Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 03/98 3 maart 2004
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
maatschap A, B en C, te D, appellante,
gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum, te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr. K.J.H. Terwal, werkzaam bij verweerders agentschap Laser.
1. De procedure
Op 13 januari 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 december 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen vermindering van zijn premierechten voor de toepassing van de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: de Regeling).
Bij brief van 6 februari 2003 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Op 2 mei 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaats gehad op 7 november 2003, waarbij partijen hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1254/99 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (Pb L160, blz. 21) luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 12
1.Het totale aantal dieren waarvoor de speciale premie en de zoogkoeienpremie kan worden verkregen, wordt begrensd door de toepassing van een veebezettingsgetal van twee grootvee-eenheden (GVE) per hectare per kalenderjaar. Het veebezettingsgetal geeft de verhouding weer tussen het aantal GVE en het areaal van het bedrijf dat voor de voedering van de dieren van hetzelfde bedrijf wordt gebruikt. Een producent wordt echter vrijgesteld van de toepassing van het veebezettingsgetal wanneer het aantal dieren op zijn bedrijf dat in aanmerking moet worden genomen voor de bepaling van het veebezettingsgetal, niet groter is dan 15 GVE.
2.Het veebezettingsgetal van het bedrijf wordt vastgesteld op grond van:
a) de aantallen mannelijke runderen, zoogkoeien en vaarzen, schapen en/of geiten waarvoor premieaanvragen zijn ingediend, en het aantal melkkoeien dat nodig is voor de productie van de aan de producent toegekende totale referentiehoeveelheid melk. Voor de omrekening van het aldus verkregen aantal dieren in GVE wordt gebruikgemaakt van de omrekeningstabel in bijlage III;
b) het voederareaal: de oppervlakte van het bedrijf die gedurende het hele kalenderjaar voor de runderveehouderij en de schapen- en/of geitenhouderij beschikbaar is.
(…) "
Verordening (EG) nr. 2342/1999 van de Commissie van 28 oktober 1999 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van de premieregelingen in de sector rundvlees, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1042/2000, luidt onder meer als volgt:
"Artikel 31 Veebezettingsgetal Pro
1.(…)
2.Voor de bepaling van het in artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999 bedoelde veebezettingsgetal:
a)wordt rekening gehouden met de individuele referentiehoeveelheid voor melk die op het bedrijf beschikbaar is op 31 maart voorafgaand aan het begin van de twaalfmaandelijkse periode van toepassing van de regeling inzake de extra heffing die in het betrokken kalenderjaar begint;
(…)
Artikel 44bis Bepaling van de individuele referentiehoeveelheid voor melk
Tot en met 31 december 2004 is (kan een lidstaat besluiten dat), in afwijking van artikel 17, lid 1, onder a), en artikel 31, lid 2, onder a), voor melkveehouders die overeenkomstig artikel 8, onder b), van Verordening (EEG) nr. 3950/92 of overeenkomstig nationale bepalingen ter uitvoering van artikel 7, artikel 8, onder a), d) en e) of artikel 8 bis Pro van die verordening, individuele referentiehoeveelheden met ingang van 31 maart, respectievelijk 1 april geheel of gedeeltelijk vrijgeven, respectievelijk overnemen, de datum die in aanmerking moet worden genomen voor de bepaling van:
-de maximale beschikbare individuele referentiehoeveelheid melk die in aanmerking komt voor de zoogkoeienpremie en van het maximumaantal zoogkoeien, en van
-de toekenning om de extra betalingen per dier voor melkkoeien, en
-het veebezettingsgetal,
1 april (is).
(…)".
De considerans van Verordening (EG) nr. 1042/2000 luidt onder meer als volgt:
"(5) De in artikel 16, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1255/1999 omschreven individuele referentiehoeveelheid voor melk waarvan wordt uitgegaan om, zoals bepaald is in artikel 6, lid 2, onder b), van Verordening (EG) nr. 1254/1999, het aantal koeien dat in een gemengd bestand voor de zoogkoeienpremie in aanmerking komt, te bepalen en om het in artikel 12 van Pro die verordening bedoelde veebezettingsgetal te berekenen, is de referentiehoeveelheid die geacht wordt het beste overeen te stemmen met het werkelijke aantal melkkoeien op het bedrijf, namelijk de op 31 maart, respectievelijk op 1 april beschikbare hoeveelheid, al naargelang de producent deze referentiehoeveelheid vrijgeeft of overneemt. Wanneer de overdracht van een individuele referentiehoeveelheid echter eerst gevolgen zou hebben aan het begin van het volgende melkprijsjaar, namelijk op 1 april, moet derhalve bij de berekening worden uitgegaan van de referentiehoeveelheid op 1 april. In dat geval leidt een strikte toepassing van de bovengenoemde voorschriften tot onoverkomelijke moeilijkheden. Overeenkomstig artikel 50 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999 moeten voor dergelijke gevallen bijzondere maatregelen worden vastgesteld om ongelijke behandeling van de producenten te voorkomen. Deze - voor de betrokken lidstaten facultatieve - maatregel zou gelden vanaf 2001 totdat de rechtstreekse betalingen in de zuivelsector daadwerkelijk van toepassing worden, behalve voor producenten die, omdat zij gevestigd zijn in lidstaten die besluiten de maatregel toe te passen vanaf het jaar 2000, reeds om toepassing van de maatregel verzoeken, voor wie de maatregel zou ingaan bij de invoering van de nieuwe premieregelingen.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 29 augustus 2000 heeft appellante een aanvraag op grond van de Regeling ingediend voor het aanhouden van 28 zoogkoeien en 6 vaarzen.
- Bij brief van 10 mei 2001 heeft verweerder appellante onder meer als volgt bericht:
"Volgens EG verordening nr 2342/99. art. 23 en Pro art. 6.3 van de Regeling dient een producent jaarlijks tenminste 90% van zijn beschikbare premierechten te benutten. Een producent die dus minder dan 90% van de premierechten heeft gebruikt raakt het niet gebruikte deel van de premierechten kwijt.
(…)
In uw geval heeft u een benutting van minder dan 90%. Dit betekent dat LASER het voornemen heeft uw premierechten te verminderen met het verschil tussen uw aantal premierechten voor 2000 en het aantal premierechten dat u heeft benut in verkoopseizoen 2000. In uw geval betekent dit een vermindering met 15.00 recht(en). "
Bij brief van 29 mei 2001 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen deze voorgenomen korting van zijn premierechten.
- Bij brief waarvan de verzenddatum niet is vast te stellen, heeft verweerder appellante onder meer het volgende besluit medegedeeld:
"Het aantal hectare voederareaal dat is vastgesteld volgens de aanvraag oppervlakte is : 16.70.
Het aantal GVE dat voor uw bedrijf beschikbaar is bedraagt: 33.40.
Het aantal GVE dat reeds door uw melkquotum is benut bedraagt: 22.94.
Het aantal GVE dat beschikbaar is voor het aanvragen van zoogkoeienpremie bedraagt: 10.46.
(…)
PREMIERECHTEN .
Uw premierechten voor het verkoopseizoen 2000 zijn: 25.50.
Het percentage waarvoor u uw premierechten in het verkoopseizoen 2000 heeft benut is: 41.18.
Doordat u in uw reactie onvoldoende heeft aangetoond uw rechten voldoende te hebben benut, zijn deze definitief vervallen.
Het aantal rechten dat op uw naam staat voor het seizoen 2001 is: 10.50.
BEPALING PREMIE/SANCTIE.
Het aantal dieren waarvoor u premie ontvangt is: 10.46.
(…)
U heeft recht op een bedrag van 3849,28 NLG. "
- Op 23 juli 2001 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Op 11 juni 2002 is appellante ter zake van haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en daartoe onder meer het volgende overwogen:
"Verordening (EG) 2342/1999, artikel 31, tweede lid, bepaalt dat voor bepaling van het veebezettingsgetal voor 2000, rekening wordt gehouden met de individuele referentiehoeveelheid melk die op uw bedrijf beschikbaar is op
31 maart 2000. Van een producent mag worden verwacht dat hij op de hoogte is van de actuele regelgeving.
Verordening (EG) 2342/1999, artikel 44 bis Pro biedt weliswaar aan de lidstaten de facultatieve mogelijkheid om, in geval van overdracht van referentiehoeveelheid melk, 1 april 2000 als bepalende datum in aanmerking te nemen. Nederland, als Lidstaat heeft gekozen om in alle gevallen 31 maart 2000 als bepalende datum te laten gelden. Ik concludeer derhalve dat voor de toepassing van het veebezettingsgetal zoals gesteld in Verordening (EG) nr. 1254/1999, artikel 12, in aanmerking moet worden genomen de op uw bedrijf beschikbare referentiehoeveelheid melk op 31 maart 2000. De regelgeving biedt mij geen mogelijkheid hiervan af te wijken.
Uit de door u geleverde Beschikking Registratie Fabrieksquotum Heffingsperiode 1999/2000 (vanaf nu: de COS-beschikking), blijkt dat u in de loop van heffingsperiode 1999/2000 uw gehele quotum heeft overgedragen. Een gedeelte van dit quotum, te weten 155.989 kg heeft u, blijkens de COS-beschikking, overgedragen, waarbij u het recht behield deze referentiehoeveelheid zelf heffingsvrij te leveren in heffingsperiode 1999/2000.
Dit betekent dat deze referentiehoeveelheid melk op 31 maart 2000, - de laatste dag van de heffingsperiode 1999/2000 - voor u beschikbaar was.
Daarmee komt de op uw bedrijf beschikbare totale referentiehoeveelheid melk die in 2000 voor de berekening van het veebezettingsgetal wordt meegenomen, op 155.989 kg.
Ingevolge Verordening (EG) 2342/1999, artikel 18 benut Pro u met de referentiehoeveelheid melk van 155.989 kg reeds 22.94 GVE. Het aantal GVE dat voor uw bedrijf beschikbaar is bedraagt 33,40 GVE. Het aantal GVE dat beschikbaar is voor het aanvragen van zoogkoeienpremie bedraagt 10.46 GVE.
U vraagt in verkoopseizoen 2000 voor 28 zoogkoeien en voor 6 vaarzen, ouder dan 2 jaar, premie aan en uw beschikt over 25,50 premierechten.
Het aantal zoogkoeien waarvoor u premie ontvangt bedraagt 10,46. U heeft onvoldoende ruimte in de veebezetting om voor al uw dieren premie aan te vragen.
Daar u voor 10,46 dieren premie is toegekend heeft u 10,46 premierechten benut wat overeenkomt met 41,18% van uw premierechten. Derhalve is niet aan de eis voldaan dat minimaal 90% van de premierechten moet worden gebruikt om alle premierechten te kunnen behouden. Ingevolge artikel 23, tweede lid van Verordening (EG) nr. 2342/1999 en artikel 6.3 van de Regeling dierlijke EG-premies, is bepaald dat wanneer een producent elk jaar niet minstens 90% van zijn premierechten gebruikt, het niet benutte deel toegevoegd wordt aan de nationale reserve.
Het aantal premierechten dat komt te vervallen aan de nationale reserve, omdat deze niet benut zijn, bedraagt 15,0.
Over verkoopseizoen 2001 beschikt u over 10,50 premierechten zoogkoeien."
Ten verweer is voorts het volgende aangevoerd:
"Het gaat in het onderhavige geval om toepassing van bepalingen uit één en dezelfde Verordening. De aanvraag stamt uit het jaar 2000 en voor de bepaling van het veebezettingsgetal moet dus rekening worden gehouden met de referentiehoeveelheid melk die aan de producent is toegewezen op 31 maart 2000.
Appellante voert in haar beroepschrift aan dat bij de COS het fabrieksquotum per 31 maart 2000 en 4 augustus 2000 bij de COS is geregistreerd op respectievelijk 23.789 en 1.000 kg. Volgens bijgevoegde COS-beschikkingen van dezelfde data zijn deze quota evenwel voor het heffingsjaar 2000/2001 geregistreerd en hebben derhalve géén betrekking op de onderhavige heffingsperiode (1 april 1999 - 31 maart 2000).
(…)
Het aantal GVE dat beschikbaar is voor het aanvragen van de zoogkoeienpremie bedraagt 10.46 GVE. Het niet benutte aantal van 15 premierechten heeft verweerder, conform de communautaire regelgeving, terecht doen vervallen aan de Nationale Reserve. Deze verplichting vloeit rechtstreeks uit de Verordening voort. Haar verwijt dat de nadelige gevolgen welke uit dit besluit voortvloeien niet evenredig zijn aan de met het besluit te dienen doelen, doet derhalve niet aan toe."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd:
"De maatschap heeft de melkveehouderij in 1999 feitelijk en totaal gestaakt. De referentiehoeveelheid melk is verkocht. De maatschap heeft de bedrijfsvoering aangepast en ondermeer toegespitst op het houden van zoogkoeien.
De minister miskent de verkoop van het melkquotum.
Hij baseert zijn berekeningen op dat deel van het melkquotum dat door de maatschap in 1999 nog is volgemolken: 155.989 kg.
Daarbij veronderstelt de minister dat dit deel van het melkquotum, alhoewel in 1999 verkocht toch per 31 maart 2000 aan de maatschap moet worden toegerekend als bepalend voor de veebezetting in 2000 in relatie met de premieaanvraag.
De minister miskent de uitgangspunten van de regeling.
Premie wordt toegekend per kalenderjaar, bij voorkeur aan veehouders zonder melkquotum. In het kalenderjaar 2000 had de maatschap niet meer de beschikking over melkquotum, althans zeker niet over 155.989 kg.
(…)
Gelet op de in de overwegingen genoemde uitgangspunt moet duidelijk zijn dat de Commissie een ijkpunt heeft willen nemen voor de veebezetting in het betrokken kalenderjaar op basis van de melkrechten die dat kalenderjaar konden worden benut.
Het is onwaarschijnlijk te veronderstellen dat de Commissie ook heeft bedoeld te verrekenen melkquota die het voorafgaand kalenderjaar zijn benut en in het lopende kalenderjaar van nul en generlei waarde zijn.
Welnu, de maatschap kon en mocht in het kalenderjaar 2000 niets meer melken. Het houden van melkkoeien was zinloos geworden, er mocht geen melk meer geleverd worden aan kopers.
Het woord "voorafgaand" geeft ook aan dat bedoeld is de omvang van het melkquotum dat per 31 maart is geregistreerd als te leveren rechten na 31 maart. Op 31 maart 2000 en ook daarna konden en mocht de maatschap echter geen melk meer leveren.
(…)
Feitelijk heeft de maatschap het veebezettingsgetal steeds strict in acht genomen. Ik wijs nadrukkelijk op artikel 42 van Pro de verordening dat nadrukkelijk stelt dat voor het ontstaansfeit op grond waarvan wordt bepaald aan welk jaar de dieren en van welk aantal GVE voor de berekening van het veebezettingsgetal moet worden uitgegaan bepalend is de datum van indiening van de premieaanvraag.
Tenslotte nog dit.
Zo quod non, geoordeeld wordt dat de maatschap geen recht heeft op premie voor alle aangemelde dieren, kan dat nog niet inhouden dat de onderliggende premierechten verloren zijn gegaan.
Feitelijk heeft de maatschap aan alle eisen voldaan.
(…)
Er is bij het bevoegd gezag informatie opgevraagd waarbij door de medewerkers van LASER nadrukkelijk is gesteld dat het in orde zou zijn nu het melkquotum op 1000 kg na was verkocht.
(…)
Ten onrechte wordt in dit geval toepassing gegeven aan artikel 23 van Pro Verordening 2342/1999. Die bepaling beoogt betrokkenen te dwingen om voor minimaal 90% de hen toekomende premierechten te benutten. Slechts indien bewust minder dieren zijn gehouden en/of geen toereikende aanvraag is gedaan kan en mag de minister die bepaling toepassen. Als betrokkenen niets te verwijten valt en door hen in goed vertrouwen wel voldoende dieren zijn gehouden en tijdig aan alle overige eisen is voldaan, kan de minister in dat specifieke geval de rechten niet ontnemen.
Minstens geldt dat het ontnemen van rechten de maatschap ernstig aantast. Artikel 3:4 van Pro de Algemene Wet Bestuursrecht wordt hier geweld aangedaan. De minister heeft geen oog gehad voor de belangen van betrokkenen. Voor hen geldt dat de nadelige gevolgen van het voorliggende besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen."
5. De beoordeling van het geschil
Tussen partijen is in geschil of bij de bepaling van het veebezettingsgetal van appellantes bedrijf in 2000 rekening moet worden gehouden met de in 1999 door appellante overgedragen 155.989 kg individuele referentiehoeveelheid melk (hierna: melkquotum). Verweerder meent van wel, omdat die 155.989 kg melkquotum in de heffingsperiode 1999-2000 door appellante is benut, aldus op 31 maart 2000 nog op haar naam stond geregistreerd en derhalve op appellantes bedrijf beschikbaar was in de zin van artikel 31 van Pro Verordening (EG) nr. 2342/1999. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
De communautaire regelgever heeft het op 31 maart, respectievelijk op 1 april beschikbare melkquotum een geschikte maatstaf geacht ter bepaling van het werkelijke aantal melkkoeien op het bedrijf, zoals blijkt uit de considerans bij Verordening (EG) nr. 1042/2000. Daarbij is tevens overwogen dat wanneer overdracht van melkquotum eerst gevolgen zou hebben aan het begin van het volgende melkprijsjaar, namelijk op 1 april, bij de berekening moet worden uitgegaan van het melkquotum op 1 april; in dat geval zou de normale peildatum, het melkquotum per 31 maart, tot onoverkomelijke problemen leiden.
Van zodanig geval is in dit geding sprake. Naar appellante heeft gesteld en door verweerder niet is weersproken, vormen de 155.989 kg melkquotum per 31 maart 2000 geen weerspiegeling meer van de veebezetting op appellantes bedrijf ten tijde van haar aanvraag van 29 augustus 2000 en van de periode waarin zij de runderen vervolgens heeft aangehouden.
Het College kan verweerder niet volgen in zijn betoog dat de regelgeving verweerder niet de mogelijkheid biedt van bedoelde peildatum van 31 maart af te wijken. Artikel 44bis van Verordening (EG) nr. 2342/1999 laat een lidstaat immers vrij bij de bepaling van het veebezettingsgetal voor melkveehouders die melkquotum met ingang van 1 april hebben overgedragen, om het op 1 april beschikbare, na overdracht resterende, melkquotum in aanmerking te nemen.
Gesteld noch gebleken is dat nationale bepalingen van geschreven recht in de weg staan aan het gebruik van deze communautair geboden mogelijkheid. Dat, naar verweerder heeft aangevoerd, Nederland als lidstaat heeft gekozen om in alle gevallen 31 maart als peildatum te hanteren, ontslaat verweerder niet van zijn rechtsplicht de rechtstreeks bij zijn besluit betrokken belangen, alsmede de nadelige gevolgen voor appellante tegen de met het besluit te dienen doelen, af te wegen, en op grond van die afwegingen zo nodig uitzondering te maken op die algemene beleidskeuze. Die afwegingen zijn bij het bestreden besluit niet gemaakt.
De conclusie uit hetgeen hiervoor is overwogen, is dat het beroep gegrond moet worden verklaard en dat het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 7:12, eerste lid, en 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Het College acht termen aanwezig voor nadere beslissingen als hierna, in het dictum van deze uitspraak vermeld.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van verweerder van 3 december 2002;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro)
onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als degene die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellante het door haar gestorte griffierecht ad € 218,-- (zegge: tweehonderdachttien euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. M.J. Kuiper en mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2004.
w.g. C.M. Wolters w.g. F.W. du Marchie Sarvaas