Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 03/447 en 03/448 20 februari 2004
9500 Mededingingswet
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. A, te B, (hierna: A)
2. C, te D, (hierna: C)
appellanten,
tegen de uitspraken van de rechtbank te Rotterdam (hierna: rechtbank) van 11 maart 2003, MEDED 02/91 en 02/92 RIP, in de geschillen tussen appellanten en de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit (hierna: d-g Nma).
gemachtigden van appellanten: mr. A. Jankie, advocaat te Wassenaar en - voor C -
A, voorzitter van C.
gemachtigden van d-g Nma: mr. A.S.M.L. Prompers en mr. G.H. van der Kooij, werkzaam bij de Nederlandse mededingingsautoriteit.
1. De procedure
Op 15 april 2003 heeft het College van appellanten hoger beroepschriften ontvangen, waarbij hoger beroep wordt ingesteld tegen de bovengenoemde uitspraken van de rechtbank.
Bij deze uitspraken zijn de beroepen van appellanten tegen het besluit van d-g Nma van 14 december 2001, strekkende tot niet-ontvankelijkverklaring van bezwaarschriften van appellanten, ongegrond verklaard.
D-g Nma heeft op 19 juni 2003 een verweerschrift ingediend.
Appellanten hebben bij brieven van 15 en 22 mei, 26 juni, 10 juli, 25 augustus, 3 september en 24 december 2003, en bij brieven van 5, 9, 10, 12, 13 en 16 januari 2004 nadere stukken toegezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 januari 2004. Bij die gelegenheid is A in persoon en verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en hebben C en d-g Nma zich doen vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van appellanten zijn voorts als getuigen verschenen: A, E en F.
2. De grondslag van het geschil
- Op 2 januari 1998 heeft C een klacht ingediend bij d-g Nma tegen prijsafspraken tussen KLM, SLM en ALM op de vliegverbindingen Amsterdam-Paramaribo, Amsterdam-Nederlandse Antillen en Nederlandse Antillen-Paramaribo v.v., en tegen misbruik van een monopoliepositie door KLM en/of SLM.
- Naar aanleiding van deze klacht heeft d-g Nma een onderzoek ingesteld.
- Bij brief van 3 mei 2000 heeft d-g Nma C verzocht om toezending van haar statuten.
- Bij brief van 6 mei 2000 heeft C aan dit verzoek gevolg gegeven.
- Bij besluit van 8 oktober 2001 heeft d-g Nma de klacht, door hem opgevat als een verzoek om toepassing van artikel 56 van Pro de Mededingingswet, afgewezen. In dit besluit is onder meer het volgende overwogen:
" Hoewel er op grond van de Statuten van C geen aanleiding lijkt te bestaan om C als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan te merken, laat de d-g NMa beantwoording van de vraag naar belanghebbendheid in dit besluit in het midden.
Vanwege de aard en ernst van de mogelijke inbreuken op de Mw alsmede vanwege de regelmatig voorkomende (kranten)berichtgevingen over die mogelijke inbreuken, acht de d-g NMa een onderzoek in deze, ook indien geen sprake is van een aanvraag in de zin van artikel 1:3 Awb Pro, van belang."
- Bij brieven van 15 oktober 2001 hebben A en C tegen dit besluit bezwaarschriften ingediend.
- Bij brief van 17 oktober 2001 heeft d-g Nma C verzocht binnen één week een machtiging, afgegeven door een daartoe bevoegde persoon of personen, toe te zenden.
- Bij brief van 22 oktober 2001 heeft A, namens C, d-g Nma als volgt bericht:
" Betreft: zaak 11 bezwaar C
Aangaande: Uw telefonisch verzoek
(…)
Op verzoek van Uw medewerkster Mevrouw G, doen wij U de statuten van de rechtspersoon, C toekomen. Hierin kunt U zien hoe de vertegenwoordiging van C, is geregeld.
(…)"
- Bij brief van 15 november 2001 heeft d-g Nma A medegedeeld dat C in het bezwaarschrift van 15 oktober heeft aangegeven waarom zij meent dat zij belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb Pro. Aan A zelf heeft hij vervolgens de vraag gesteld waarom deze meent dat hij belanghebbende is in de zin van genoemd artikel.
- Bij brief van 24 november 2001 heeft A hierop gereageerd.
- Vervolgens heeft d-g Nma de bezwaarschriften met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat A en C niet kunnen worden beschouwd als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb Pro.
- Hiertegen hebben appellanten beroep ingesteld bij de rechtbank.
3. De uitspraken van de rechtbank.
De rechtbank heeft het beroep van A bij haar uitspraak van 11 maart 2003 MEDED 02/92 RIP ongegrond verklaard. Hiertoe is onder meer overwogen:
" De rechtbank stelt vast dat eiser, als frequente reiziger op de vliegroute Amsterdam-Paramaribo v.v. terzake een objectief bepaalbaar en voldoende actueel belang heeft. Ook staat vast dat eiser terzake enig eigen belang heeft. De rechtbank is echter, met verweerder, van oordeel dat daarbij geen sprake is van een belang dat zich in rechtens relevante mate onderscheidt van dat van andere - ongeveer 300.000 - Surinaamse Nederlanders die gebruik maken van dezelfde route. Onvoldoende aannemelijk is geworden dat ten aanzien van eiser sprake is van zodanig specifieke of bijzondere omstandigheden, dat hij zich op die grond zou onderscheiden van een willekeurige andere Surinaams Nederlandse reiziger. Het enkele feit dat eiser wellicht vaker reist dan gemiddeld biedt daarvoor onvoldoende aanknopingspunt."
De rechtbank heeft het beroep van C bij uitspraak van 11 maart 2003 MEDED 02/91 RIP eveneens ongegrond verklaard. Hiertoe is overwogen:
" De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of verweerder in het bestreden besluit terecht heeft geoordeeld dat het bezwaar van eiseres kennelijk niet-ontvankelijk is, omdat eiseres geen belanghebbende is bij het besluit van verweerder van 8 oktober 2001. Voor het beantwoorden van deze vraag gaat de rechtbank uit van de door eiseres aan verweerder verstrekte statuten van 22 mei 1987. Voorzover er gewijzigde statuten zijn, is niet gebleken dat deze door eiseres aan verweerder voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit ter beschikking zijn gesteld, zodat verweerder deze niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Daarbij weegt mee dat ook al in het besluit van 8 oktober 2001 de vraag naar het aanmerken van eiseres als belanghebbende aan de orde is gesteld, terwijl eiseres nadien bij brief van 22 oktober 2001 aan verweerder wederom de statuten van 22 mei 1987 heeft toegezonden.
Allereerst stelt de rechtbank, met verweerder, vast dat eiseres niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt. Als vereniging heeft zij geen eigen rechtstreeks belang, maar behartigt zij juist de belangen van haar leden.
Met verweerder is de rechtbank voorts van oordeel dat eiseres evenmin als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb kan worden aangemerkt. Het tegengaan van misbruik van machtspositie van KLM dan wel SLM - of zelfs meer algemeen het opkomen voor verlaging van de vliegtarieven op de route Amsterdam-Suriname v.v. - is immers geen belang dat eiseres krachtens de doelstelling in de Statuten in het bijzonder behartigt. De doelstelling van eiseres, het behartigen van de sociaal-culturele belangen van de leden is daarvoor te algemeen.
Het enkele feit dat eiseres krachtens haar feitelijke werkzaamheden opkomt voor het belang van verlaging van de vliegtarieven biedt krachtens vaste jurisprudentie onvoldoende aannopingspunten voor het oordeel dat eiseres opkomt voor een belang dat zij in het bijzonder behartigt. De in de wet gestelde voorwaarden dat het bijzonder belang moet volgen uit de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden zijn cumulatief. (…)
Tenslotte levert ook op zichzelf het opkomen voor specifieke belangen van haar leden voor eiseres evenmin een algemeen en collectief belang op in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb."
4. De grieven van appellanten
Appellanten hebben - samenvattend weergegeven - tegen de uitspraken van de rechtbank de volgende grieven aangevoerd.
Ten onrechte heeft de rechtbank geoordeeld dat het belang van A zich niet onderscheidt van dat van andere Surinaamse reizigers op de route Amsterdam-Paramaribo. De rechtbank heeft geen rekening gehouden met het feit dat hij, anders dan de gemiddelde Surinaamse Nederlander, vier maal per jaar naar Suriname reist, waar hij eveneens woonplaats heeft. Verwezen wordt naar de getuigenverklaringen terzake van E en F. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is de klacht bij d-g Nma mede door A ingediend.
Ten onrechte heeft de rechtbank haar oordeel dat d-g Nma zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat C geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb, gestoeld op de statuten zoals zij luidden na de vaststelling op 22 mei 1987. Deze statuten zijn gewijzigd in de Algemene Ledenvergaderingen van 12 februari 1989 en 25 februari 1997, zoals blijkt uit een bijlage bij die statuten. De bijlage is beide malen dat de statuten zijn toegezonden aan d-g Nma, meegestuurd, maar kennelijk in het ongerede geraakt. Verwezen wordt te dezen naar de getuigenverklaringen van F en A. Ten onrechte heeft de rechtbank nagelaten deze getuigen te horen.
Het belang van C is voorts rechtstreeks betrokken bij het besluit van d-g Nma tot afwijzing van de klacht omdat zij de tickets betaalt van degenen die voor haar op de route Amsterdam-Paramaribo reizen.
Het oordeel van de rechtbank dat consumenten geen belanghebbenden kunnen zijn staat op gespannen voet met artikel 94 van Pro de Grondwet in samenhang met de bepalingen van internationale verdragen op grond waarvan de toegang tot de rechter dient te worden gewaarborgd.
5. De beoordeling van de hoger beroepen
5.1 Het College volgt niet de door beide appellanten geopperde stelling dat sprake is van schending van internationale verdragsbepalingen die de toegang tot de rechter waarborgen. Terecht heeft de rechtbank overwogen dat deze regels niet beletten dat de nationale wetgever beperkingen stelt ten aanzien van de gevallen waarin en het tijdstip en de wijze waarop men zich tot de rechter kan wenden, mits (de toepassing van) die regels aan het oordeel van de onafhankelijke rechter (kan) kunnen worden onderworpen. Voor zover in dit verband beoogd is te betogen dat artikel 1:2 van Pro de Awb buiten toepassing zou moeten blijven omdat het aanwenden van rechtsmiddelen op grond van die wet tegen besluiten van bestuursorganen beperkt is tot diegenen wier belangen rechtstreeks bij het aangevallen besluit zijn betrokken, verwerpt het College dit betoog. De door appellanten genoemde bepalingen uit internationale verdragen sluiten een dergelijke beperking niet uit.
5.2 Met betrekking tot het hoger beroep van A in de zaak AWB 03/447 overweegt het College voorts als volgt.
Met de rechtbank is het College van oordeel dat d-g Nma zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de belangen van A niet rechtstreeks betrokken waren bij de afwijzing van de klacht. A's belangen onderscheiden zich onvoldoende van de belangen van alle andere gebruikers van de luchtlijn Amsterdam-Paramaribo, van welke nationaliteit ook. De omstandigheid dat A (zeer) frequent van deze luchtlijn gebruik maakt, maakt dit niet anders, evenmin als de reden daarvoor: het - mede - woonplaats hebben in Suriname. Aan de te dien aanzien door de beide getuigen ter zitting afgelegde verklaringen hecht het College dan ook niet de betekenis die A daaraan toegekend wil zien.
Uit het vorenstaande volgt dat de grieven tegen de uitspraak van de rechtbank met betrekking tot het beroep van A geen doel treffen.
5.3 Ten aanzien van het hoger beroep van C in de zaak AWB 03/448 overweegt het College als volgt.
Artikel 2 van Pro de Statuten van de "C", zoals vastgesteld op 22 mei 1987, waarover d-g Nma beschikte ten tijde dat hij het bezwaarschrift van C niet-ontvankelijk verklaarde luidt:
" De vereniging stelt zich ten doel het behartigen van de Sociaal Kulturele belangen van de leden."
Het uittreksel van de ledenvergaderingen van 12 februari 1989 en 25 februari 1997, zoals overgelegd bij de rechtbank luidt:
" 1. Op de ledenvergadering van 12 februari 1989 is (…) besloten het doel der statuten, artikel 2 van Pro de C uit te breiden, opdat deze thans luidt:
a. De vereniging stelt zich ten doel het behartigen van de sociaal kulturele belangen van de leden;
b. Het behartigen van de overige belangen van haar leden, voor zover deze niet reeds eerder zijn genoemd;
c. Het aan de orde stellen en bestrijden van onrecht inclusief schendingen van Mensenrechten;
d. Het bestrijden van onrecht middels het recht waaronder ook discriminatie alsmede rassendiscriminatie;
e. Het optreden als procespartij;
f. Het optreden als procesgemachtigde.
2. Op de ledenvergadering van 25 februari 1997 is (…) besloten het doel der statuten, artikel 2 van Pro de C uit te breiden met:
g. Zich in te zetten voor de sociaal, economie en de bereikbaarheid van en tussen Suriname, Nederland, Nederlandse Antillen en Aruba en overige landen in de ruimste zin des woords;
h. Het verbeteren en vergroten van de luchtvaartverbindingen tussen Suriname, Nederland, Nederlandse Antillen en Aruba onderling alsmede met overige bestemmingen;
i. Het bevorderen en de kwaliteit van de dienstverlening van luchtvaartmaatschappijen in verhouding tot de prijs der vluchten."
Het College overweegt in de eerste plaats dat de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat uit de doelstelling die is neergelegd in de statuten van 1987 niet blijkt van een in het bijzonder door C behartigd belang dat bij het besluit tot afwijzing van de klacht is betrokken. Indien van deze statuten wordt uitgegaan moet het standpunt van d-g Nma dat C geen belanghebbende is in de zin van 1:2 van de Awb worden gevolgd.
C heeft, onder verwijzing naar hetgeen schriftelijk en mondeling ter zitting van het College is verklaard door E en A, gesteld dat de bijlage waarin het uittreksel is vervat tegelijkertijd met de statuten aan d-g Nma is toegezonden, zodat de rechtbank had moeten oordelen dat d-g Nma deze bijlage ten onrechte niet bij zijn beoordeling heeft betrokken.
Ook op dit punt deelt het College het oordeel van de rechtbank, in dier voege dat, wat er zij van de verzending van de bijlage, niet is gebleken dat deze bij d-g Nma bekend was ten tijde dat deze zijn besluit nam, zodat hij deze bijlage ook niet in zijn afweging kon betrekken.
Nochtans heeft het College bedenkingen tegen de aangevallen uitspraak. Overwogen wordt als volgt.
D-g Nma heeft in het kader van de bezwaarschriftprocedure gevraagd om toezending van de statuten, echter niet in het verband van toetsing aan het belanghebbendebegrip, maar in het verband van de rechtsgeldige vertegenwoordiging. Dat er twijfel bestond omtrent de doelstelling van C kon uit het verzoek, voor zover het College uit de stukken heeft kunnen afleiden, niet blijken. Na ontvangst van de statuten heeft d-g Nma zonder verder contact met C en zonder haar te horen het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard. Aldus is C niet in de gelegenheid geweest om - in het geval dat de bijlage op enigerlei wijze zou zijn zoekgeraakt of in het geval van mogelijke twijfel daaromtent - nader bewijs te leveren van haar stelling dat zij op grond van haar doelstelling zoals die luidde ten tijde dat zij haar bezwaarschrift indiende, belanghebbende was.
In die omstandigheid had de rechtbank naar het oordeel van het College niet mogen volstaan met de constatering dat d-g Nma ten tijde dat hij het besluit nam slechts beschikte over de statuten van 1987, maar had zij dienen na te gaan of, zoals C stelde, inderdaad sprake was van een rechtsgeldige wijziging van die statuten ten tijde van belang en, zo ja, of de in die wijziging neergelegde doelstelling tot het oordeel kan leiden dat de belangen van C rechtstreeks bij de afwijzing van de klacht zijn betrokken. Dat reeds in laatstbedoeld besluit twijfel werd uitgesproken over de vraag of C belanghebbende was leidt niet tot een ander oordeel, zulks enerzijds in het licht van het feit dat in de brief van 17 oktober 2001 hierover niet wordt gerept en anderzijds van C's stelling dat zij de bijlage heeft meegezonden.
Een en ander leidt in de zaak AWB 03/448 tot het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Het College is van oordeel dat de zaak, om andere redenen dan opgesomd in artikel 28, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, opnieuw in eerste aanleg moet worden behandeld, zodat de zaak op grond van het bepaalde in voormeld artikel onder b wordt terugverwezen naar de rechtbank.
Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling in de zaak AWB 03/448 met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb. Aan C dienen de kosten van rechtsbijstand te worden vergoed, welke worden vastgesteld op € 322,--. Voorts komen voor vergoeding in aanmerking de reis- en verletkosten van de getuige E welke worden vastgesteld op € 98,38 (verletkosten 5 uren x € 17,02 als gedeclareerd en reiskosten € 13,28 van H naar Den Haag v.v. op basis van openbaar vervoer tweede klasse). De reis- en verletkosten van de getuige F komen niet voor vergoeding in aanmerking, aangezien zijn verklaring geen betrekking had op het hoger beroep in de zaak AWB 03/448. De door A gedeclareerde kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking, aangezien hij reeds als partij in zijn eigen zaak en als gemachtigde voor C ter zitting aanwezig was. Voorts dient het betaalde griffierecht aan C te worden vergoed.
6. De beslissing
Het College:
- vernietigt in de zaak AWB 03/448 de uitspraak van de rechtbank van 11 maart 2003, MEDED 02/91 RIP;
- verwijst de zaak terug naar de rechtbank te Rotterdam;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure welke worden vastgesteld op € 420,38 (zegge: vierhonderdtwintig euro
en achtendertig cent), te betalen door de Staat;
- bepaalt dat het door C betaalde griffierecht ten bedrage van € 348,- (zegge: driehonderdachtenveertig euro) door de Staat
aan haar wordt vergoed;
- verklaart het hoger beroep van A (zaak nr. AWB 03/447) ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. M.J. Kuiper en mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2004.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.B.L. van der Weele