Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1961 3 februari 2004
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A & B, te C, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
1. De procedure
Op 16 december 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 november 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellante had gemaakt tegen een afwijzende beslissing op grond van de Meststoffenwet naar aanleiding van een door appellante aan het Bureau Heffingen toegezonden formulier "melding pluimveerechten en hardheidsgevallen".
Onder dagtekening 16 januari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij griffiersbrief van 29 april 2003 zijn partijen, ter behandeling van het beroep van appellante, uitgenodigd te verschijnen ter zitting van het College van 5 juni 2003.
Bij brief van 2 mei 2003, ingekomen bij het College op 6 mei 2003, heeft appellante het College verzocht de behandeling van het beroep op een andere datum te laten plaatsvinden.
Bij griffiersbrieven van 8 mei 2003 is partijen bericht dat de mondelinge behandeling van deze zaak ter zitting van 5 juni 2003 komt te vervallen en dat partijen uiterlijk binnen 6 weken nader bericht ontvangen.
Op 11 augustus 2003 heeft het College van appellante een faxbericht ontvangen, waarin appellante mededeelt dat zij tot op dat moment geen nader bericht had ontvangen en om een reactie van het College verzoekt.
Bij brief van 22 september 2003 heeft de griffier van het College op laatstbedoelde brief gereageerd. Daarbij is appellante voorts verzocht het College te berichten of zij haar beroep in het licht van enkele reeds gewezen uitspraken, wenst te handhaven.
Bij brief van 7 oktober 2003 heeft het College naar aanleiding van een bericht van appellante van 2 oktober 2003 waaruit bleek dat de hiervoor genoemde brief van het College van 22 september 2003 haar kennelijk niet had bereikt, een tweetal brieven aan appellante toegezonden en de inhoud van de griffiersbrief van 22 september 2003 herhaald.
Bij brief van 11 oktober 2003, door het College ontvangen op 14 oktober 2003, heeft appellante een schriftelijke reactie gegeven.
In deze brief geeft appellante aan haar beroep te handhaven en de gronden van het beroep te beperken tot de hierna, onder rubriek 4 van deze uitspraak weergegeven, punten en verzoekt zij het College voorts uitspraak te doen zonder zitting. In deze brief doet appellante voorts haar beklag over de wijze waarop het College haar beroep tot dan toe heeft behandeld.
Op het laatstbedoelde gedeelte van deze brief van appellante is namens het bestuur van het College gereageerd bij brief van 21 oktober 2003.
Na een daartoe strekkend verzoek van het College heeft verweerder bij brief, ingekomen op 12 november 2003, aan het College bericht geen aanleiding te zien tot een nadere reactie op de brief van appellante van 11 oktober 2003 en voorts er mee in te stemmen in deze procedure een onderzoek ter zitting achterwege te laten.
Bij brieven van 21 november 2003 heeft het College aan partijen bericht dat het onderzoek wordt gesloten en bepaald dat het onderzoek ter zitting met toepassing van artikel 8:57 van Pro de Awb achterwege blijft.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductie-recht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538, hierna: Wijzigingswet), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet. Ingevolge artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet komt het pluimveerecht overeen met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd, en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een agrarisch bedrijf.
- Op 1 november 1997 heeft appellante bij burgemeester en wethouders van Lochem op grond van de Wet milieubeheer een aanvraag ingediend om verlening van een nieuwe, de gehele inrichting omvattende milieuvergunning voor het pluimvee- en paardenbedrijf aan de D-weg in C, met een totale veebezetting van 161.200 vleeskuikens op een niet geïsoleerde vloer, 36.000 vleeskuikens op een geïsoleerde vloer en 3 paarden. Van de in totaal 197.200 te houden vleeskuikens worden er 16.000 in een Groen Labelstalsysteem gehouden.
- Bij besluit van 31 augustus 1999 hebben burgemeester en wethouders van E de aanvraag van appellante deels ingewilligd.
- Op 9 februari 2001 heeft verweerder van appellante een "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen" ontvangen, waarin appellante heeft aangegeven in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 1. Bij dit formulier heeft appellante onder meer een toelichtende bijlage gevoegd.
- Bij besluit van 23 mei 2002 heeft verweerder appellante medegedeeld dat zij niet in aanmerking komt voor toepassing van hardheidsgeval 1.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief, gedateerd 29 mei 2002, een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Hiertoe is het volgende overwogen:
"(…)
De omstandigheid dat de bouwvergunning niet is aangevraagd vóór 6 november 1998, kan niet leiden tot toepassing van hardheidsgeval 1. De milieuvergunning is door de gemeente verleend op 31 augustus 1999. De milieuvergunning is dus verleend na 5 november 1998. Artikel 58 k Meststoffenwet eist uitdrukkelijk dat wanneer na 5 november 1998 een milieuvergunning is verleend, voldaan moet zijn aan de voorwaarde dat in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 zowel een milieuvergunning als een bouwvergunning moet zijn aangevraagd bij het bevoegd gezag. Ik verwijs in dit verband ook naar de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet vanaf pagina 19.
Ten aanzien van de stringente voorwaarde dat naast de milieuvergunning ook een bouwvergunning moet zijn aangevraagd in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 merk ik het volgende op. De van toepassing zijnde regelgeving is uiterst gedetailleerd. Bovendien zijn de voorwaarden en beperkingen door de wetgever nauwkeurig en eenduidig omschreven. Er is sprake van een gebonden bevoegdheid. Dit leidt ertoe dat wij niet de bevoegdheid hebben om van de toepasselijke regels af te wijken of deze soepel toe te passen. Evenmin hebben wij de ruimte voor een belangenafweging. Bij het opstellen van de toepasselijke regelgeving heeft de wetgever reeds een belangenafweging verricht.
Uit het bovenstaande volgt dat uw bezwaarschrift ongegrond is, omdat er in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 geen bouwvergunning is aangevraagd bij de gemeente.
(…)"
4. Het standpunt van appellante
Bij brief van 11 oktober 2003 heeft appellante haar gronden van beroep, zoals aanvankelijk verwoord in het beroepschrift van 12 december 20002, uitdrukkelijk beperkt tot het volgende, hierna weergegeven, betoog:
"Wij wensen het beroep in bovengemelde zaak te handhaven, met dien verstande dat wij de aan U gezonden pleitnota, waarop door het Bureau heffingen is gereageerd willen beperken tot de volgende punten:
Het omzetten van rechten "Kippen" in rechten "Pluimvee" kan en mag voor het houden van slachtkuikens geen enkel gevolg hebben ook niet op bestaande rechten "kippen". "Pluimvee" is een begrip waarin zowiezo ook kippen begrepen zijn. In haar repliek doet het bureau heffingen dat af met de opmerking dat het hier "maar" gaat om een taalkundig begrip. Een merkwaardig verweer, als wet- en regelgeving niet meer door een juiste interpretatie van onze taal worden gedekt, zie van Dale's woordenboek, kunnen we onze rechtsstaat wel opheffen.
De omzetting van rechten "kippen" in rechten "pluimvee" ( Syb. 2000,nr 538, Wijzigingswet) is strijdig met de meststoffenwet .En wordt aangeduid als: "Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de produktierechten van dierlijke meststoffen."
Bij het invoeren van bovengenoemde wijzigingswet is de omzetting van rechten "kippen" in rechten "pluimvee" gepaard gegaan met een toewijzing van rechten "pluimvee" aan, akkerbouwers en andere grondgebonden agrarische bedrijven die tot gevolg hadden dat rechten "kippen" waar verkrijging op het bezitten van een bepaalde oppervlakte grond en gebruikt waren voor het opzetten van een pluimveebedrijf opnieuw werden verkregen, zodat mestrechten die nooit hadden bestaan werden uitgegeven voor gebruik op de grondoppervlakte waarvan de rechten reeds waren gebruikt voor pluimvee. Hierdoor zijn er meer rechten uitgegeven dan er door bovengenoemde "regelen" werden ingenomen .
Hierdoor is de regelgeving voor de omzetting van rechten "kippen" naar "pluimvee" strijdig met de meststoffenwet. F , direkteur-generaal van het ministerie heeft mij bovenstaande laten bevestigen na er aanvankelijk vol ongeloof kennis van hebben genomen.
Het invoeren van bovenstaande "regelen" is strijdig met de meststoffenwet en derhalve strijdig met de grondwet .Het is ook strijdig met de fundamentele rechten van de mens. Er wordt eigendom afgenomen terwijl de reden waarom iets wordt afgenomen juist geweld wordt aangedaan.
Soms kan een eenvoudig voorbeeld helpen:
Stel de staat voert een wet in om het gebruik van auto's te verminderen waarin staat dat vanaf heden een ieder nog maar een auto mag bezitten Een extra auto mag alleen behouden worden als deze tussen 1999 en 2001 heeft gereden. Een eventuele tweede auto die men bezit wordt eigendom van de staat. Als wijziging op de wet wordt bepaald dat iedereen die zijn auto heeft geleasd er een extra mag aanschaffen, waardoor het totale autogebruik zal toenemen .
a. het toeeigenen van het eigendom door de staat kon in de jaren 40-45 maar nu zeker niet.
b. Een wijziging doorvoeren die strijdig is met de doelstelling van de wet is strijdig met de grondwet .
Het bovengenoemde fictieve voorbeeld is ondenkbaar, maar met de mestrechten gebeurt precies hetzelfde.
Het lijkt ons zinvol om niet onnodig tijd van Uw college in beslag te nemen reden waarom wij U verzoeken schriftelijk uitspraak te doen nadat U kennis hebt genomen van onze argumenten in de pleitnota van het beroepschrift d.d. 10 december 2002 , alsmede bovengenoemde argumenten .
Naar onze stellige overtuiging kunt U tot geen ander oordeel komen dat de omzetting van rechten "kippen" naar rechten "pluimvee" strijdig is met de meststoffenwet , strijdig is met de grondwet en strijdig is met de fundamentele rechten van de mens .
Er blijft U o.i. niets anders over dan te concluderen dat U hierdoor niet de bevoegdheid hebt te oordelen over bovenstaande zaak , waarvan U de Regering en de Raad van State in kennis dient te stellen . Een dergelijke beslissing zou recht doen aan de fundamenten van onze rechtsstaat."
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 geen milieuvergunning ten behoeve van het bedrijf van appellante is verleend, terwijl evenzeer vast staat dat appellante nimmer ten behoeve van de beoogde vergroting van het aantal stuks pluimvee een bouwvergunning heeft aangevraagd.
Het College komt, op dezelfde gronden als genoemd in eerdere uitspraken van het College - voor de motivering verwijst het College kortheidshalve onder meer naar uitspraken van 28 augustus 2003, AWB 02/2000 en 03/62 (www.rechtspraak.nl, LJN-nummers AL 6092 en AL 8125) - tot het oordeel dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 58k, eerste lid, aanhef en sub a, van de Meststoffenwet.
Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar op goede gronden zijn besluit heeft gehandhaafd dat appellante niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1.
5.2 Met betrekking tot de door appellante aangevoerde gronden, weergegeven onder rubriek 4 van deze uitspraak, overweegt het College het volgende.
5.3 Voor zover appellante heeft willen aanvoeren dat artikel 58k, eerste lid, onder a, van de Meststoffenwet onverbindend is wegens strijd met de Grondwet dan wel buiten toepassing moet worden gelaten, gaat het College aan dit betoog voorbij, nu het toetsingsverbod, neergelegd in artikel 120 van Pro de Grondwet de rechter geen vrijheid laat te treden in de beoordeling van de grondwettigheid van de wet in formele zin, in dit geval de Meststoffenwet. Dit toetsingsverbod verzet zich voorts tegen toetsing van de wet in formele zin aan fundamentele rechtsbeginselen.
Voor zover appellante met haar stelling dat artikel 58k, eerste lid, aanhef en sub a, van de Meststoffenwet onrechtvaardig is, heeft willen betogen dat deze wet in strijd is met enige rechtstreeks werkende regel van internationaal recht overweegt het College voorts dat, nog daargelaten dat appellante niet heeft aangegeven waar die strijdigheid meer concreet in bestaat, het College een dergelijke strijdigheid niet heeft vastgesteld.
5.4 Voor zover appellante met haar hiervoor bedoelde grief heeft beoogd te betogen dat bij invoering van het stelsel van pluimveerechten met de Wijzigingswet ten onrechte niet is voorzien in een adequate financiële compensatie, overweegt het College onder verwijzing naar zijn uitspraak van 21 november 2002, AWB 02/92 (www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AF 2311) het volgende.
De wetgever heeft bij de totstandkoming van de in het geding zijnde wijziging van de Meststoffenwet uitdrukkelijk de vraag onder ogen gezien of artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden noopt te voorzien in een regeling voor vergoeding van schade in verband met de regulering van eigendom in de vorm van het stelsel van pluimveerechten. Deze vraag is ontkennend beantwoord (TK 1998-1999, 26473 nr. 3, blz. 26) en een voorziening op basis waarvan financiële compensatie bij de toepassing van hoofdstuk V van de Meststoffenwet in overweging kan worden genomen is achterwege gebleven.
Het stelsel van pluimveerechten, zoals dat door de wetgever in de Meststoffenwet is opgenomen, kent, naast de - hier thans niet aan de orde zijnde - mogelijkheid van vrijstelling of ontheffing, bedoeld in artikel 59 van Pro genoemde Wet, een beperkt en nauwkeurig omschreven aantal uitzonderingen op de algemene regels voor de berekening van het pluimveerecht, namelijk de regels neergelegd in artikel 58k van de Wet.
Het bestreden besluit heeft uitsluitend betrekking - en kan, gelet op verweerders bevoegdheden terzake, slechts betrekking hebben - op de vraag of in appellantes geval toepassing aan artikel 58k van de Meststoffenwet moet worden gegeven. Indien de hiervoor bedoelde vraag ontkennend moet worden beantwoord, blijven de algemene regels inzake (de berekening van de hoogte van) het pluimveerecht, neergelegd in met name de artikelen 58a tot en met 58j van de Meststoffenwet, van toepassing. Die toepasselijkheid volgt, gelet op de aard van de uitzonderingsregels van artikel 58k, niet uit een besluit van verweerder, dat is genomen in het kader van artikel 58k van die Wet, maar rechtstreeks uit de Meststoffenwet zelf. Het is aldus het rechtstreeks gevolg - niet van een besluit van het bestuursorgaan maar - van een daad van wetgeving.
Of dit voor appellante een individuele en buitensporige last vormt waartegen voornoemd Eerste Protocol bescherming beoogt te bieden, is derhalve geen vraag die bij verweerder, in het kader van zijn uitvoerende taken met betrekking tot artikel 58k van de Meststoffenwet, ter toetsing voorligt. Verweerder heeft dan ook op goede grond in het bestreden besluit een onderzoek naar de vraag of wegens strijd met meergenoemd Eerste Protocol de thans in geding zijnde regels buiten toepassing moeten worden gelaten achterwege gelaten. Derhalve kan het College in het kader van het beroep tegen dit besluit evenmin in aanmerking nemen of en in hoeverre de toepassing van het stelsel van pluimveerechten als voorzien in de Meststoffenwet voor appellante een individuele en buitensporige last vormt.
Het bestreden besluit is, zoals uit het hiervoor overwogene volgt, naar het oordeel van het College, in overeenstemming met de in dit geval toepasselijke bepalingen van de Meststoffenwet genomen, terwijl verweerder - zoals reeds overwogen - in het kader van de in casu aan de orde zijnde besluitvorming voorts terecht een onderzoek naar de vraag of aanleiding bestaat de algemene op het pluimveerechtenstelsel betrekking hebbende bepalingen van de Meststoffenwet buiten toepassing te laten wegens strijd met artikel 1, tweede lid, van het Eerste Protocol, achterwege heeft gelaten. Een andere opvatting, waarbij het College zich in het kader van een toetsing van een besluit ex artikel 58k van de Meststoffenwet wel bevoegd - en dus ook verweerder verplicht - zou achten over deze vraag te oordelen, zou in de context van het onderhavige wettelijke systeem neerkomen op een doorkruising van het stelsel van rechtsbescherming, dat de wetgever kennelijk voor ogen heeft gestaan voor deze gevallen. Het College wijst er in dit verband op dat verweerder tijdens de behandeling van het wetsontwerp van de Wijzigingswet in de Eerste Kamer heeft opgemerkt "dat veehouders die vinden dat hun situatie ten onrechte niet als hardheidsgeval is bestempeld, hun zaak altijd kunnen voorleggen aan een civiele rechter" (handeling Eerste Kamer 2000/2001, 10-388).
5.5 Het College ziet voorts geen grond voor het oordeel dat het Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet (Stb 2000, 599) in strijd is met de Meststoffenwet dan wel enige andere rechtsregel van hogere orde. Niet valt in te zien voorts dat, zoals appellante kennelijk beoogt te betogen, de omstandigheid dat invoering van het stelsel van pluimveerechten er toe heeft geleid dat aan bepaalde grondgebonden bedrijven pluimveerechten zijn toegekend bij het Uitvoeringsbesluit, strijdig is met tekst of strekking van de voormelde Wijzigingswet. Ook overigens ziet het College geen aanleiding om tot een andersluidend oordeel te komen.
5.6 De hiervoor besproken grieven van appellante treffen, gelet op het hiervoor overwogene, geen doel. Verweerder was derhalve, gelet op deze wettelijke bepalingen, gehouden afwijzend te beslissen met betrekking tot het door appellante voorgelegde hardheidsgeval. Alle overige grieven, die appellante heeft aangevoerd, stuiten hierop af en behoeven derhalve geen nadere bespreking meer. Het beroep van appellante dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
5.7 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. van der Ham en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2004.
w.g. B. Verwayen w.g. Th.J. van Gessel