Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 03/91 13 januari 2004
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. M.C.M.M. van de Ven, werkzaam bij Area Advies B.V. te Roermond,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. F. Nijnuis en mr. S.C. Vissering-van der Reijt, beiden werkzaam bij Bureau Heffingen.
1. De procedure
Op 7 januari 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 november 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een beslissing van verweerder van 8 juni 2001.
Onder dagtekening 10 maart 2003 heeft verweerder het verweerschrift ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2003, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteen hebben gezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet (hierna: Mw). In artikel 58h, eerste lid, Mw is bepaald dat het pluimveerecht overeenkomt met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Ingevolge artikel 58g, tweede lid, Mw geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Op grond van het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen.
In artikel 58k Mw is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investerings-verplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel
- "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een pluimveehouderij.
- Op 5 februari 2001 heeft verweerder van appellant het formulier "Melding pluimveerechten" ontvangen. Op dat formulier heeft appellant te kennen gegeven bij de berekening van het pluimveerecht voor zijn bedrijf in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 1 als bedoeld in artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, Mw. Bij genoemd formulier heeft appellant nadere stukken gevoegd, waaronder de overeenkomst van vennootschap onder firma van 6 mei 1999, een ontwerpbeschikking milieuvergunning van de gemeente Y van 27 oktober 1999 en een brief waarin appellant aan verweerder meedeelt dat hij niet volledig voldoet aan de voorwaarden die gelden voor de categorie van hardheidsgevallen waarvoor hij in aanmerking wenst te worden gebracht.
- Op 8 juni 2001 heeft verweerder appellant afgewezen voor hardheidsgeval 1.
- Bij brief van 7 december 2001 heeft appellant tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij verweerder.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt, voor zover hier van belang, het volgende in:
"(…)
Ontvankelijkheid
Het bezwaarschrift is niet binnen 6 weken na dagtekening van het bestreden besluit ingediend. Deze termijnoverscnrijding acht ik echter verschoonbaar in de zin van artikel 6:11 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Aangezien onder het bestreden besluit niet staat vermeld dat het mogelijk is om bezwaar te maken, bent u bij het indienen van uw bezwaar niet in verzuim geweest. Het bezwaar is ontvankelijk.
Beoordeling van het bezwaar
Hardheidsgeval 1 is bedoeld voor bedrijven die vóór 6 november 1998 investeringsverplichtingen zijn aangegaan met betrekking tot het uitbreiden van de pluimveehouderij op dat bedrijf. Het hardheidsgeval is geregeld in artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, Meststoffenwet (Msw). Om te kunnen vaststellen of dergelijke investeringsverplichtingen zijn aangegaan, wordt in dit artikel mede aangesloten bij de milieuvergunning of een melding op basis het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, al dan niet in combinatie met een aanvraag voor een bouwvergunning op basis van de Woningwet.
De datum 6 november 1998 hangt samen met de aankondiging van de maatregelen van de pluimveehouderij. Op deze dag stuurde minister Apotheker een brief aan de Tweede Kamer waarin de hoofdlijnen van de maatregelen reeds waren aangegeven. Om die reden wordt er in de Meststoffenwet en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit geen rekening gehouden met gebeurtenissen die op of na 6 november 1998 hebben plaatsgevonden.
Uit de ontwerp-beschikking milieuvergunning van de gemeente Venray van 27 oktober 1999 blijkt dat uw cliënt op 25 januari 1999 een nieuwe milieuvergunning heeft aangevraagd. In de brief van ABAB van 2 februari 2001 en het bezwaarschrift van 7 december 2001 wordt tevens gesteld dat uw cliënt op 25 januari 1999 een nieuwe milieuvergunning heeft aangevraagd bij de gemeente Venray.
Om in aanmerking te kunnen komen voor hardheidsgeval 1 moet onder andere voldaan zijn aan de voorwaarden van artikel 58 k van de Meststoffenwet. Dit artikel stelt nadrukkelijk dat er in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 bij het bevoegd gezag een nieuwe milieuvergunning moet zijn aangevraagd ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen. Uw cliënt heeft op 25 januari 1999 een nieuwe milieuvergunning aangevraagd bij de gemeente Y. Om deze reden kan uw cliënt niet in aanmerking komen voor hardheidsgeval l.
Ten aanzien van de stringente voorwaarde dat in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 een nieuwe milieuvergunning moet zijn aangevraagd bij het bevoegd gezag om in aanmerking te kunnen komen voor hardheidsgeval 1 merk ik het volgende op. De van toepassing zijnde regelgeving is uiterst gedetailleerd. Bovendien zijn de voorwaarden en beperkingen door de wetgever nauwkeurig en eenduidig omschreven. Er is sprake van een gebonden bevoegdheid. Dit leidt ertoe dat Bureau Heffingen niet de bevoegdheid heeft om van de toepasselijke regels af te wijken of deze soepel toe te passen. Evenmin heeft Bureau Heffingen de ruimte voor een belangenafweging. Bij het opstellen van de toepasselijke regelgeving heeft de wetgever reeds een belangenafweging verricht.
Uit het bovenstaande volgt dat uw cliënt niet in aanmerking kan komen voor hardheidsgeval 1. Het bezwaarschrift is ongegrond.
(…)"
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellant is van mening dat hij met zijn pluimveebedrijf in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1, althans dat zijn situatie hiermee gelijk moet worden gesteld.
Appellant had reeds geruime tijd vóór 6 november 1998 serieuze uitbreidingsplannen. Op grond van die plannen is hij vóór die datum onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan in de vorm van een investering in een nieuwe batterij ten bedrage van ruim 800.000 gulden. De verbouwing bestaande uit de plaatsing van deze nieuwe batterij in een bestaande deeppitstal was reeds vóór 6 november 1998 gerealiseerd.
Appellant acht niet terecht dat hij om reden dat hij geen milieuvergunning en bouwvergunning heeft aangevraagd vóór 6 november 1998 niet in aanmerking kan komen voor hardheidsgeval 1. De bouwvergunning was voor de interne verbouwing niet vereist, dus heeft appellant deze ook niet aangevraagd. De milieuvergunning is met medeweten van de gemeente op een later tijdstip aangevraagd, en wel op 25 januari 1999. Op basis van de bestaande hinderwetvergunningen d.d. 14 december 1983 en 6 mei 1987 was appellant reeds gerechtigd om 82.360 leghennen te houden. De inrichting bestond tot 1998 uit 25.000 leghennen op batterij in een deeppitstal, 11.000 leghennen met opslag van natte mest onder de batterij en 46.360 leghennen op batterij met geforceerde mestdroging..
Doordat appellant in de periode 1995 tot en met 1997 bezig was met een uitbreiding van zijn pluimveebedrijf middels het beleidsexperiment "Het Zuivere Ei" heeft hij in deze periode, de zogenaamde referentiejaren, minder pluimvee gehouden. In de aanloop naar deze uitbreiding heeft appellant geen nieuwe ronde leghennen opgezet. Als gevolg hiervan zijn - achteraf gezien - niet alle mestproductierechten varkens/kippen van appellant omgezet in pluimveerechten. Toen na verloop van tijd bleek dat het beleidsexperiment "Het Zuivere Ei" niet van de grond kwam, heeft appellant, in plaats van een uitbreiding van zijn bedrijf gekozen voor het houden van een gelijk aantal dieren met aanpassing van een deels nat mestsysteem naar een droog mestsysteem. Hiermee zijn binnen de milieuvergunning leghennen van de locatie aan de Z-I verplaatst naar de oude deeppitstal op de locatie Z-II, echter binnen hetzelfde bedrijf c.q. mestnummer. Hierdoor heeft appellant alsnog, geheel op eigen initiatief, een forse milieuwinst geboekt.
Met de afwijzing voor hardheidsgeval 1 wordt appellant onevenredig zwaar getroffen. Het is wrang dat juist nu appellant bereid is gevonden om mee te doen aan een door de overheid opgezet beleidsexperiment dat het milieu vergaand wil ontzien en dit experiment vervolgens niet van de grond komt door redenen die niet in de macht van appellant zijn gelegen, appellant door dezelfde overheid als het ware "de nekslag" krijgt toegediend.
De thans in de pluimveewet opgenomen hardheidsgevallen zijn volstrekt ontoereikend. Er zijn diverse pluimveebedrijven die wél onevenredig zwaar getroffen zijn, maar niet onder één van de groepen van hardheidsgevallen kunnen worden geschaard. Dit probleem is uitvoerig aan de orde geweest in diverse gesprekken tussen NOP, LTO en het ministerie van LNV. Tijdens dit overleg zijn diverse gevallen besproken, die naar de mening van alle partijen óók als knelgeval dienen te worden aangemerkt. Appellant verwijst in dit verband naar een aan de pleitnota gehecht discussiedocument "Feiten knelgevallen pluimveerechten" dat is opgesteld door een medewerkster van het ministerie van LNV, alsmede naar een aan de pleitnota gehechte notitie van B te W. Een soortgelijk overleg heeft voor de varkenssector een uitbreiding van het aantal knelgevallen opgeleverd. Het overleg met de pluimveesector is door het ministerie echter op een gegeven moment niet voortgezet en heeft hierdoor - geheel onterecht - geen uitbreiding van de knelgevallen voor de pluimveesector opgeleverd. Doordat het ministerie van LNV dit overleg voortijdig heeft afgebroken, is het ministerie tekort geschoten ten opzichte van de overige gedupeerde pluimveehouders die niet tot één van de in de wet genoemde hardheidsgevallen kunnen worden gerekend.
Deze groep onevenredig getroffen pluimveehouders wordt door het ministerie thans, evenals de groep gedupeerde varkenshouders, geschaard onder de motie "Koopmans" die onlangs is aangenomen door het Parlement. Dit betekent dat pluimveehouders tegen een beperkte vergoeding een onafhankelijke juridische toets kunnen laten verrichten om te bepalen of zij, doordat ze niet in aanmerking komen voor de hardheidsgevallen in de pluimveewet, onevenredig zwaar zijn getroffen. Het doel van de juridische toets is om versneld te signaleren of pluimveehouders schade hebben geleden van het niet of te weinig toekennen van rechten en indien dit het geval is deze schade versneld uitgekeerd te krijgen. Met het openstellen van de juridische toets erkent het ministerie dat er naast de in de wet vastgelegde hardheidsgevallen nog andere onevenredig getroffen bedrijven kunnen zijn, die door het ministerie niet waren voorzien bij het opstellen van de knelgevallen.
Appellant begrijpt niet waarom er gekozen is voor groepen van knelgevallen boven een individuele beoordeling. Een individueel geval kan ook onevenredig zwaar zijn getroffen in een specifieke situatie die zich slechts in één geval voordoet. Door te kiezen voor slechts een beperkte groep van knelgevallen, dienen de beoordelingscriteria soepel te worden gehanteerd.
Appellant meent dat indien de wetgever een situatie als die van appellant had voorzien, daarvoor onmiskenbaar in artikel 58k Mw een categorie hardheidsgevallen zou zijn opgenomen.
Appellant vraagt het College voor recht te verklaren dat de situatie van appellant gelijk dient te worden gesteld met hardheidsgeval 1 als bedoeld in artikel 58 k, dan wel aan appellant op grond van de redelijkheid en billijkheid de gevraagde pluimveerechten toe te kennen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit terecht heeft vastgesteld dat het bezwaarschrift van appellant tijdig, want verschoonbaar te laat, is ingediend en in verband hiermee ontvankelijk is, nu in het primaire besluit vermelding van de bezwaarclausule ontbreekt.
5.2 Het College stelt voorts vast dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 geen milieuvergunning ten behoeve van het bedrijf van appellant is verleend.
Uit de stukken is het College gebleken dat bedoelde aanvraag eerst op 25 januari 1999 door burgemeester en wethouders van Y is ontvangen en op 27 oktober 1999 is ingewilligd. Appellant heeft derhalve in voornoemd tijdvak geen aanvraag om een milieuvergunning ingediend, zodat appellant reeds daarom niet in aanmerking komt voor toepassing van hardheidsgeval 1.
Van een situatie die op één lijn gesteld zou moeten worden met het wel tijdig aanvragen van een milieuvergunning (en bouwvergunning) acht het College geen sprake. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
5.3 Blijkens de memorie van toelichting bij wet tot wijziging van de Mw (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 3) is het in artikel 58k, eerste lid, onder a, Mw geregelde hardheidsgeval bedoeld voor pluimveehouders die al vóór 6 november 1998 serieuze uitbreidingsplannen hadden en hiertoe onomkeerbare stappen hebben gezet of anderszins onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Voor de beoordeling of sprake is van zodanige stappen of verplichtingen is, aldus de nota naar aanleiding van het verslag (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 6), gezocht naar generieke criteria, omdat daarmee voor elke pluimveehouder duidelijke, eenduidige maatstaven aanwezig zijn om te beoordelen of hij al dan niet in aanmerking komt voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw. In de memorie van antwoord (Ek 2000-2001, 26 473, nr. 54) is in dit verband het volgende opgemerkt:
"Een verwijzing naar enkel «onomkeerbare investeringsverplichtingen» in de wet is niet gewenst omdat dit geen duidelijk omlijnd, voor één uitleg vatbaar begrip is. Het beginsel van rechtszekerheid vereist duidelijke, harde toetsingscriteria om te beoordelen of een veehouder daadwerkelijke serieuze onomkeerbare stappen heeft ondernomen. Juist daarom is ervoor gekozen aan te sluiten bij verleende milieuvergunningen, aangevraagde milieuvergunningen in combinatie met een aangevraagde bouwvergunning, en meldingen in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer en het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, eveneens in combinatie met een aanvraag van bouwvergunning. In die situatie is er een betrouwbare indicatie dat de pluimveehouder verdergaande stappen heeft ondernomen met het oog op een feitelijke uitbreiding van zijn bedrijfscapaciteit."
Met betrekking tot de in deze passage genoemde toetsingscriteria is in de bijlage bij een brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 20 april 2000 (Tk 1999-2000, 26 473, nr. 9) voorts nog opgemerkt:
"Deze criteria zijn de enig mogelijke generieke en betrouwbare aanknopingspunten. Als per bedrijf zou moeten worden nagegaan of er sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen, zou er een lange beoordelingsprocedure volgen, waarna ook nog een bezwaar- en een beroepsprocedure bij de administratieve rechter kan plaatsvinden. Dat betekent langdurige onzekerheid voor de pluimveehouder. Dat is niet gewenst. (…)"
Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw blijkt derhalve dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat uitsluitend aan de hand van de in deze bepaling opgenomen toetsingscriteria wordt beoordeeld of de betrokken pluimveehouder al in het van belang zijnde tijdvak serieuze plannen had om het aantal kippen of kalkoenen op zijn bedrijf te vergroten en hiertoe onomkeerbare stappen heeft gezet.
5.4 Vaststaat dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 geen milieuvergunning ten behoeve van het bedrijf van appellant is verleend. Evenmin was in bedoeld tijdvak sprake van een aanvraag voor een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet.
Nu de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis alleen de in artikel 58k Mw neergelegde criteria aanvaardt als bewijs dat de door de betrokkene onomkeerbare investerings-verplichtingen met het oog op de uitbreiding van zijn bedrijf zijn aangegaan, kan appellant op grond van de omstandigheden dat hij reeds vóór 6 november 1998 serieuze uitbreidingsplannen had en dat hij vóór die datum heeft geïnvesteerd in een nieuwe batterij, niet op één lijn worden gesteld met pluimveehouders die wel tijdig een milieuvergunning (en bouwvergunning) hebben aangevraagd. Verweerder was derhalve gehouden te weigeren appellant in aanmerking te brengen voor de toepassing van hardheidsgeval 1.
5.5 Het College overweegt in dit verband voorts dat het hier aan de orde zijnde geval naar zijn oordeel niet zodanig is dat het kennelijk niet door de wetgever is voorzien en dat het - wanneer dat wel het geval was geweest - onmiskenbaar in artikel 58k Mw zou zijn opgenomen. Nu appellant, zoals gezegd, in genoemd tijdvak noch een aanvraag om een milieuvergunning, noch een aanvraag om bouwvergunning heeft gedaan, stond het verweerder derhalve niet vrij om in afwijking van de tekst van de wet een beslissing te nemen in de door appellant gewenste zin.
Anders dan appellant wil kan het College evenmin in afwijking van de wet aan appellant de door hem gewenste hoeveelheid pluimveerechten toekennen. De omstandigheid dat de situatie waarin appellant thans verkeert zijn oorzaak vindt in de door appellant getoonde bereidheid om deel te nemen aan het experiment "Het Zuivere Ei" maakt dat niet anders. Langs bestuursrechtelijke weg zal appellant derhalve het door hem gewenste resultaat niet kunnen bereiken. Nu appellant meent dat indien de wetgever een situatie als die van appellant had voorzien, daarvoor onmiskenbaar in artikel 58k Mw een categorie hardheidsgevallen zou zijn opgenomen, ligt in de rede dat appellant zich in dezen tot de verzoekschriftencommissie van de Tweede Kamer wendt. Daarnaast staat de weg naar de civiele rechter voor appellant open, voorzover hij meent dat in zijn geval sprake is van een onrechtmatig (overheids)daad.
5.6 Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar op goede gronden zijn besluit heeft gehandhaafd dat appellant niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1. Het beroep van appellant dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
5.7 Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van den Broek-Prins, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2004.
w.g. M.A. van der Ham w.g. M.J. van den Broek-Prins