Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/78 27 februari 2004
5045 Heffing
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante,
gemachtigde: mr. N.J. Helder, advocaat te Rotterdam,
tegen
het Hoofdproductschap Akkerbouw, te Den Haag, verweerder,
gemachtigde: mr. E.R. Kleijwegt, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 27 december 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 november 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van de voorzitter van verweerder, namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister), van 4 oktober 1995, waarbij aan appellante op grond van de In- en Uitvoerbeschikking Landbouwgoederen 1981 een heffing is opgelegd wegens het niet voldoen aan de exportverplichting van partijen C-suiker in het jaar 1993.
Op 25 februari 2003 zijn de gronden van het beroep ingediend.
Op 16 april 2003 is een verweerschrift ingediend.
Op 16 januari 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 26 van Pro Verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van de Europese Gemeenschappen (Pb. 1981, L 177) bepaalde, ten tijde en voor zover hier van belang:
"1. Onverminderd lid 2 kunnen C-suiker die niet krachtens artikel 27 naar Pro het volgende verkoopseizoen is overgebracht en C-isoglucose niet op de interne markt van de Gemeenschap worden afgezet; deze produkten moeten als zodanig vóór 1 januari volgend op het einde van het betrokken verkoopseizoen worden uitgevoerd.
(…)
3. De uitvoeringsbepalingen van dit artikel worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 41.
Zij moeten met name inhouden dat een bedrag wordt geheven op de C-suiker en op de C-isoglucose bedoeld in lid 1, waarvan de uitvoer als zodanig binnen de gestelde termijn op een te bepalen datum niet is bewezen."
Verordening (EEG) nr. 2670/81 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen (Pb. 1981, L 262; hierna: de Verordening) bepaalde op 1 januari 1993, voor zover hier van belang:
"Artikel 1
1. De in artikel 26, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 1785/81 bedoelde uitvoer wordt geacht te hebben plaatsgevonden indien:
a) de C-suiker of de C-isoglucose is uitgevoerd uit de Lid-Staat op het grondgebied waarvan deze werd geproduceerd;
b) de betrokken aangifte ten uitvoer door de onder a bedoelde Lid-Staat wordt aanvaard vóór 1 januari volgende op het einde van het verkoopseizoen waarin de C-suiker of C-isoglucose werd geproduceerd;
c) de C-suiker of de C-isoglucose of een overeenkomstige hoeveelheid in de zin van artikel 2, lid 3, ten laatste binnen een termijn van 60 dagen vanaf de onder b bedoelde datum het douanegebied van de Gemeenschap heeft verlaten;
d) het produkt zonder restitutie of heffing werd uitgevoerd (…).
Indien het geheel van de in de eerste alinea genoemde voorwaarden niet wordt vervuld, wordt, behalve in geval van overmacht, de betrokken hoeveelheid C-suiker of C-isoglucose beschouwd als te zijn afgezet op de interne markt.
(…)
Artikel 2
1. Het bewijs dat de in artikel 1, lid 1, genoemde voorwaarden werden vervuld door de betrokken fabrikant, dient te worden geleverd aan de bevoegde instantie van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan de C-suiker of C-isoglucose is geproduceerd en dit vóór 1 april volgende op het einde van het verkoopseizoen waarin deze werd geproduceerd.
In bijzondere gevallen kan de bevoegde instantie van de betrokken Lid-Staat evenwel een langere termijn toestaan.
2. Het bewijs wordt geleverd door het overleggen van:
a. een overeenkomstig artikel 3 van Pro Verordening (EEG) nr. 2630/81 door de bevoegde instantie van de in lid 1 bedoelde Lid-Staat aan de betrokken fabrikant afgegeven uitvoercertificaat;
(…)
b. de in de artikelen 30 en 31 van Verordening (EEG) nr. 3183/80 bedoelde documenten voor het vrijgeven van de waarborg;
c. een verklaring van de fabrikant, waarin deze bevestigt dat de C-suiker of de C-isoglucose door hem werd geproduceerd;
(…)
Artikel 3
1. Op de hoeveelheden die op de interne markt werden afgezet in de zin van artikel 1, lid 1 heft de betrokken Lid-Staat een bedrag dat gelijk is aan de som van:
a. voor C-suiker per 100 kilogram van de betrokken suiker:
- de hoogste invoerheffing die per 100 kilogram witte of ruwe suiker werd toegepast in de periode die het verkoopseizoen waarin de betrokken suiker werd geproduceerd en de daarop volgende zes maanden omvat en
- 1 ecu;
2. De betrokken Lid-Staat deelt vóór 1 mei volgende op de in artikel 1, lid 1, onder b, bedoelde 1 januari aan de fabrikanten die het in lid 1 bedoelde betrokken bedrag moeten betalen het totale te betalen bedrag mede.
Dit totale bedrag wordt door de betrokken fabrikanten vóór 20 mei van datzelfde jaar betaald.
3. Indien de bevoegde instantie in toepassing van artikel 2, lid 1, tweede alinea, evenwel de termijn voor het indienen van het bewijs heeft verlengd, worden de in lid 2 bedoelde data 1 mei en 20 mei vervangen door de data die afhankelijk van de toegestane verlenging door die instantie zullen worden vastgesteld."
Bij Verordening (EEG) nr. 1754/93 van de Commissie van 30 juni 1993 tot wijziging van onder meer Verordening (EEG) nr. 2670/81 is artikel 1 gewijzigd Pro op een aantal verder voor deze zaak niet van belang zijnde onderdelen. Die wijzigingen zijn voor de eerste maal van toepassing voor uitvoercertificaten waarvoor op of na 1 juli 1993 een aanvraag wordt ingediend.
Ingevolge artikel 28 van Pro de Regeling suiker, isoglucose en inulinestroop (Stcrt. 1982, 144) worden de heffingen ter zake van de productie van suiker opgelegd namens de Minister door de voorzitter van het hoofdproductschap. Deze Regeling is op grond van artikel 8 van Pro de Regeling suiker, isoglucose en inulinestroop 1999 met ingang van 1 juli 1999 ingetrokken.
Artikel 1 sub Pro III onder 9 van de Overdrachtsregeling bevoegdheden Landbouwwet 1966 Algemeen (hierna: de Overdrachtsregeling) bepaalt, voor zover hier van belang, dat de Minister de aan hem in de artikelen 13, 15, 17, 19 en 20 van de Landbouwwet toegekende bevoegdheden overdraagt aan het bestuur van het Hoofdproductschap Akkerbouw, voor wat betreft de producten, genoemd in artikel 1, eerste lid van Verordening (EEG)
nr. 1785/81.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 27 juni 1995 heeft verweerder van de FIOD Douanerecherche Y een rapport ontvangen met bevindingen ter zake van een onderzoek naar transporten C-suiker afkomstig van appellante. Volgens het rapport zijn de gebezigde T1-documenten en de controle-exemplaren T5 valselijk aangezuiverd.
- Bij besluit van 4 oktober 1995 heeft verweerder met verwijzing naar het FIOD-rapport aan appellante een bedrag van ƒ ** opgelegd wegens het niet voldoen aan de exportverplichting van partijen C-suiker in het jaar 1993. Volgens verweerder heeft 926 ton C-suiker, bestemd voor uitvoer naar Bulgarije en Roemenië, de Europese Unie niet verlaten.
- Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Nadat de bezwaarprocedure in overleg tussen partijen enige jaren is aangehouden, heeft op 20 maart 2002 een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en daartoe onder meer het volgende overwogen:
"Blijkens uw bezwaarschrift en het ter hoorzitting aangevoerde, laat uw bezwaarschrift zich als volgt samenvatten:
Het besluit houdende oplegging van een heffing ex artikel 3, eerste lid, van de Uitvoeringsverordening dient te worden ingetrokken op de volgende gronden:
I. Het besluit is onbevoegd genomen aangezien het na afloop van de termijn zoals bepaald in artikel 3, lid 2, van de Uitvoeringsverordening jo. artikel 2, lid 1, van de Marktordening, in casu na 1 mei 1994, is genomen;
(…)
2. Ten aanzien van uw primaire grond merk ik het volgende op.
3. Niet in het geding is dat het bestreden besluit na verstrijken van de heffingstermijn als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Uitvoeringsverordening jo. artikel 2 van Pro de Marktordening aan u is medegedeeld. Dat de heffingstermijn niet als een termijn van orde kan worden aangemerkt staat voor mij, gegeven de door u aangehaalde uitspraak van het CBB d.d. 16 februari 2000 (zaaknr. AWB 97/919)(A/HPA III), inmiddels vast.
4. Daarmee staat evenwel niet vast dat deze termijn ook als een fatale termijn moet worden aangemerkt, in die zin dat in alle gevallen de mededeling van de volgens artikel 3, eerste lid, van de Uitvoeringsverordening bepaalde heffing buiten deze termijn, zonder rechtsgevolg zou blijven. In het bijzonder niet in het geval waar het de bevoegde autoriteit als gevolg van aan de marktdeelnemer toerekenbare onregelmatige c.q. frauduleuze handelingen onmogelijk is gebleken om de onregelmatigheid van de transactie c.q. van de bewijsstukken binnen de bepaalde termijnen vast te stellen.
5. Binnen de grenzen gesteld door het rechtszekerheidsbeginsel, moet worden aangenomen dat met de vaststelling van bedoelde handelingen, de heffingstermijn niet als een fatale termijn kan gelden. En wel als volgt.
6. Naar mijn oordeel geldt dat in geval - na ommekomst van de termijn - wordt vastgesteld dat de in eerste instantie ingediende bewijzen, hoewel a prima vista als correcte en getrouwe documenten bevonden, vals zijn, deze bewijzen hun bewijskracht verliezen en - achteraf - moet worden vastgesteld dat de marktdeelnemer het in artikel 2 van Pro de Uitvoeringsverordening voorgeschreven bewijs niet heeft geleverd. Daarmee is de marktdeelnemer ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Uitvoeringsverordening over de betrokken hoeveelheden de heffing (hierna ook C-heffing) verschuldigd.
7. Indien de bevoegde autoriteit binnen een redelijke termijn na kennisneming van de bevindingen van de controledienst ter zake van de frauduleuze handelingen, de dan verschuldigde heffing mededeelt, dan kan - behoudens een beroep op verjaring - de ontijdigheid van de mededeling met een beroep op artikel 3, tweede lid, van de Uitvoeringsverordening niet worden tegengeworpen.
8. Voor deze beoordeling vind ik steun in Verordening (EG, EURATOM) nr. 2988/95. Daar is in artikel 4, eerste lid, bepaald dat iedere onregelmatigheid in de regel leidt tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel, waaronder - voor zover hier van belang - ook wordt verstaan de verplichting de verschuldigde bedragen te betalen. Het derde lid van genoemd artikel 4 bepaalt Pro voorts: "Wanneer vaststaat dat handelingen tot doel hebben om, door kunstmatig de voorwaarden te scheppen die voor het verkrijgen ervan nodig zijn, een voordeel te verkrijgen dat in strijd is met de doelstellingen van het ter zake toepasselijke Gemeenschapsrecht, wordt, naar gelang van het geval, dit voordeel niet toegekend of wordt het ontnomen." Aan de maatregelen en sancties volgens de verordening is een verjaringstermijn verbonden van in beginsel 4 jaar vanaf de datum waarop de onregelmatigheid is begaan. Van verjaring is in uw geval geen sprake.
9. Gegeven de vaststelling dat de ingediende bewijsstukken, althans de controle- exemplaren T5, valselijk zijn opgemaakt en gelet op het feit dat de mededeling van het heffingsbesluit binnen een redelijke termijn na kennisneming van de desbetreffende bevindingen van de controledienst is geschied en er voorts geen sprake kan zijn van verjaring, zie ik geen aanleiding om aan de overschrijding van de heffingstermijn de door u bepleite consequentie te verbinden.
10. Om deze redenen acht ik uw primaire grief ongegrond.
(…)"
4. Het standpunt van appellante
Gelet op de beoordeling door het College in rubriek 5 van deze uitspraak, kan worden volstaan met de weergave van de volgende grief van appellante.
Het besluit van 4 oktober 1995 ontbeert een wettelijke grondslag nu verweerder daar ten tijde van het opleggen van de productieheffing niet meer toe bevoegd was. De termijn van artikel 3, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 2670/81 is een fatale termijn; een uitzonderingssituatie doet zich niet voor. Het beroep van verweerder op Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 gaat niet op, omdat deze Verordening eerst is vastgesteld na het besluit van 4 oktober 1995.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Sinds 18 september 1998 beschikt verweerder op grond van artikel 1 sub Pro III onder 9 van de Overdrachtsregeling over de aan de Minister in de artikelen 13, 15, 17, 19 en 20 van de Landbouwwet toegekende bevoegdheden voor wat betreft suiker. Nu bij deze, in artikel 23 van Pro de Landbouwwet voorziene, overdracht van alle verordenende en beschikkende bevoegdheden terzake, geen voorbehoud is gemaakt ten aanzien van de bevoegdheid om heffingen op te leggen die betrekking hebben op perioden die liggen voor 18 september 1998 en evenmin een voorbehoud is gemaakt ook op bezwaarschriften te beslissen tegen nog door de voorzitter van verweerder namens de Minister op grond van artikel 28 van Pro de Regeling suiker, isoglucose en inulinestroop genomen besluiten, zoals in het onderhavige geval het besluit van 4 oktober 1995, moet verweerder ook hiertoe bevoegd worden geacht.
5.2 Ter beoordeling staat de vraag of verweerder, optredend namens de Minister, op 4 oktober 1995 bevoegd was appellante een heffing op te leggen wegens het niet voldoen aan de exportverplichting van partijen C-suiker in het jaar 1993.
Het College stelt allereerst vast dat op 4 oktober 1995 de termijn, genoemd in artikel 3, tweede lid, van de Verordening, reeds geruime tijd verstreken was. In het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 10 januari 2002 (British Sugar, C-101/99) is aangaande die termijn het volgende overwogen:
"49. Met de vijfde vraag (…) wenst de verwijzende rechter te vernemen of het de bevoegde nationale instantie in de omstandigheden van het hoofgeding verboden is een heffing op grond van artikel 3, lid 1, van verordening
nr. 2670/81 op te leggen aan een onderneming wanneer zij deze onderneming niet binnen de in artikel 3, lid 2, van de verordening gestelde termijn van een dergelijke heffing in kennis heeft gesteld.
(…)
53. Ter beantwoording van de vijfde vraag dienen een aantal kenmerken van de regeling inzake C-suiker in herinnering te worden gebracht.
54. In de eerste plaats mag C-suiker die niet naar het volgende verkoopseizoen is overgebracht, niet op de interne markt worden afgezet en moet hij dus vóór 1 januari volgend op het betrokken verkoopseizoen worden uitgevoerd.
55. In de tweede plaats moet volgens artikel 13 van Pro de basisverordening voor alle uitvoer van suiker uit de Gemeenschap een uitvoercertificaat worden overgelegd, dat volgens artikel 4 van Pro verordening nr. 2630/81 slechts mag worden afgegeven nadat de betrokken fabrikant aan de bevoegde nationale instantie het bewijs heeft geleverd dat de hoeveelheid waarvoor het certificaat wordt gevraagd, of een daaraan gelijkwaardige hoeveelheid, daadwerkelijk werd geproduceerd boven de A- en B-quota van de fabrikant.
56. In de derde plaats wordt de hoeveelheid C-suiker waarvan de uitvoer buiten de Gemeenschap niet is bewezen, geacht in de Gemeenschap te zijn afgezet. In dit geval moet de betrokken lidstaat volgens artikel 3, lid 2, van verordening
nr. 2670/81 aan de fabrikanten die een heffing moeten betalen, vóór 1 mei volgende op 1 januari van het jaar dat volgt op het einde van het betrokken verkoopseizoen, het totale te betalen bedrag mededelen.
57. De in artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2670/81 gestelde termijn is dwingend en er is in geen enkele uitzondering voorzien.
58. Het is evenwel niet uitgesloten dat overschrijding van een dergelijke termijn gerechtvaardigd is indien er zich onregelmatigheden hebben voorgedaan. De termijn van artikel 3, lid 2, van de verordening kan aldus worden overschreden wanneer de bevoegde nationale instantie niet precies op de hoogte is van de suikerproductie van een onderneming en die onwetendheid redelijkerwijs aan deze onderneming kan worden toegeschreven, omdat zij niet te goeder trouw heeft gehandeld en de toepasselijke bepalingen niet heeft nageleefd.
59. Het staat aan de nationale rechter de nodige vaststellingen ter zake te verrichten en hieraan eventueel consequenties te verbinden, rekening houdend met onder meer de mate waarin de bevoegde nationale instantie op de hoogte was van de betrokken situatie en de ijver die zij aan de dag heeft gelegd."
5.3 Op grond van de hiervoor geciteerde overwegingen is uitgangspunt in deze zaak dat de in artikel 3, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 2670/81 gestelde termijn dwingend is, maar dat het niet is uitgesloten dat overschrijding van die termijn gerechtvaardigd is indien zich onregelmatigheden hebben voorgedaan. Anders dan door appellante is bepleit, is het arrest van het Hof van Justitie niet beperkt in de zin dat het alleen toepassing kan vinden in de bijzondere omstandigheden als in het daar bedoelde geval aan de orde. Het College voegt aan het vorenstaande toe dat een gerechtvaardigde overschrijding van de termijn een uitzondering op de regel betreft, zodat, mede in verband met het rechtszekerheidsbeginsel, kan worden geëist dat in een dergelijk geval zo snel mogelijk, doch in ieder geval binnen een redelijke termijn nadat is vastgesteld dat zich onregelmatigheden hebben voorgedaan, het bedrag van de verschuldigd gebleken heffing wordt medegedeeld. In zoverre kan verweerder worden gevolgd in hetgeen hij in het bestreden besluit onder punt 7 heeft overwogen.
5.4 Het College is van oordeel dat verweerder in dit geval niet zo snel mogelijk na ontvangst van het rapport van de FIOD, en evenmin binnen een redelijke termijn heeft gehandeld. Voor dit oordeel zijn de volgende omstandigheden van belang:
- Verweerder heeft zich kunnen baseren op een zeer uitgebreid rapport van de FIOD, waaruit blijkt dat het om 926 ton C-suiker ging.
- Verweerder heeft dit rapport op 27 juni 1995 ontvangen.
- Vanaf die datum kon verweerder op eenvoudige wijze het bedrag van de alsnog verschuldigd gebleken heffing vaststellen.
- Tussen die datum en 4 oktober 1995, waarop de heffing werd opgelegd, heeft verweerder geen enkele mededeling omtrent de voor hem voorzienbare verhoging van het bedrag aan appellante gedaan.
Ook als wordt aanvaard dat verweerder enige tijd nodig heeft gehad om zich een eigen oordeel over het rapport van de FIOD te vormen en om enig naslagwerk in de archieven te verrichten, en dat een en ander in de zomerperiode wellicht meer tijd dan anders in beslag neemt, rechtvaardigt dit niet dat de normaal door bestuursorganen in acht te nemen termijnen voor het nemen van beschikkingen (acht weken tot twee maanden) ver is overschreden. Voor het gunnen aan verweerder van een langere termijn bestaat te minder reden nu de Verordening er zelf blijkens de artikelen 2 en 3 vanuit gaat dat een fabrikant tot 1 april bewijzen kan indienen, waarna vóór 1 mei, derhalve binnen een maand, een beschikking moet worden gegeven. Onder de hiervoor vermelde omstandigheden is jegens appellante, die niet wordt verweten bij de onregelmatigheden betrokken te zijn geweest en wier goede trouw niet in geding is, vermelde overschrijding van de termijn van artikel 3, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 2670/81 niet te rechtvaardigen.
Het College tekent hier nog bij aan dat, zoals appellante terecht naar voren heeft gebracht, het beroep van verweerder op de in Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 genoemde termijn niet opgaat, omdat deze Verordening eerst is vastgesteld na het besluit van 4 oktober 1995.
5.5 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellant moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322,-- per punt).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 218,-- (zegge:
tweehonderdachttien euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. M.J. Kuiper en mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2004.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.B.L. van der Weele