enig mogelijke generieke en betrouwbare aanknopingspunten. Als per bedrijf zou moeten worden nagegaan of er sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen, zou er een lange beoordelingsprocedure volgen, waarna ook nog een bezwaar- en een beroepsprocedure bij de administratieve rechter kan plaatsvinden. Dat betekent langdurige onzekerheid voor de pluimveehouder. Dat is niet gewenst. (…)"
Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw blijkt derhalve dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat uitsluitend aan de hand van de in deze bepaling opgenomen toetsingscriteria wordt beoordeeld of de betrokken pluimveehouder al in het van belang zijnde tijdvak serieuze plannen had om het aantal kippen of kalkoenen op zijn bedrijf te vergroten en hiertoe onomkeerbare stappen heeft gezet.
5.3 Nu de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis alléén de in artikel 58k, eerste lid en onder a, Mw neergelegde criteria aanvaardt als bewijs dat door de betrokkene onomkeerbare investeringsverplichtingen met het oog op de uitbreiding van zijn bedrijf zijn aangegaan, was verweerder gehouden te weigeren appellant in aanmerking te brengen voor de toepassing van hardheidsgeval 1. Onder verwijzing naar zijn ook door verweerder genoemde uitspraak van 21 november 2001(AWB 02/92) oordeelt het College dat een melding 8.19 Wm naar de kennelijke bedoeling van de wetgever niet gelijk kan worden gesteld met een aanvraag om een milieuvergunning als bedoeld in artikel 58k, eerste lid, Mw en daarmee ook niet op één lijn kan worden gesteld. Het hier aan de orde zijnde geval is niet zodanig dat het kennelijk niet door de wetgever is voorzien en dat het - wanneer dat wel het geval was geweest - onmiskenbaar in artikel 58k van de Mw zou zijn opgenomen.
5.4 Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar op goede gronden zijn besluit heeft gehandhaafd dat appellant niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1. Het beroep van appellant dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
5.5 Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 december 2003.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining